III OSK 1483/24

III OSK 1483/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 105/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-01-31
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Ke 105/23 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta Jędrzejowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Burmistrza Miasta Jędrzejowa do rozpoznania tiret drugie wniosku J.M. z dnia 8 lipca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta Jędrzejowa nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta Jędrzejowa na rzecz J. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 stycznia 2024 r., II SAB/Ke 105/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta Jędrzejowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Jędrzejowa w zakresie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z 8 lipca 2023 r.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że 8 lipca 2023 r. zwrócił się z wnioskiem do Burmistrza Miasta Jędrzejowa za pomocą platformy epuap o przesłanie (w tej samej formie):
- informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...]1 od 1 listopada 2022 r.;
- elektronicznej wersji dokumentów (lub ich treści) wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie.
Zdaniem skarżącego termin do udostępnienia ww. informacji publicznej upłynął 24 lipca 2023 r. Pismem datowanym na 20 lipca 2023 r., przesłanym tradycyjną pocztą (czyli niezgodnie z przepisami), Burmistrz Jędrzejowa poinformował, że w okresie zakreślonym we wniosku zlecił opracowanie projektu organizacji ruchu dla drogi [...]1. Tym samym organ przyznał, że istnieje co najmniej jeden dokument spełniający kryteria podane we wniosku. Jednak Burmistrz Jędrzejowa nie przesłał tego dokumentu w żadnej formie. W związku z tym 10 września 2023 r. skarżący przesłał poprzez epuap do Burmistrza Jędrzejowa swój komentarz odnośnie nieprawidłowego sposobu przesłania odpowiedzi na wniosek z 8 lipca 2023 r. z jednoczesnym wezwaniem do uzupełnienia odpowiedzi w sposób zgodny z przepisami w terminie 5 dni roboczych. Pismem datowanym na 14 września 2023 r., przesłanym 15 września 2023 r., Burmistrz Jędrzejowa przesłał odpowiedź na korespondencję z 10 września 2023 r., w której: poinformował, że 31 sierpnia 2023 r. pozytywnie zaopiniował projekt organizacji ruchu dla przedmiotowej drogi i przekazał do zatwierdzenia Staroście Jędrzejowskiemu, poprosił o podanie podstawy prawnej dla żądania udostępnienia dokumentów w związku ze zleceniem/umową na realizację projektu organizacji ruchu dla tej drogi.
Zdaniem skarżącego w okolicznościach sprawy Burmistrz Jędrzejowa pozostaje w bezczynności w załatwieniu punktu drugiego wniosku z 8 lipca 2023 r. W swojej korespondencji organ potwierdził, że wytworzył oraz otrzymał co najmniej 3 dokumenty związane z organizacją ruchu na drodze [...]1, a pomimo tego ich nie udostępnił. Odrębną kwestią jest żądanie podania podstawy prawnej dla wniosku o udostępnienie dokumentów, które jest bezprawne. Zdaniem skarżącego kwestia organizacji ruchu drogowego, w tym sposób realizacji wniosków o projekty, informacje o działaniach oraz dokumenty z tym związane, to informacja publiczna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniu organu skarżący nie musiał we wniosku z 8 lipca 2023 r. wskazywać przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), jako wyraźnej podstawy prawnej swojego żądania. O tym, że jest to żądanie wystosowane w trybie przepisów tej ustawy przesądza już sama treść wniosku. Sąd ten podniósł, że bez wątpienia projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną – na poparcie czego przywołał przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784). Zwrócił uwagę, że w rozpatrywanym przypadku przedmiotem wniosku skarżącego z 8 lipca 2023 r. nie był jednak projekt organizacji ruchu, ale informacje na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...]1 od 1 listopada 2022 r. oraz elektroniczna wersja dokumentów (lub ich treści) wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie.
