III OSK 148/25

III OSK 148/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 242/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-10-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 242/24 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 17 października 2018 r. nr XLV/887/2018 w przedmiocie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 października 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 242/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 17 października 2018 r. nr XLV/887/2018 w przedmiocie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Rada Miejska [...] w dniu 17 października 2018 r. przyjęła uchwałę w sprawie wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, zwanej dalej uchwałą. Uchwała została podjęta na mocy upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 41a ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z póżn. zm.) zwanej dalej u.s.g.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Podnieść należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, gmina stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy. Oznacza to, że rada gminy (miejska) ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności gminy w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej z.t.p. z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanego w skardze Wojewody naruszenia jakiego miała dopuścić się Rada Miejska, a polegającego - zdaniem Wojewody - na nieprawidłowym wypełnieniu delegacji ustawowej, poprzez wprowadzenie do aktu prawa miejscowego norm odsyłających w § 2 pkt 2 uchwały do Statutu, należy wskazać, iż Wojewoda pominął fakt, że w § 1 pkt 5 uchwały wskazano, iż ilekroć w uchwale jest mowa o Statucie to należy przez to rozumieć Statut [...]. Wobec tego, Rada Miejska określiła w uchwale o jaki akt prawny chodzi, gdy posługuje się pojęciem "Statutu". Przy czym, jak zaznaczył Wojewoda w skardze, Rada Miejska istotnie nie wskazała publikatora identyfikującego jednoznacznie ten akt.
W tym zakresie, w ocenie Sądu, wymogi formalne jakim muszą odpowiadać projekty uchwał składane w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, powinny być uregulowane wyczerpująco w uchwale, bez konieczności odsyłania w tym zakresie do innych przepisów, w tym do statutu jednostki samorządu terytorialnego. Z treści art. 41a ust. 5 u.s.g. jednoznacznie wynika obowiązek/upoważnienie rady gminy do określenia, w drodze uchwały, między innymi wymogów formalnych, jakim winny odpowiadać składane projekty. Podkreślić należy, iż organy stanowiące gminy zobowiązane są do ustalenia jasnych reguł postępowania w przedmiocie zgłaszania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, w tym odnoszących się do wymogów formalnych zgłaszanych projektów, które będą stanowiły dla mieszkańców swoistą gwarancję, iż zgłoszony przez nich projekt będzie mógł być procedowany w ustawowym terminie i nie zostanie odrzucony przez radę, z uwagi na jego "niedopracowanie".
Nadto w ocenie Sądu, przyjmując, iż w drodze wyjątku, uzasadnionego względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtórzenie w aktach prawa miejscowego, innych regulacji normatywnych, to tego rodzaju powtórzenie musi być zredagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażało intencje prawodawcy, co wynika z § 6 z.t.p. Wyłącznie "proste" odesłanie do Statutu, bez wskazania do jakich konkretnie regulacji tego Statutu Rada Miejska odsyła, prowadzi do konstatacji, iż Rada Miejska w istocie nie określiła wymogów formalnych jakim muszą odpowiadać składane projekty uchwał i tym samym nie zrealizowała upoważnienia ustawowego z art. 41a ust. 5 u.s.g. Z art. 2 Konstytucji RP wynika wymóg, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Poprawny także z punktu widzenia logicznego (zob. wyrok TK z dnia 21 marca 2001 r., K 24/00). Wprowadzenie natomiast w akcie organu samorządu terytorialnego przepisu nieostrego lub wewnętrznie sprzecznego, stanowi tak istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które przemawia za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Z tych względów, Sąd uznał, iż regulacja § 2 pkt 2 uchwały istotnie narusza prawa.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wzorowanie się przy tworzeniu zaskarżonej uchwały - jak zostało wskazane przez Radę Miejską - na treści ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz. U. z 2018 r. poz. 2120) zwanej dalej u.w.i.u.p.o., było nieuzasadnione. Uchwała rady gminy (rady miejskiej) w przedmiocie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, stanowi akt prawa miejscowego, który - zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP - stanowiony jest na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, iż jednostki samorządu terytorialnego posiadają gwarancję samodzielności w oparciu o art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, przy czym tworzą prawo miejscowe jedynie w granicach wskazanych w ustawie, co w niniejszym przypadku w odniesieniu do uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oznacza granice zakreślone powołaną powyżej normą prawną 41a ust. 5 u.s.g. Zatem niezasadne jest odnoszenie regulacji przyjętych w u.w.i.u.p.o., które zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy regulują tryb postępowania w sprawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej, a więc dotyczą projektów ustaw regulujących sprawy wszystkich obywateli, do inicjatyw uchwałodawczych, które dotyczą projektów uchwał o charakterze lokalnym. Z tego względu, Sąd w całej rozciągłości nie zgodził się z argumentacją Rady Miejskiej, która w odpowiedzi na skargę wskazywała, iż uchwała jest zgodna z prawem, bowiem wzorowana była w znacznej mierze na treści u.w.i.u.p.o. Podkreślić należy, iż organ stanowiący samorządu musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, wobec czego oparcie regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale na rozwiązaniach przyjętych w ustawie o inicjatywie ustawodawczej, nie sposób uznać za prawidłowe. Nadto stosownie do § 143 w związku z § 115 z.t.p., w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym - upoważnieniu ustawowym.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że za trafny należało uznać zarzut dotyczący wadliwości postanowień § 5 ust. 3, § 6 ust. 2, oraz § 5 ust. 5 uchwały. Zgodnie z § 5 ust. 3 "Do zawiadomienia załącza się projekt uchwały wraz z uzasadnieniem". Z kolei w przepisie § 6 ust. 2 uchwały postanowiono, że: "Od dnia przyjęcia zawiadomienia treść projektu uchwały i jej uzasadnienie nie może być zmienia", a w § 5 ust. 5 uchwały wskazano, że: "W wypadku stwierdzenia braków formalnych zawiadomienia, Przewodniczący wzywa Pełnomocnika do ich usunięcia w terminie 14 dni. Nieusunięcie braków powoduje odmowę przyjęcia zawiadomienia".
