III OSK 1486/24

III OSK 1486/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 332/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-21
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 332/23 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 332/23 oddalił skargę K. B. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 3 sierpnia 2022 r. K. B. (dalej: "skarżący") wniósł, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa wprowadzająca ustawę o KAS"), o zmianę ostatecznej decyzji jaką jego zdaniem jest propozycja przywrócenia do służby z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w zakresie podstawy wydania decyzji, poprzez wyeliminowanie z jej podstawy i treści przepisów art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o KAS") i art. 184 ust. 3 i 4 tej ustawy i powołanie jako podstawy decyzji przepisu art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zdanie 1 oraz art. 169 ust. 2 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, a nadto innych przepisów wynikających z ich zastosowania, wyeliminowanie zapisu dotyczącego terminu podjęcia służby - 1 lutego 2022 r. i wskazanie zachowania ciągłości służby od 1 września 2017 r. oraz nazwy decyzji - propozycji przywrócenia do służby, zastępując ją propozycją określającą warunki pełnienia służby.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. znak [...] odmówił wszczęcia postępowania.
Na powyższe postanowienie pismem z dnia 22 września 2022 r. skarżący wniósł zażalenie.
Po rozpatrzeniu zażalenia, Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę K. B. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku z dnia 3 sierpnia 2022 r. zażądał – w trybie art. 155 k.p.a. – zmiany propozycji przywrócenia do służby z dnia [...] grudnia 2021 r. (znak: [...]) wydanej z powołaniem się na art. 184 ust. 1 ustawy o KAS, uznając ją za decyzję administracyjną. Tymczasem organy obu instancji, odmawiając wszczęcia postępowania uznały, że brak jest prawnej możliwości prowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. albowiem przedstawiona skarżącemu propozycja przywrócenia do służby nie stanowi decyzji administracyjnej. Zdaniem organów, art. 184 ust. 1 ustawy o KAS nie przewiduje formy decyzji dla przywrócenie funkcjonariusza do służby. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie, rację ma organ wskazując, że w tej sprawie zaszły podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a.
Analiza sprawy wskazuje zdaniem Sądu I instancji, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. mimo, że powołał się na art. 184 ust. 1 ustawy o KAS, to w istocie na nowo zaproponował skarżącemu powołanie do służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w sposób następujący: 1) rodzaj służby - służba stała, 2) stanowisko służbowe – starszy specjalista Służby Celno-Skarbowej - zaliczane do kategorii specjalistycznych stanowisk służbowych funkcjonariuszy, 3) stopień służbowy - starszy aspirant, 4) jednostka organizacyjna – [...] Urząd Celno-Skarbowy w [...], 5) komórka organizacyjna – [...] CUDO Oddział Celny [...], 6) miejsce pełnienia służby - województwo zachodniopomorskie, 7) uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,118 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,518 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby, 8) termin podjęcia służby - 1 lutego 2022 r. Dodatkowo organ w piśmie tym zawarł pouczenie o treści ww. art. 184 ust. 3 i ust. 4 ustawy o KAS, ale także o obowiązku złożenia przez skarżącego oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji oraz o skutkach niezłożenia przez skarżącego oświadczenia o przyjęciu propozycji.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo z dnia [...] grudnia 2021 r. (propozycja przywrócenia do służby) nie jest decyzją administracyjną o wyznaczeniu na stanowisko służbowe, o której mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o KAS. Powołanie do służby, o którym mowa w przedmiotowym piśmie, uzależniono bowiem od zgody skarżącego, która w art. 184 ust. 1 ustawy o KAS nie została ujęta, a nadto w tej sprawie nie zostało wydane orzeczenie sądu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby. Z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że skarżącemu złożono propozycję służby, która nie stanowi decyzji administracyjnej.
