III OSK 1484/23

III OSK 1484/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2182/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-05
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2182/21 w sprawie ze skargi Z.C. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r., II SA/Wa 2182/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.C. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Stołecznego Policji (dalej: "KSP", "organ drugiej instancji") z 28 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. z 10 marca 2021 r., nr [...].
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskiem z 30 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z ustawowymi odsetkami w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Uzasadniając swoje żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK", "Trybunał") z 30 października 2018 r., K 7/15, opublikowany 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).
W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Komendant Stołeczny Policji pismem z 2 stycznia 2019 r. poinformował skarżącego, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie niezgodności art. 115a ustawy o Policji z Konstytucją RP, brak jest regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu.
Pismem z 31 grudnia 2020 r. Naczelnik Wydziału Finansów i Budżetu Komendy Stołecznej Policji, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przesłał zgodnie z właściwością, wniosek skarżącego Komendantowi Powiatowemu Policji w W.
Decyzją z 10 marca 2021 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w W., działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, ze zm. dalej jako "ustawa o Policji") w zw. z art. 9 ust.1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, dalej: "ustawa nowelizująca", "ustawa o szczególnych rozwiązaniach") - odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Stołeczny Policji decyzją z 28 kwietnia 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1 (coroczny płatny dodatkowy urlop, przysługujący w wymiarze 5 dni policjantowi posiadającemu status weterana poszkodowanego). W myśl zaś art. 115a ustawy o Policji, obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Wyrokiem z 30 października 2018 r., K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołany wyżej przepis art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wskazany wyżej przepis utracił moc prawną w tym zakresie 6 listopada 2018 r. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Z chwilą zatem orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP omawianej regulacji oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku, powstała luka prawna, która wymagała usunięcia przez ustawodawcę.
Dalej organ drugiej instancji wskazał, że na mocy ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), w art. 1 ust. 16 wprowadzono nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Jednocześnie, zgodnie z art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), przepis art. 115a ustawy (o Policji) zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Dopiero zatem wprowadzenie nowelizacji ustawy o Policji 1 października 2020 roku (data wejścia w życie ustawy o wsparciu) spowodowało usunięcie wymienionej luki prawnej powstałej w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy funkcjonariusza Policji, któremu wypłacono ekwiwalent pieniężny przed 6 listopada 2018 r.
Organ odwoławczy wskazał, że skarżący rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w W. z 16 marca 2007 r., nr [...] został zwolniony ze służby w Policji [...] marca 2007 r. i na dzień zwolnienia przysługiwał mu ekwiwalent pieniężny za 62 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji został wypłacony, a okoliczności tej skarżący nie kwestionuje. Powyższe fakty ustalono w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy zestawienie okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji, a także zaświadczenie z 12 marca 2007 r. oraz pismo Naczelnika Wydziału Finansów i Budżetu Komendy Stołecznej Policji z 23 lutego 2021 r.
Uwzględniając powyższe organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w W. jest prawidłowa. Zaistniały bowiem wymagane prawem przesłanki umożliwiające takie rozstrzygnięcie sprawy. Skoro bowiem skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] marca 2007 r., to sprawa dotycząca wypłaty mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bezspornie została wszczęta i zakończona przed 6 listopada 2018 r. Stąd w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym art. 1 ust. 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a zatem brak jest możliwości ustalenia stronie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w nowej, wyższej wysokości.
Odnosząc się do żądania skarżącego o wypłatę ustawowych odsetek Komendant Stołeczny Policji wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 5 marca 2001 r., OPS 17/00, podkreślił, iż sprawa o odsetki nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że rozpoznawanie sprawy o odsetki od świadczeń wypłacanych na podstawie przepisów ustawy o Policji nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organy administracji publicznej, nie ma bowiem podstaw prawnych do jej wydania w całej ustawie o Policji. Tymczasem zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze podkreśla się, że organ może rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy wynika ona z przepisu prawa w sposób wyraźny lub dorozumiany. Organ podkreślił ponadto, że ustawa o Policji nie daje podstawy przyznawania funkcjonariuszom Policji odsetek za zwłokę w spełnieniu świadczenia pieniężnego. W postępowaniu administracyjnym nie można bowiem dochodzić odsetek za zwłokę w spełnieniu świadczenia pieniężnego, skoro przedmiot tej sprawy nie stanowi przedmiotu działania z zakresu administracji publicznej i żaden przepis nie poddał tych spraw jurysdykcji organów administracji publicznej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie do zaakceptowania jest stanowisko organów orzekających w sprawie, które dokonały literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie. Zdaniem Sądu zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny
Odnosząc się do żądania zasądzenia ustawowych odsetek Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Mając zatem na uwadze, że ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13).
Sąd nakazał organom, aby rozpoznając sprawę ponownie wzięły pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg. zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Racjonalnym w tym względzie będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuję zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że od 1 października 2020 r., do okresu służby przed 6 listopada 2018 r., znajduje on zastosowanie w brzmieniu ustalonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15;
b) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, wbrew literalnemu brzmieniu, że stanowi on przeszkodę do zastosowania w sprawie współczynnika w wysokości 1/30, tj. określonego w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026, poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Odnosząc się do powyższego podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki dokonując wykładni i zastosowania tego przepisu prawidłowo ocenił skutki prawne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 i ich wpływ na jego wykładnię a następnie zastosowanie.
Niewątpliwie od dnia opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21). W świetle przepisów Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1), a nadto orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowią podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4). Oznacza to zatem, że od dnia opublikowania wyroku TK część art. 115a ustawy o Policji straciła moc obowiązującą, a tym samym nie może być podstawą do orzekania w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie.
Po wydaniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, która w art. 1 pkt 16 tej ustawy nadała następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej uregulował stosowanie art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Wskazał, że przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Nie do zaakceptowania jest bowiem dokonana przez organy literalna wykładnia tych przepisów, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie.
Skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy bowiem zauważyć, że regulacja art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. A zatem ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że pojęcie zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy odróżnić od sposobu jego obliczania. W wyroku z 2 czerwca 2023 r., III OSK 5130/21 NSA wyjaśnił, że pojęcie to obejmuje jedynie normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik. Stąd odwoływanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co naruszałoby konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę.
Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., K 7/15, na co zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej zgodnie z ustawą zasadniczą.
Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy zmieniającej prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie naruszałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 2022 r., II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).
Podsumowując, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.
Przedstawiona wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ww. ustawy stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby, ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.
Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.