W ocenie Sądu cytowane wyżej przepisy uchwały, ustanowione zostały z istotnym naruszeniem art. 41a ust. 5 u.s.g. Należy podkreślić, że zakres delegacji wynikający z treści ustawy nie upoważnia rady gminy (rady miejskiej) do nakładania na komitet inicjatywy uchwałodawczej, obowiązku przedłożenia projektu uchwały wraz ze zgłoszeniem zawiadomienia o utworzeniu komitetu. Zauważyć należy, iż NSA w wyroku z 22 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1410/19 (wydanym na kanwie analogicznie brzmiącego art. 89a ust. 1-5 ustawy o samorządzie województwa) wskazał, co Sąd pierwszej instancji podzielił w całości, że w zakresie działań podejmowanych w ramach realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wyróżnić można dwa etapy. Pierwszy - organizacyjno-formalny, w ramach którego następuje utworzenie komitetu, który podejmuje czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, kampanią promocyjną i organizacją zbierania podpisów mieszkańców posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego. W ramach pierwszego etapu następuje też weryfikacja projektu uchwały pod względem formalnym, w szczególności w zakresie wymaganej liczby poparcia. Etap pierwszy kończy się skierowaniem projektu pod obrady rady. Drugi etap, który można nazwać merytorycznym, dotyczy rozpatrywania projektu przez radę, a więc właściwego procedowania nad nim. Ta materia wykracza już jednak poza granice art. 41a ust. 5 u.s.g. Natomiast czynności podejmowane przez organy gminy w ramach pierwszego etapu organizacyjno-formalnego mieszczą się w granicach "zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich". Ponadto w odniesieniu do pierwszego etapu działań dla realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (organizacyjno-formalnego), wyróżnić należy w pierwszej kolejności utworzenie komitetu, który następnie podejmuje czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, a także prowadzi kampanię promocyjną i jednocześnie zbiera podpisy mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego gminy.
Wobec powyższego, co do zasady dopiero prawidłowo utworzony komitet może podjąć czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, w tym w szczególności może zbierać podpisy od mieszkańców popierających projekt. Stanowisko odmienne prowadziłoby bowiem do wniosku, że wraz ze zgłoszeniem komitetu następuje jednoczesne wniesienie projektu uchwały wraz z konsekwencjami wynikającymi z art. 41a ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stwierdzić należy, iż w treści zaskarżonej uchwały nie zostały wyodrębnione etapy działań dla realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, a wprowadzenie obowiązku składania projektu uchwały bez odpowiedniego poparcia mieszkańców już na etapie notyfikacji powstania samego komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, jest niezgodne z prawem i tym samym w sposób istotny narusza przepis art. 41a ust. 5 oraz art. 41a ust. 3 u.s.g.
W ocenie Sądu konsekwencją powyższego jest również naruszenie zawarte w § 6 ust. 2 uchwały, w którym Rada postanowiła, że od dnia przyjęcia zawiadomienia treść projektu uchwały i jej uzasadnienia nie może być zmieniona. Zauważyć należy, iż po przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej powinien dopiero nastąpić etap tworzenia projektu uchwały. Stanowisko odmienne prowadziłoby bowiem do wniosku, że wraz ze zgłoszeniem komitetu następuje jednoczesne wniesienie projektu uchwały wraz z konsekwencjami wynikającymi z art. 41a ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu, co byłoby działaniem nielogicznym i prawnie niedopuszczalnym.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził nadto, że zasadny okazał się także zarzut, że normy § 5 ust. 4 i 6 uchwały wykraczają poza zakres delegacji z art. 41a ust. 5 u.s.g. W § 5 ust. 4 i 6 uchwały wskazano odpowiednio, że "Jeżeli zawiadomienie odpowiada warunkom określonym w ust. 2 i 3, Przewodniczący kieruje projekt uchwały wraz z uzasadnieniem do Prezydenta Miasta w celu jego weryfikacji pod względem formalno-prawnym" oraz, że "Prezydent Miasta w ciągu 14 dni od otrzymania projektu uchwały wraz z uzasadnieniem przekazuje Przewodniczącemu opinię o zgodności projektu uchwały pod względem formalno-prawnym". Wskazane obowiązki poprzedzające przekazanie projektu uchwały wniesionego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do Rady Miejskiej, nie mieszczą się w żadnym z pojęć dotyczących szczegółowych zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, czy formalnym wymogom, jakim muszą odpowiadać składane projekty.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wprowadzenie omówionych unormowań w uchwale jest nieuprawnionym nakładaniem przez organ stanowiący na Prezydenta Miasta dodatkowych, obowiązków związanych z projektem uchwały zgłoszonym w ramach obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych co oznacza, iż regulacje te są sprzeczne z art. 41a ust. 5 u.s.g. Ponadto regulacje wskazane w § 6 ust. 5 i 6 uchwały, a dotyczące obowiązku przekazania przez Komitet Prezydentowi Miasta informacji zawierających m.in. projekt uchwały, które to informacje następnie Prezydent powinien opublikować w BIP, jako nakładające na Prezydenta w sposób nieuprawniony kolejne obowiązki, uznać należy za przekraczające delegację z art. 41a ust. 5 u.s.g.
Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z tych samych względów co wyżej, za przekraczające delegację ustawową z art. 41a ust. 5 u.s.g., uznać należy postanowienia § 8 ust. 4 i 5, w których przewidziano, że Przewodniczący w celu zweryfikowania prawidłowości złożenia wymaganej liczny podpisów, nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania projektu, przekazuje Prezydentowi Miasta listy poparcia, o których mowa w § 7 ust. 2, natomiast Prezydent Miasta w ciągu 14 dni sprawdza prawidłowość podpisów. Regulacje te jako dotyczące wewnętrznego obiegu dokumentów pomiędzy Wójtem, a Przewodniczącym Rady, nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 41a ust. 5 u.s.g.