Sąd wskazał, że w piśmie z 20 lipca 2023 r., a zatem mieszczącym się w terminie, jaki wynika z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ poinformował, że w okresie zakreślonym we wniosku zlecił opracowanie projektu stałej organizacji ruchu dla drogi nr [...]1 (ul. [...]1), uwzględniającego zadanie inwestycyjne realizowane przez Zarząd Dróg Powiatowych w Jędrzejowie pn. "Przebudowa istniejącego skrzyżowania na skrzyżowanie bezkolizyjne typu rondo na drodze powiatowej nr [...]2 – ul. [...]2 w J. w miejscu istniejącego skrzyżowania z drogami – ulicami gminnymi: ul. [...]3, ul. [...]1, ul. [...]4". W ocenie sądu I instancji, udzielając takiej informacji na otrzymany wniosek, Burmistrz Jędrzejowa wywiązał się z obowiązku udzielenia informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem żądanie zawarte w tiret 1 wniosku dotyczyło informacji publicznej – chodziło tu bowiem o dane na temat zrealizowanych oraz zaplanowanych działań w przedmiocie organizacji ruchu. Informacja w tym zakresie została udzielona. Natomiast na dzień udzielania informacji, co wynika także z późniejszego pisma organu z 14 września 2023 r., Burmistrz nie dysponował jeszcze zatwierdzonym projektem organizacji ruchu (został on zaopiniowany pozytywnie, jak wynika z ww. pisma z 14 września 2023 r., 31 sierpnia 2023 r.). To, czego dodatkowo domagał się skarżący, to dokumenty "wytworzone, otrzymane oraz wysłane" w związku z działaniami dotyczącymi organizacji ruchu na drodze nr [...]1 od 1 listopada 2022 r. W piśmie z 10 września 2023 r. skarżący precyzował, że chodzi tu o zlecenie/umowę oraz wszelkie inne dokumenty z tym związane. W ocenie sądu I instancji organ nie miał jednak obowiązku udostępnienia tych dokumentów albowiem na wskazanym etapie miały one charakter wyłącznie dokumentów wewnętrznych.
Sąd I instancji podniósł, że pojęcie dokumentu wewnętrznego (roboczego) nie jest znane ustawie o dostępie do informacji publicznej, która expressis verbis nie przewiduje ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewnienia takiej ochrony wskazuje się w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego, jak się przyjmuje, od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 2764/22). Sąd przytoczył § 3 ust. 1 pkt 2 i § 6 ust.1 ww. rozporządzenia z 23 września 2003 r. W ocenie sądu sam proces zlecenia sporządzenia projektu organizacji ruchu nie wykracza poza zakres wewnętrznej działalności organu, prowadzącej dopiero do wypracowania pewnej finalnej koncepcji, jaką stanowi podlegający zatwierdzeniu projekt organizacji ruchu. Wytworzone na tym etapie dokumenty służą wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Z tego względu w ocenie sądu I instancji organ nie miał obowiązku udostępnienia wskazanych we wniosku dokumentów.
Zdaniem sądu I instancji faktem jest, że informacji zawartej w piśmie z 20 lipca 2023 r. organ udzielił w niewłaściwej formie, bo w drodze poczty tradycyjnej, podczas gdy skarżący wnosił o nadesłanie informacji poprzez epuap. Takie działanie narusza dyspozycję art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Niemniej informacja, do której udzielenia organ był zobowiązany, dotarła do skarżącego. W związku z powyższym, mimo uchybienia ww. przepisowi w zakresie formy udzielenia informacji, nie można skutecznie zarzucić organowi pozostawania w bezczynności, skoro cel wniosku o udzielenie informacji publicznej, tj. otrzymanie żądanej informacji, został zrealizowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – przez oddalenie skargi skarżącego na bezczynność organu, chociaż ten nie udostępnił będącej w jego posiadaniu informacji publicznej w terminie ustawowym;
2. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. - przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, iż jest on wewnętrznie sprzeczny, bowiem stwierdza równocześnie, iż projekt organizacji ruchu jest informacją publiczną oraz że stanowi on dokument wewnętrzny;
3. prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegająca na niezasadnym przyjęciu, iż umowa zlecenia wykonania projektu organizacji ruchu wraz z towarzyszącymi dokumentami nie stanowi informacji publicznej, chociaż umowa ta i towarzyszące jej dokumenty są informacją publiczną, bowiem dotyczą gospodarowania mieniem organu;
4. prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i a) tiret pierwsze u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż korespondencja organu ze starostwem powiatowym w sprawie zatwierdzania przygotowanego projektu organizacji ruchu nie stanowi informacji publicznej, lecz nieznany ustawie "dokument wewnętrzny", chociaż korespondencja ta, a w szczególności poddawany zatwierdzeniu projekt organizacji ruchu, stanowi informację publiczną.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.
Konstrukcja dość nieprecyzyjnie sformułowanego zarzutu 1. została w istocie uzależniona od skuteczności któregoś z pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, stąd został on rozpoznany w ostatniej kolejności.