W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że okoliczności tej sprawy wskazują, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany (w trybie art. 155 k.p.a.) pisma z dnia [...] grudnia 2021 r. albowiem słusznie organ wskazał, że zaistniały "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W ocenie Sądu zupełnie pozbawiony racji jest także wniosek skargi dotyczący żądania uchylenia decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzji z [...] lutego 2022 r., nr [...] o umorzeniu postępowania. Decyzja ta bowiem wydana została w odrębnym postępowaniu, w którym skarżącemu przysługiwały odrębne środki zaskarżenia.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że należy wyjaśnić skarżącemu, iż aby postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. mogło się toczyć niezbędne jest jego wszczęcie i ocena czy żądanie wszczęcia zostało złożone przez stronę oraz czy nie występują inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie takie toczyć się nie może. Właściwie zatem organ zastosował art. 61a § 1 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się natomiast żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł K. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zdanie 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, poprzez:
a) nieuchylenie decyzji ostatecznej jak i postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...] września 2022 r., wydaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o numerze UNP: [...] (znak sprawy [...], a w konsekwencji nie dokonanie zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jaką jest propozycja (w formie decyzji) przywrócenia do służby skarżącego K. B.;
b) brak wyeliminowania z podstawy i treści przepisów przedstawionej wyżej propozycji artykułu 184 ust. 1 ustawy o KAS oraz art. 184 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy i w konsekwencji brak powołania jako podstawy decyzji przepisu: art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zdanie 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS oraz art. 169 ust. 2 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, a także nie dokonania wyeliminowania innych wynikających z ich zastosowania;
c) brak wyeliminowania zapisu dotyczącego terminu podjęcia służby - tj. 1 lutego 2022 r., jak i braku wskazania zachowania ciągłości służby od dnia 1 września 2017 r., oraz nazwy decyzji - tj. propozycji przywrócenia do służby;
d) nieuchylenie decyzji o umorzeniu postępowania z dnia 21 lutego 2022 r., Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (znak sprawy: [...])
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61a § 2 k.p.a., podczas gdy skarżący w swoim wniosku w żadnym jego elemencie nie wnosił o wszczęcie postępowania.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, a także oświadczył, że zrzeka się prawa do rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym z dnia 16 kwietnia 2024 r. Szef KAS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a także podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko merytoryczne w sprawie, zarazem uznając zaskarżone orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r. za prawidłowe i należycie uzasadnione, a zarzuty skargi kasacyjnej za bezzasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zdanie 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS.
Po pierwsze dlatego, że Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (podstawą wyrokowania był art. 151 p.p.s.a.), a więc nie mógł go naruszyć. Nadto przepis ten ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.
Po drugie dlatego, że Sąd I instancji nie stosował również art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zdanie 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, a tym samym nie mógł ich naruszyć. Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie wskazał jednoznacznie postaci naruszenia tych przepisów tj. czy nastąpiło to przez błędną ich wykładnię, czy też przez niewłaściwe ich zastosowanie, to mając na uwadze treść zarzutu ("nieuchylenie decyzji ostatecznej jak i postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z dnia 5 września 2022 r."; "brak wyeliminowania z podstawy i treści przepisów (...) artykułu 184 ust. 1 ustawy o KAS oraz art. 184 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy i w konsekwencji brak powołania jako podstawy decyzji przepisu: art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zdanie 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS oraz art. 169 ust. 2 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, a także nie dokonania wyeliminowania innych wynikających z ich zastosowania"; "brak wyeliminowania zapisu dotyczącego terminu podjęcia służby - tj. 1 lutego 2022 r., jak i braku wskazania zachowania ciągłości służby od dnia 1 września 2017 r., oraz nazwy decyzji - tj. propozycji przywrócenia do służby") oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej przyjąć należy, że chodziło o zarzut niewłaściwego ich zastosowania. Co istotne jednak, przedmiotem kontroli sądowej były postanowienia Szefa KAS z [...] grudnia 2022 r. oraz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 155 na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym podniesione w zarzucie naruszenia przepisów nie odnosiły się do istoty sprawy oraz zaskarżonych postanowień.
Z podobnych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61a § 2 k.p.a., podczas gdy skarżący w swoim wniosku w żadnym jego elemencie nie wnosił o wszczęcie postępowania.
Jak wskazano wyżej art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a. nie był stosowany przez Sąd I instancji, a więc nie mógł być przez niego naruszony. Natomiast oczywiście bezzasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61a § 2 k.p.a., "podczas gdy skarżący w swoim wniosku w żadnym jego elemencie nie wnosił o wszczęcie postępowania".
Otóż zarówno we wniosku z 3 sierpnia 2022 r., jak i w skardze z 23 stycznia 2023 r. do WSA w Warszawie, skarżący wyraźnie wskazał, że żądał na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany propozycji przywrócenia do służby z dnia [...] grudnia 2021 r., (znak: [...]), którą jego zdaniem należy traktować jako ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo i która w każdym czasie, za zgodą strony może być zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, gdyż przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. Tym samym nie budzi wątpliwości, że żądał wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, a w konsekwencji zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. W konsekwencji organy prawidłowo zweryfikowały dopuszczalność wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast zgodnie treścią art. 61a § 2 k.p.a. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie. O takim środku zaskarżenia wnioskodawca został poinformowany i z niego skorzystał. Nie zrozumiałym jest więc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61a § 2 k.p.a., który zresztą nie został szerzej uargumentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.