Zdaniem Sądu wskazać także należy, iż w § 8 ust. 2 Rada postanowiła, że jeżeli projekt uchwały lub jej uzasadnienie nie spełnia określonych w zaskarżonej uchwale wymogów Przewodniczący wzywa Pełnomocnika do ich usunięcia. Z kolei w § 8 ust. 3 wskazano, iż w wypadku stwierdzenia, że treść projektu uchwały lub uzasadnienia jest zmieniona, o czym mowa w § 6 ust. 2, Przewodniczący nie później, niż w terminie 14 dni od dnia wniesienia projektu zawiadamia Pełnomocnika o odmowie nadania biegu projektowi uchwały. Zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. W ramach tak wąsko i w sposób bezwyjątkowy (co wyraża się w użyciu wyrazu "wyłącznie") zakreślonych kompetencji przewodniczącego rady gminy nie mieści się stanowcze decydowanie o losach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Możliwość przyznania przewodniczącemu rady gminy takiej kompetencji nie wynika też żadną miarą z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41a ust. 5 u.s.g. Wobec powyższego uznać należało, że powyższy zapis § 8 ust. 2 i 3, a także postanowienia § 5 ust. 1, § 5 ust. 7-10, uchwały stanowią przekroczenie upoważnienia zawartego w treści art. 41a ust. 5 u.s.g., gdyż wszystkie działania w odniesieniu do złożonego projektu uchwały w ramach inicjatywy obywatelskiej, przysługują tylko Radzie Miejskiej. Kategoryczne sformułowanie przepisu art. 41a ust. 5 u.s.g. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że o losach każdej (a więc także takiej, której np. braków nie uzupełniono) obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, powinna zawsze, ostatecznie i wiążąco, decydować rada gminy (rada miejska). Podobnie zadania Przewodniczącego Rady Miejskiej uregulowano w § 8 ust. 1, 6, 7, które również stanowią naruszenie art. 41a ust. 5 i 3 oraz art. 19 ust. 2 u.s.g.
Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę również, że w § 4 ust. 3 uchwały wskazano, iż osoba przystępująca do Komitetu Inicjatywy Uchwałodawczej w pisemnym oświadczeniu o przystąpieniu, wskaże m.in. numer PESEL. Z kolei w § 7 ust. 2 uchwały postanowiono o konieczności wpisania numeru ewidencyjnego PESEL przez osoby udzielające poparcia projektowi uchwały. Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechne jest stanowisko, że zakwestionowany obowiązek wskazania numeru PESEL przekracza zakres upoważnienia przyznanego w art. 41a ust. 1 u.s.g. Numer ten nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście jest mieszkańcem gminy. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2024 r. poz. 736) numer PESEL, czyli Numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, jest to jedenastocyfrowy symbol numeryczny, jednoznacznie identyfikujący osobę fizyczną, zawierający datę urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci oraz liczbę kontrolną. Numer ten nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania. Ponadto nie można zapominać, że informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781) zwanej dalej u.o.d.o. W myśl art. 1 ust. 1 u.o.d.o.- ustawę stosuje się do ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w zakresie określonym w art. 2 i art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE.L 119 z 04.05.2016, str. 1), zwanego dalej rozporządzeniem 2016/679.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wprowadzenie takiego unormowania w uchwale jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących określeniu mieszkańca gminy, ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem. Regulacja ta jest zatem sprzeczna z art. 41a ust. 1 u.s.g.
W ocenie Sądu odnosząc się z kolei do kwestii dotyczącej wydatków związanych z wykonywaniem inicjatywy uchwałodawczej (§ 10 uchwały) stwierdzić należy, że nie sposób uznać, aby zaistniała jakakolwiek podstawa do nałożenia tego obowiązku na Komitet. Nawet okoliczność, że czynności związane z inicjatywą uchwałodawczą mogą wygenerować koszty, których sposobu pokrycia nie uregulował ustawodawca, nie upoważnia organu uchwałodawczego do rozszerzenia przyznanej mu delegacji ustawowej. Poza delegację ustawową zawartą w art. 45a ust. 5 u.s.g., wykracza także zapis § 11 określający tryb rozwiązania Komitetu. Rada upoważniona została do określenia wyłącznie zasad tworzenia Komitetu, wobec czego nie posiada kompetencji do regulowania zasad jego rozwiązania.