Zarzut 2. nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew temu zarzutowi uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie jest wewnętrznie sprzeczne i nie zawiera w sobie stwierdzeń, z których wynikałoby, że projekt organizacji ruchu jest informacją publiczną oraz że stanowi on dokument wewnętrzny. Sąd I instancji wskazał, że projekt organizacji ruchu jest informacją publiczną, ale sam proces zlecenia sporządzenia projektu organizacji ruchu, w tym korespondencja prowadzona między pracownikami organu związana z tym projektem, nie stanowią informacji publicznej. Między tymi stwierdzeniami sądu I instancji nie zachodzi sprzeczność. Sąd ten nie naruszył więc art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w sposób wskazany w tym zarzucie.
Zarzuty trzeci i czwarty okazały się uzasadnione.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca, ujmując pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 maja 2004 r., OSK 205/04; z 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15 – publik. CBOSA).
Nie powinno ulegać wątpliwości, że treść umów cywilnoprawnych, wskutek których dochodzi do przekazania środków publicznych, do dysponowania majątkiem publicznym, w tym środkami, którymi dysponuje gmina, stanowi informację o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z 11 września 2012 r., I OSK 903/12 i I OSK 916/12 – publik. CBOSA). Umowy te świadczą bowiem o sposobie korzystania z funduszy należących do wszystkich obywateli. Dlatego też wnioskowana przez skarżącego umowa, które to żądanie sprecyzował w piśmie z 10 września 2023 r. po wymianie korespondencji z organem, dotyczy informacji publicznej i wbrew stanowisku sądu I instancji nie można tej umowy uznać za szeroko pojęty dokument wewnętrzny. Wykonanie określonej usługi jest zazwyczaj odpłatne i wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych.
Wskazać należy, że do ww. pisma z 10 września 2023 r. organ ustosunkował się pismem z 14 września 2023 r. W piśmie tym organ przyznał, że dysponuje także pismem z 31 sierpnia 2023 r., którym projekt organizacji ruchu dla ul. [...]1 został pozytywnie zaopiniowany, a w ten sposób przyjęty przez Urząd Miejski w Jędrzejowie. Pismo z 31 sierpnia 2023 r., a także pozytywnie zaopiniowany projekt organizacji ruchu jako "towarzyszące dokumenty" zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również stanowią informację publiczną. Dokumenty te z punktu widzenia teorii decyzji (szerzej E. Knosala, Zarys teorii decyzji w nauce administracji, Warszawa 2011, s. 28, 63-69) wskazują na ukończenie procesu decyzyjnego w strukturze organizacyjnej urzędu gminy w zakresie opracowania projektu organizacji ruchu. Potwierdza to pismo z 31 sierpnia 2023 r., na które powołał się organ. Ich interpretacja prowadzi do wniosku, że projekt organizacji ruchu uzyskał na poziomie gminy kształt ostateczny i stał się oficjalnym dokumentem gminy, wyrażającym finalną jej decyzję w przedmiocie organizacji ruchu, a tym samym spełnia on kryteria dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W tej postaci został on przekazany organom zewnętrznym, biorącym udział w procedurze jego zatwierdzania.
Korespondencja organu ze starostwem powiatowym dotycząca realizacji zadań publicznych jest również dokumentem urzędowym. Nie jest to, ani dokument prywatny, ani nie mieści się w definicji dokumentu wewnętrznego. Zauważyć należy, że tylko dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., podlegają udostępnieniu zarówno w zakresie ich treści, jak i postaci (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Dlatego też w przypadku innych dokumentów, które jedynie zawierają w swej treści informacje publiczne (wraz z innego rodzaju informacjami), lecz nie wypełniają definicji dokumentów urzędowych, przyjmuje się, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienie do uzyskania owych informacji publicznych, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego (nośnika), zawierającego tę informację (por. wyroki NSA: z 2 czerwca 2011 r., I OSK 281/11 i z 17 maja 2012 r., I OSK 421/12). Brak jest wątpliwości, iż korespondencja organu gminy realizującego swoje kompetencje i zadania publiczne w zakresie organizacji ruchu na drodze gminnej, której treścią było skierowanie wniosku o uzyskanie stanowiska prawnego organu powiatu, wypełnia przesłanki z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i musi zostać zakwalifikowana jako dokumenty urzędowe. Musi tym samym zostać udostępniona wnioskodawcy. Procesy decyzyjne między organami poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego nie są objęte sferą wewnętrzną administracji publicznej, bowiem mamy tutaj do czynienia z odrębnymi, samodzielnymi jednostkami samorządu terytorialnego i procesy ich współdziałania następują w ramach sfery zewnętrznej, rozumianej jako sfera podejmowania decyzji przez organy samodzielne w sensie ustrojowym.