Sąd w niniejszej sprawie zastosował sankcję nieważności wobec całości uchwały, gdyż bez regulacji uznanych za nielegalne w niej przez skład orzekający, uchwała ta nie ma możliwości funkcjonowania w obrocie prawnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 22 z.t.p. w zw. z art. 41a ust. 5 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przyjęcie w § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały zapisu ilekroć jest mowa o Statucie należy przez to rozumieć Statut [...] jest naruszeniem ww. przepisów poprzez stwierdzenie, że bez wskazania publikatora nie jest to oznaczenie jednoznaczne i może wprowadzać w błąd w sytuacji kiedy w obrocie prawnym na [...] funkcjonuje tylko jedna uchwała będąca Statutem Gminy co powoduje, że takie odesłanie jest precyzyjne i wystarczające w świetle paragrafu 22 Zasad techniki prawodawczej przy zastosowaniu art. 41a ust. 5 u.s.g.;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 41a ust. 5 u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że obowiązek dołączenia projektu uchwały wraz z zawiadomieniem o utworzeniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej jest sprzeczne z treścią art. 41a ust. 5 w sytuacji kiedy uregulowanie ustawowe nie precyzuje stanowczo momentu złożenia projektu, a złożenie projektu na wczesnym etapie pozwala na jego wczesną weryfikację i tym samym zapewnienie realizując zasady pewności prawa określonej w art. 2 Konstytucji RP;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 41a ust. 3 u.s.g. poprzez przyjęcie, że zapis § 6 zaskarżonej uchwały dotyczący zakazu zmiany treści uchwały przez Komitet stanowi rażące naruszenie prawa w sytuacji kiedy z literalnego brzmienia przepisu art. 41a ust. 3 u.s.g. można stwierdzić, że rada gminy nie ma prawa zmieniać treści obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, ponieważ - jak stanowi ustawodawca - projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (z mocy prawa) staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 41a ust. 5 u.s.g. poprzez przyjęcie, że zapisy § 4 ust 1 zaskarżonej uchwały dotyczące powołania pełnomocnika stanowi przekroczenie delegaci ustawowej w sytuacji kiedy Komitet liczy co najmniej 5 osób, a ustanowienie pełnomocnika przyczyni się do sprawnej komunikacji z komitetem co nie stanowi naruszenia prawa;
5) naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 41a ust. 1 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że obowiązek podawania numerów PESEL przez członków komitetu oraz osób wpisanych na listę poparcie jest przekroczeniem delegacji ustawowej w sytuacji kiedy osobami uprawnionymi do członkostwa w komitecie jaki podpisania listy poparcia zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. konieczne jest czynne prawo wyborcze które jest weryfikowane przy pomocy numeru PESEL;
6) naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 41a ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 30 u.s.g. poprzez przyjęcie, że nałożenie obowiązków na Prezydenta Miasta w § 5 ust. 4 i 6, § 6 ust. 5 i 6 oraz w § 8 ust. 4 i 5 jest przekroczeniem delegacji ustawowej w sytuacji kiedy zgodnie z treścią art. 30 u.s.g. obowiązki takie mogą być nałożone gdyż za wykonanie uchwał odpowiada Prezydent, a nadto to właśnie Prezydent i podległe mu służby odpowiadają, ze wsparcie prac Rady Miejskiej w szczególności w zakresie obsługi administracyjnej i prawnej;
7) naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 41a ust. 5 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przekazanie do kompetencji Przewodniczącego Rady uprawnienia do decydowania o odmowie nadania biegu projektów uchwały z przyczyn odpowiednio braku kompletnego projektu, uzasadnienia, wymaganej liczby podpisów, zgody na przetwarzanie danych osobowych, stwierdzenia zmiany treści projektu uchwały w stosunku do treści udostępnionej mieszkańcom do zapoznania się i ewentualnego udzielenia poparcia, ustalenia, iż liczba prawidłowych podpisów pod listą poparcia jest niższa od wymaganej stanowi naruszenie prawa podczas gdy ww. przepis ustawy tego nie reguluje, a pozostawia radzie szczegółowe uregulowanie procedury uchwałodawczej co uprawnia radę do uchwalenia zapisów wskazanych w zaskarżonej uchwale;
8) naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 41a ust. 5 poprzez przyjęcie, że uregulowanie kwestii wycofania projektu jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego w sytuacji kiedy linia orzecznicza wykazana wyroku NSA o sygnaturze III OSK 6488/21 zezwala na taką regulację;
9) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 41a ust. 5 u.s.g. poprzez uznanie, że zapis § 10 dotyczący kosztów promocji projektu uchwały i § 11 uchwały dotyczący rozwiązania komitetu stanowią przekroczenie delegacji ustawowej w sytuacji kiedy kwestia ta nie została w ogóle uregulowana w ustawie, a nadto zapewnienie zasady pewności prawa winno nakazywać uregulowanie kwestii związanych z ustaniem działania komitetu oraz kwestii związanych z finansowym działaniem promocyjnym;
10) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie mające wpływ na zaskarżone orzeczenie sądu polegajcie na nie oddaleniu skargi Wojewody Śląskiego w sytuacji oczywiście chybionych zarzutów opisanych w pkt 1-9.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie istoty sprawy poprzez oddalenie skargi Wojewody Śląskiego. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także nie przeprowadzenie rozprawy celem rozpoznania skargi.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku, aczkolwiek niektóre zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne.
Art. 41a ust. 5 u.s.g. zawiera delegację ustawową do uregulowania przez radę gminy w drodze uchwały następującej materii: szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalnych wymogów, jaki muszą odpowiadać składane projekty. Granicą regulacji zawartej w ww. uchwale jest treść przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 41a ust. 1-4 u.s.g.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym § 22 z.t.p. w związku z art. 41a ust. 5 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przyjęcie w § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, że nie jest wiadomym jaki statut występuje w treści tej uchwały stanowi naruszenie prawa, skoro prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że w obrocie prawnym na terenie [...] funkcjonuje tylko jedna uchwała będąca Statutem Gminy co powoduje, że takie odesłanie jest precyzyjne i wystarczające w świetle § 22 z.t.p. i art. 41a ust. 5 u.s.g. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżącą powołuje się na § 2 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym projekt uchwały wniesionej w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej powinien odpowiadać wymogom zawartym w Statucie [...].
Zgodnie z powołanym art. 41 ust. 5 u.s.g. rada gminy obligatoryjnie określa formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Tym samym to uchwała podjęta na tej podstawie powinna określać takie formalne wymagania. Dopuszczalnym jest w tym zakresie także odesłanie do innego aktu prawa miejscowego, a w tym także do statutu takiej gminy, ale wówczas precyzyjnie należy wskazać zakres tego odesłania. Tym samym skoro w § 2 pkt 2 uchwały nie ma odesłania do warunków formalnych projektów uchwał, ale do wymagań w Statucie tej Gminy którymi są objęte projekty uchwał, to nie jest to odesłanie precyzyjne. Zgodnie z § 22 ust. 2 z.t.p. stosowanym na podstawie § 143 z.t.p. do aktów prawa miejscowego w odesłaniu do innej uchwały nie tylko jednoznacznie wskazuje się akt normatywny, do którego następuje odesłanie ale także określa się zakres spraw, dla których następuje to odesłanie. Ten zakres, jeżeli ma odpowiadać warunkom objętym art. 41a ust. 5 u.s.g. powinien precyzyjnie wskazywać na regulację zawartą w innej uchwale, a tego w zakresie § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały brakuje.
Przystępując do kontroli pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wskazać, że skarga kasacyjna powinna, stosownie do powołanej już treści art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Pod pojęciem przytoczenia podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Podstawę tą stanowią wyłącznie te przepisy, które zastosował Sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je - wskutek błędu - pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno z kolei szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym - dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Uzasadnienie skargi kasacyjnej natomiast ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04; wyrok NSA z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; wyrok NSA z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; wyrok NSA z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; wyrok NSA z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; wyrok NSA z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).
Naczelny Sąd przytoczył podstawowe zasady dotyczące sporządzenia zarzutów skargi kasacyjnej aby wskazać, że większość z zarzutów nie określa sposobu naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie jest to wprawdzie powód do odrzucenia samej skargi kasacyjnej, ale znacząco utrudnia przeprowadzenie kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach tak sporządzonych zarzutów.
Przystępując do oceny zaskarżonego wyroku należy wskazać, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niezasadne przyjęcie, że treść § 5 ust. 4 i 6, § 6 ust. 5 i 6 oraz w § 8 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej. Powołane przepisy przyznawały uprawnienia organowi wykonawczemu, tj. Prezydentowi Miasta [...] do weryfikowania prawidłowości pod względem formalno-prawnym projektu uchwały złożonego wraz z uzasadnieniem w ramach wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oraz przekazania Przewodniczącemu Rady Miejskiej w [...] opinii co do zgodności projektu uchwały pod względem formalno-prawnym (§ 5 ust. 4 i 6 uchwały).
Przyznanie takich uprawnień Prezydentowi Miasta stanowiło naruszenie niezbywalnych praw Przewodniczącego Rady Miejskiej. Każdy projekt uchwały niezależnie od tego, kto jest jego inicjatorem jest przekazywany przewodniczącemu organu stanowiącego gminy i to tylko przewodniczący dokonuje oceny spełnienia formalnych wymogów dotyczących takich projektów. Dopuszczalnym jest, aby w tym zakresie przewodniczącemu rady gminy zostali oddelegowani pracownicy urzędu gminy lub aby w statucie danej gminy utworzyć odrębną komisję pomagającą przewodniczącemu w takiej ocenie. Tym niemniej nieprzekraczalną granicą jest przekazanie uprawnienia do oceny formalnej projektu uchwały na rzecz innej osoby niż przewodniczący rady gminy. Podstawą do takiej wykładni jest art. 19 ust. 2 u.s.g. zgodnie z którym zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stosownie do którego to przewodniczący rady gminy zwołuje jej sesję dołączając do zawiadomienia o jej zwołaniu porządek obrad wraz z projektami uchwał. Art. 30 u.s.g. określa zadania wójta (prezydenta miasta), ale nie można do nich zaliczyć wykonywania kompetencji przysługujących przewodniczącemu rady gminy.
Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa w zakresie obejmującym stwierdzenie nieważności § 6 ust. 5 i 6 uchwały strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła naruszenia art. 41a ust. 5 u.s.g., ale art. 30 ust. 1 u.s.g. Tak sformułowany zarzut nie jest zasadny. Przepis ten określa zadania wójta obejmujące wykonywanie uchwał rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wykonywanie uchwał oznacza, że to wójt (prezydent miasta) odpowiada za wprowadzenie danych uchwał w życie. Wójt jako zwierzchnik całej administracji gminnej posiada instrumenty prawne pozwalające na wykonywanie uchwał rady gminy. Przepis ten nie jest podstawą do przyznawania wójtowi innych kompetencji. Tym samym tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej z takim uzasadnieniem nie może spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku. Identycznie należy ocenić zarzut wadliwego stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie objętym treścią § 8 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały. Podstawą do przyznania wójtowi (prezydentowi miasta) dodatkowych kompetencji objętych tym przepisem nie mógł być art. 30 ust. 1 u.s.g.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41a ust. 5 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności § 5 ust. 7-10 uchwały. Zgodnie z art. 41 ust. 5 ww. ustawy rada gminy określa nie tylko szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, ale także formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Określenie formalnych wymogów uchwał wnoszonych w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej pozwala także na regulację sytuacji, w których wymogi te nie są spełnione. Taki jest cel takiej regulacji, to znaczy po to określa się wymogi formalne uchwały, aby te pisma (wnioski) dotyczące podjęcia uchwały które nie spełniają takich wymogów, nie mogły być uznane za projekty uchwał. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że wymogi formalne uchwały nie mają znaczenia, skoro projekty uchwał nie spełniające takich wymogów i tak muszą być kierowane pod obrady rady gminy i rada gminy może je uchwalić. Tym samym w pełni dopuszczalne jest określenie w uchwale obejmującej wykonywanie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej zasad postępowania w przypadku stwierdzenia, że projekt tak wniesionej uchwały nie spełnia warunków formalnych. Jednakże wadą regulacji zawartej w § 5 ust. 7-10 uchwały było w istocie przyznanie Prezydentowi Miasta prawa do wyrażania wiążących opinii dotyczących projektów uchwał wnoszonych w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Takiej kompetencji uchwała ta nie mogła obejmować.