Dla porządku wskazać należy, że jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym, ale jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego. Dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego "oficjalności". Dokument wewnętrzny nie jest zatem skierowany do podmiotów zewnętrznych, może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny mógłby być dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyby nie był wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył oraz przedstawiał jego stanowisko na zewnątrz lub został złożony do akt sprawy. Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. przykładowo wyroki NSA: z 15 lipca 2022 r., III OSK 1361/21; z 2 września 2022 r., III OSK 1529/21; z 6 września 2022 r., III OSK 1563/21; z 28 września 2022 r., III OSK 1853/21 – publik. CBOSA). Trzeba mieć na uwadze fakt, że koncepcja dokumentu wewnętrznego pojawiła się w orzecznictwie jako narzędzie rozwiązywania kolizji pomiędzy z jednej strony zapewnieniem jawności działania podmiotów wykonujących zadania publiczne, a z drugiej - koniecznością zapewnienia tym podmiotom możliwości sprawnego działania, która to sprawność może zostać zakłócona przez niewłaściwe korzystanie z publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (por. również wyrok NSA z 11 kwietnia 2025 r., III OSK 2902/24 – publik. CBOSA). Korespondencji organu ze starostwem powiatowym dotyczącej realizacji zadań publicznych nie można więc zakwalifikować jako "dokumentu wewnętrznego".
Z uwagi na zasadność zarzutów 3. i 4., na uwzględnienie zasługiwał również zarzut 1., który jak już wyżej wskazano, został sformułowany nieprecyzyjnie, lecz treść uzasadnienia pozwalała na ustalenie woli autora skargi kasacyjnej. Zatem w sprawie należało przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu tiret drugie wniosku skarżącego z 8 lipca 2023 r., w którym skarżący domagał się elektronicznej wersji dokumentów (lub ich treści) wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z działaniami zrealizowanymi oraz zaplanowanymi w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...]1 od 1 listopada 2022 r. Bezczynność ta dotyczy braku zgodnej z prawem reakcji organu w przedmiocie udostępnienia: umowy zlecenia wykonania projektu organizacji ruchu pisma z 31 sierpnia 2023 r. o pozytywnym zaopiniowaniu projektu organizacji ruchu dla przedmiotowej drogi i przekazaniu do zatwierdzenia Staroście Jędrzejowskiemu, a także pozytywnie zaopiniowany projekt samej organizacji ruchu, nadto korespondencji organu ze starostwem powiatowym w sprawie zatwierdzania przygotowanego projektu organizacji ruchu. Zakres wnioskowanych dokumentów wynika z pisma skarżącego z 10 września 2023 r., w którym w ramach korespondencji z organem w sprawie udostępnienia informacji publicznej doprecyzował on swój wniosek z 8 lipca 2023 r. Zatem na dzień wniesienia przedmiotowej skargi organ pozostawał w bezczynności w powyższym zakresie.
Zwrócić również należy uwagę, że ustosunkowując się do żądania udostępnienia informacji publicznej, organ poprosił o wskazanie jego podstawy prawnej, co nie stanowi zgodnej z u.d.i.p. reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za błędne zaakceptowanie przez sąd I instancji działania organu, jakie ten podjął w tej sprawie. Organ wbrew stanowisku sądu nie ustosunkował się do wniosku skarżącego we wskazanej w sposób prawem przewidziany. Skoro skarżący we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej zażądał udzielenia odpowiedzi drogą elektroniczną, to jedyną drogą komunikacji z jakiej mógł skorzystać organ była droga, którą wybrał skarżący składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wystąpienie z odpowiedzią w inny sposób nie może być traktowane jako wypełnienie obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. Jak bowiem wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych "sam fakt udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie przesądza o braku bezczynności organu" (wyroki NSA: z 7 grudnia 2010 r., I OSK 1737/10; z 28 listopada 2017 r., I OSK 1432/17) i w ocenie Sądu należy odczytywać to również w odniesieniu do sposobu rozpoznania wniosku. Powyższą uwagę należy odnieść już do przyszłych działań organu w sprawie, bowiem w skardze kasacyjnej brak było stosownego zarzutu, który pozwoliłby ocenić dotychczasowe działania organu w tym kontekście.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do zobowiązania organu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania tiret drugie wniosku skarżącego z 8 lipca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie dopatrując się w działaniu organu złych intencji. Organ ustosunkował się do pism skarżącego, częściowo udzielając odpowiedzi na jego wniosek. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.