§ 8 ust. 2, 3 i 6 uchwały określał tryb postępowania w przypadku, gdy projekt uchwały wniesionej w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej zawierał braki formalne. Taki tryb, jak zostało to już wskazane, powinien być uregulowany w uchwale podjętej na podstawie art. 41a ust. 5 u.s.g. Jednakże wadą tej regulacji było to, że w razie stwierdzenia wad formalnych projektu, decyzję o odmowie nadania projektowi biegu lub odmowie przyjęcia projektu pozostawiono Przewodniczącemu Rady Miejskiej, a nie całej Radzie Miejskiej.
Zgodnie z art. 41a ust. 3 u.s.g. projekty uchwał zgłoszonych w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej są przedmiotem obrad rady gminy i dotyczy to wszystkich projektów, a więc także i tych, których wymogi formalne nie zostały uzupełnione. Taki też pogląd wyrażono w doktrynie (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6488/21; wyrok NSA z 15 września 2022 r. sygn. akt III OSK 3096/2) i Naczelny Sąd Administracyjny go podziela w tej sprawie. Jest to więc wyjątek od zasady, że statut może przyznać uprawnienia dla przewodniczącego rady gminy do wiążącej oceny, czy projekty uchwał spełniają formalne wymogi. W przypadku projektów uchwał zgłoszonych przez mieszkańców w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej ich ocena, także w zakresie pozostawienia bez dalszego biegu, odrzucenia lub innej formy braku uchwalenia należy do kompetencji rady gminy, a nie jej przewodniczącego.
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 41a ust. 5 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uregulowanie kwestii wycofania projektu jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego, nie poddaje się rozpoznaniu. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała ani w tym zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, który to przepis uchwały reguluje wycofanie projektu uchwały wniesionej w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Takiego przepisu nie zawiera sama uchwała. Jedynie jej § 7 ust. 4 stanowi, że wycofanie poparcia udzielonego projektowi uchwały jest niedopuszczalne. Przepis ten jednak dotyczy poparcia projektu uchwały, a nie samego wycofania projektu uchwały. Tym samym poprzez brak wskazania, który przepis uchwały Sąd pierwszej instancji twierdził jako naruszający przepis prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości kontroli w tym zakresie zaskarżonej uchwały.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41 ust. 5 u.s.g. poprzez stwierdzenie, że treść § 10 uchwały zawierał materię przekraczającą zakres delegacji ustawowej.
Zgodnie z już powołanym art. 41a ust. 5 u.s.g. rada gminy określa w drodze uchwały enumeratywnie określoną materię: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych i formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Treść § 10 uchwały stanowił, że wydatki związane z wykonywaniem inicjatywy uchwałodawczej pokrywał komitet inicjatywy uchwałodawczej. Wykonywanie inicjatywy uchwałodawczej dotyczyło wnoszenia projektów uchwał w ramach takiej inicjatywy. Tym samym, skoro rada gminy obligatoryjnie określiła zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, to nie było wykluczone, że jedną z tych zasad było określenie podmiotu ponoszącego koszty wykonywania takiej inicjatywy. Nie ma racji Sąd pierwszej instancji, że ta materia nie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 41a ust. 5 u.s.g.
Zgodnie natomiast z treścią § 11 uchwały komitet inicjatywy uchwałodawczej ulegał rozwiązaniu po zaistnieniu wyraźnie w tym przepisie przypadków. Skoro ustawodawca wskazał, że treścią uchwały podejmowanej na podstawie art. 41a ust. 5 u.s.g. będą tylko zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, to tym samym wyłączył spod tej regulacji zasady rozwiązywania takich komitetów. Nie domniemuje się zakresu delegacji ustawowej jeżeli nic takiego nie wynika z upoważnienia do uchwalenia aktu prawa miejscowego.
Częściowo zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonane błędnej wykładni art. 41a ust. 5 u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji RP polegające na wadliwym uznaniu, że obowiązek dołączenia projektu uchwały wraz z zawiadomieniem o utworzeniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej był sprzeczny z treścią art. 41a ust. 5 u.s.g. podczas gdy uregulowanie ustawowe nie precyzuje stanowczo momentu złożenia projektu, a złożenie projektu na wczesnym etapie pozwala na jego wczesną weryfikację i tym samym zapewnienie realizując zasady pewności prawa określonej w art. 2 Konstytucji RP.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 2 Konstytucji RP. Także strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie tego przepisu konstytucyjnego ograniczyła się jedynie do jego powołania bez jakiegokolwiek uzasadnienia, na czym to naruszenie miałoby polegać. Takie sformułowanie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP nie pozwala w tej sprawie na kontrolę zaskarżonego wyroku w oparciu o ten przepis.
Natomiast zarzut naruszenia art. 41a ust. 5 u.s.g. poprzez przyjęcie, że stanowiło naruszenie tego przepisu treść § 5 ust. 3 uchwały jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem uchwały, do zawiadomienia skierowanego do Przewodniczącego Rady Miejskiej [...] przez pełnomocnika o utworzeniu komitetu inicjatywy obywatelskiej dołączało się projekt uchwały wraz z uzasadnieniem. Jest to fragment regulacji zasad wnoszenia projektów w ramach obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych a zakres szczegółowego ich określenia wynikał wprost z delegacji ustawowej zawartej w art. 41a ust. 5 u.s.g. Tym samym rada gminy mając obowiązek określenia szczegółowych zasad wnoszenia projektów uchwał skorzystała w tym zakresie z samodzielności prawodawczej aż do granic wprost wynikających z obowiązujących przepisów ustaw. W ocenie Sądu pierwszej instancji procedura uchwałodawcza inicjowana projektem uchwały wniesionym w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej dzieli się na dwa etapy: etap pierwszy obejmujący utworzenie komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wraz z wniesieniem projektu uchwały i jego formalną oceną oraz etap drugi obejmujący procedowane nad takim projektem uchwały przez radę gminy. Takie też etapy określają wskazane przez Sąd pierwszej instancji wyroki sądowe (wyrok NSA z 22 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1410/19; wyrok NSA z 28 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6488/21). Nie można uznać, że przyjęcie przez Radę Miejską [...] w ramach zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich rozwiązania, zgodnie z którymi z chwilą zawiadomienia o utworzeniu komitetu dołączało się także projekt uchwały wraz z uzasadnieniem stanowił istotne naruszenie prawa. Jak bowiem wynika z treści dalszych przepisów uchwały, nie był to projekt uchwały wnoszonej w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, ponieważ nie zawierał on podpisów osób popierających ten projekt. Tym samym aż do chwili zebrania odpowiedniej liczby podpisów pod projektem uchwały przekazanej następnie Przewodniczącemu Rady Miejskiej cały czas miał miejsce pierwszy etap procedowania. Etap ten podlega regulacji przez radę gminy na podstawie powołanego art. 41a ust. 5 u.s.g. Wprawdzie można dostrzec pewną praktykę ujednolicania zasad wnoszenia projektów uchwał w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, tym niemniej każda rada gminy ma prawo do jej regulacji w taki sposób, aby był on jak najbardziej dostosowany do lokalnych potrzeb. W tym przejawia się zasada decentralizacji zakładająca istnienie samodzielności w wykonywaniu zadań własnych samorządu. Sąd pierwszej instancji powinien unieważnić § 5 ust. 3 uchwały tylko wówczas, gdyby stwierdził, że zawarta w nim regulacja narusza konkretny przepis ustawowy. Takiego jednak przepisu ustawowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wskazał. Tym samym skoro art. 41a ust. 5 u.s.g. obliguje radę gminy do ustalenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich a § 5 ust. 3 tej uchwały zawierał fragment takiej regulacji, to tym samym brak było podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia w tym zakresie prawa. Poza kontrolą sądów administracyjnych jest skuteczność danej regulacji i jej praktyczne stosowanie. Nie jest to bowiem ocena pod względem legalności, a tylko takie kryterium w tej sprawie stosują sądy administracyjne.
Nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41a ust. 5 u.s.g. poprzez przyjęcie, że treść § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały dotyczącego powołania pełnomocnika stanowił przekroczenie delegacji ustawowej w sytuacji, kiedy komitet inicjatywy uchwałodawczej liczył co najmniej 5 osób, a ustanowienie pełnomocnika przyczyniało się do sprawnej komunikacji z takim komitetem. Zarzut ten jest bezzasadny już z tego powodu, że § 4 ust. 1 uchwały nie regulował ustanawiania pełnomocnika komitetu inicjatywy uchwałodawczej. Przepis ten stanowił, że czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, jego rozpowszechnieniem, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów mieszkańców popierających projekt wykonywał taki komitet. Nie ma więc w tym przepisie żadnej mowy o ustanawianiu pełnomocnika. Być może strona skarżącą kasacyjnie zamierzała zaskarżyć naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa poprzez stwierdzeniem naruszenia prawa w § 4 ust. 4 uchwały, ale w zakresie tego przepisu Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania lub zmiany zarzutu skargi kasacyjnej w tym kierunku, aby był on zasadny.
Nie został poprawnie zredagowany zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji poprzez przyjęcie, że treść § 6 zaskarżonej uchwały dotyczącego zakazu zmiany treści projektu uchwały przez komitet obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej stanowił rażące naruszenie art. 41a ust. 3 u.s.g. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie z treści art. 41a ust. 3 ww. ustawy wynika, że rada gminy nie miała prawa zmieniać treści obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, ponieważ tak wniesiony projekt uchwały z mocy prawa stawał się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji rady gminy.
Oceniając zasadność tego zarzutu należy stwierdzić, że nie cały § 6 zaskarżonej uchwały dotyczył zakazu zmiany treści projektu, ale tylko jej ustęp drugi. Jednak nie tylko żaden zarzut skargi kasacyjnej, ale także jej uzasadnienie nie zawierają doprecyzowania, że skarga kasacyjna dotyczy w tym zakresie § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Tym samym poprzez zbyt ogólne wskazanie, że § 6 zaskarżonej uchwały zawierający siedem ustępów zakazywał zmian treści projektu uchwały wniesionej w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, a nie jej ustęp drugi – strona skarżąca kasacyjnie pozbawiła możliwości rozpoznania tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już zostało to wskazane, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości poprawiania lub doprecyzowania zarzutu skargi kasacyjnej w taki sposób, aby był on zasadny.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 41a ust. 1 u.s.g. w związku z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego poprzez przyjęcie, że obowiązek podawania numerów PESEL przez członków komitetu oraz osoby wpisane na listę poparcia stanowi przekroczenie delegacji ustawowej w sytuacji, kiedy osobami uprawnionymi do członkostwa w komitecie oraz podpisania listy poparcia zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. są osoby posiadające czynne prawo wyborcze weryfikowane przy pomocy numeru PESEL.
Kwestia dotycząca podawania numeru PESEL zarówno w oświadczeniach dotyczących tworzenia komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jak i popierania projektu uchwały zgłaszanej w takim trybie była przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Zarysowały się na tej podstawie dwa poglądy. Pierwszy z nich negujący dopuszczalność wymagania przy podawaniu danych osobowych także numeru PESEL ze wskazaniem, że obowiązek podawania numeru PESEL przekracza zakres upoważnienia przyznanego w art. 41a ust. 1 u.s.g. ponieważ ten numer nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy dana osoba jest mieszkańcem gminy. Zgodnie z tym stanowiskiem informacje objęte numerem PESEL należą do danych osobowych, a tym samym ich przetwarzanie jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego. Wprowadzenie obowiązku podawania numeru PESEL nie jest niezbędne do ustalenia miejsca zamieszkania, a ponadto dyskryminuje te osoby, które takiego numeru nie posiadają (tak np. w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 763/19; w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z 10 października 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 683/19 oraz w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z 8 października 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 455/20).
Drugi pogląd w pełni akceptuje, aby uchwały regulujące tryb wykonania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej obejmował także podawanie – przy poparciu projektu uchwały – także numeru PESEL (tak np. w prawomocnym wyroku WSA w Szczecinie z 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 545/23; w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 5 października 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 318/23 i w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 16 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 1326/24). Argumentacja sądów akceptujących ten kierunek wykładni akcentuje konieczność ustalania, czy dana osoba podpisująca np. projekt uchwały nie tylko jest mieszkańcem danej gminy, ale także ma prawa wyborcze, co z kolei wymaga porównania osób popierających dany projekt ze stałym rejestrem wyborców. To bowiem wpisanie osoby do takiego rejestru stanowi potwierdzenie przysługiwania danej osobie czynnego prawa wyborczego. Skoro wpis danej osoby do rejestru wyborców obligatoryjnie obejmuje także numer PESEL, to wymaganie jego podania przy udzielaniu poparcia w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie stanowi naruszenia prawa, a przeciwnie pozwala na zweryfikowanie, czy dana osoba posiada prawa wyborcze. Podnosi się także, że wprawdzie numer PESEL nie zawiera danych o miejscu zamieszkania danej osoby, to jednak zawiera dane o dacie jej urodzenia, co pozwala także na stwierdzenie, czy jest to osoba mająca skończone 18 lat. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie przychyla się do tego drugiego stanowiska.
Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżając naruszenie prawa poprzez uznanie, że w rażący sposób narusza przepisy § 4 ust. 3 i § 7 ust. 2 uchwały podnosi, że wymaganie podania numeru PESEL jest niezbędne do ustalenia, czy danej osobie występującej w obywatelską inicjatywą uchwałodawczą przysługuje czynne prawo wyborcze do rady gminy. Wskazuje przy tym, że wymóg ten wynika z przepisu ustawowego tj. art. 41a ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem grupa mieszkańców gminy posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Tym samym niewątpliwie w toku realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej niezbędnym jest dokonanie kontroli formalnej projektu takiej uchwały poprzez ustalenie, czy osoby popierające dany projekt nie tylko są mieszkańcami danej gminy, ale także czy przysługuje im prawo wybierania (czynne prawo wyborcze). Ustalenie zaś, czy takie prawo posiadają mieszkańcy podpisujący dany projekt będzie wymagać sprawdzenia danych takich osób ze stałym rejestrem wyborców.
Zgodnie ze wskazanym w tym zarzucie art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w wyborach do rady gminy posiadał obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończył 18 lat oraz stale zamieszkiwał na obszarze tej gminy. Spis osób posiadających prawo wybierania zawierał stały rejestr wyborców sporządzany na datę podjęcia zaskarżonej uchwały przez wójta gminy. Rejestr ten zawierał w części A dane dotyczące obywateli polskich i gromadził następujące ich dane osobowe: nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, numer ewidencyjny PESEL i adres zamieszkania wyborcy. Tym samym zobowiązanie zawarte w § 4 ust. 3 uchwały i § 7 ust. 2 uchwały do wskazania zarówno przy tworzeniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej jak i udzielaniu poparcia imienia i nazwiska mieszkańca, jego adresu zamieszkania i numeru PESEL nie stanowiło naruszenia prawa, ponieważ podanie imienia i nazwiska wraz z adresem zamieszkania pozwalało ustalić, czy dana osoba jest mieszkańcem danej gminy, a dodatkowo podanie numeru PESEL pozwalało na zweryfikowanie, czy jest to osoba wpisana do stałego rejestru wyborców. W taki sposób można było zapewnić, że wymóg ustawowy, aby grupa mieszkańców gminy posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego mogła wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą zostanie dochowany. Samo wskazanie imienia i nazwiska nawet wraz z adresem zamieszkania byłby niewystarczające do wykazania, że dana osoba posiada czynne prawo wyborcze, a to było warunkiem udzielenia skutecznego poparcia.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w stosunku do cudzoziemców zamieszkujących na terenie Polski i nie mających obywatelstwa polskiego stały spis wyborców w części B nie przewidywał wpisywania numeru PESEL (art. 18 § 9 Kodeksu wyborczego). Zamiast tego numeru rejestr ten zawierał dane dotyczące obywatelstwa państwa członkowskiego Unii Europejskiej, numeru paszportu lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość. Tym niemniej kwestia skuteczności dokonywania poparcia przez cudzoziemców projektu uchwały wniesionego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie była ani przedmiotem oceny w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, ani też nie została zawarta w zarzutach skargi kasacyjnej. Miałoby to znaczenie praktyczne związane z ewentualną oceną, czy jako prawidłowe należałoby uznać udzielenie poparcia przez cudzoziemca, który zamiast numeru PESEL wpisałby numer paszportu. Tej kwestii w tej sprawie nie ocenia Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ pozostaje to poza granicami wyznaczonymi zarzutami skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 148 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji oparł zaskarżony wyrok na normie kompetencyjnej wynikającej z art. 147 § 1 P.p.s.a. a tym samym należało zaskarżyć w tym zakresie nieprawidłowe zastosowanie powołanego art. 147 § 1 ww. ustawy, a nie niezastosowanie innego przepisu. Nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie takich przepisów postępowania, których Sąd ten nie stosował.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo że jego uzasadnienie jest częściowo błędne. Wadliwość tego uzasadnienia dotyczy stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że także § 4 ust. 3, § 5 ust. 3, § 7 ust. 2 i § 10 zaskarżonej uchwały zawierały przepisy naruszające w sposób istotny prawo. W tym zakresie tego stanowiska nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Jednakże skoro trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pozostałym zakresie zawartym w zaskarżonym wyroku stwierdził istotne naruszenia prawa, to tym samym zasadnie stwierdził nieważność całej uchwały.
Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie.