III OSK 1475/22

III OSK 1475/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 14/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-03-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust 1, art 6 ust 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 14/22 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 14/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. M. na bezczynność P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał P. Spółkę Akcyjną z siedzibą w L. do załatwienia wniosku M. M. z dnia 20 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdził, że bezczynność P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na rzecz M. M. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 20 grudnia 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej M. M. złożyła do P. S.A wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizowanych przez spółkę w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 15 grudnia 2021 r. na podstawie przepisów art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne przyłączeniach do sieci dystrybucyjnej dla obszaru stacji Gorzyce, źródeł współpracujących z siecią, w tym instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 50 kW, poprzez:
I. udostępnienie dokumentów w postaci:
1. wszystkich złożonych wniosków o określenie warunków przyłączenia wraz z załącznikami, które to wnioski: a. są w trakcie procedowania; b. co do których wydano warunki przyłączenia; c. na podstawie których została zawarta umowa o przyłączenie do sieci;
2. wszystkich wydanych warunków o przyłączenie, które nie utraciły ważności do dnia 15 grudnia 2021 r.;
3. wszystkich wydanych warunków o przyłączenie, które utraciły ważność (na skutek upływu określonego przepisami okresu lub na skutek ich uchylenia lub rozwiązania) wraz z informacją, czy zaliczka uiszczona na poczet opłaty za przyłączenie została zwrócona wnioskodawcy;
4. zawartych umów o przyłączenie do sieci;
II. udzielenie informacji o wnioskach o określenie warunków przyłączenia (w tym w szczególności dane wnioskodawcy, lokalizacja nieruchomości, data złożenia wniosku oraz określona we wniosku moc przyłączeniowa), które zostały cofnięte lub co do których odmówiono wydania warunków przyłączenia wraz z informacją, czy zaliczka uiszczona na poczet opłaty za przyłączenie została zwrócona wnioskodawcy.
W odpowiedzi na wniosek w piśmie z 3 stycznia 2022 r. spółka poinformowała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obejmują dokładną treść wniosków o przyłączenie do sieci energetycznej, wydanych warunków przyłączenia oraz zawartych umów, które zawierają imiona i nazwiska oraz inne dane osobowe osób fizycznych. Tymczasem w myśl art. 5 ustawy prawo do informacji podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorstwa. Spółka podkreśliła, że poza tym udzielenie informacji jest niemożliwe z uwagi na obowiązują rozporządzenie parlamentu Europejskiego i rady (UE)2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE( ogólne rozporządzenie o ochronie danych ) (Dz. U.UE .L, 2016r. Nr 119. Poz. 1; dalej "RODO"). Spółka powołała się ponadto na art. 9c ust.4a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. 2019 poz. 755 ze zm.; dalej także "u.p.e.").
W tej sytuacji wnioskodawczyni złożyła skargę na bezczynność P. S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania spółki do załatwienia wniosku z 20 grudnia 2021 r.
W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie. Potwierdziła, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej "u.d.i.p.") (art. 4 ust. 1 pkt 5), podtrzymała jednak dotychczasowe stanowisko uznające żądane informacje za informacje nie posiadające waloru informacji publicznej.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że P. S.A jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, jak i wnioskowane informacje są informacji publicznymi. Zgodnie z art. 3 pkt 12 u.p.e. przedsiębiorstwo energetyczne jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie: a) wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi lub b) przesyłania dwutlenku węgla, lub c) przeładunku paliw ciekłych. Podstawowym celem działalności spółki jest wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucja i handel energią elektryczną. Przywołując art. 1 ust. 1 u.p.e., sąd ten wskazał, że przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co zresztą nie budziło zastrzeżeń samej spółki. Z kolei stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.
Sąd ten wskazał, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą) nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych i zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej, przy czym informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Z pewnością informacją publiczną objęta jest działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie obowiązków operatora systemu dystrybucyjnego o którym mowa art. 9c ust. 3 u.p.e..
Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok NSA z 10 sierpnia 2010 r. (I OSK 851/10 opubl. w CBOSA), z którego wynika, że przedsiębiorstwo energetyczne realizuje zadania publiczne nie tylko w tym zakresie w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu dystrybucyjnego - dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Stąd też przedsiębiorstwo ma obowiązek udzielenia informacji nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 u.p.e., jeżeli dotyczy "sprawy publicznej". O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Taki charakter mają właśnie umowy o przyłączenie do sieci (przesyłowej lub dystrybucyjnej). Zgodnie z art. 7 ust.1 u.p.e. przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci (na zasadzie równoprawnego traktowania oraz z pierwszeństwem dla instalacji odnawialnych źródeł energii), jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Przy czym obowiązek przyłączenia określony w omawianym artykule dotyczy nie tylko odbiorców końcowych energii, ale również wytwórców energii elektrycznej (M. Kuliński (red.), Prawo energetyczne. Komentarz, Warszawa 2017, Komentarz do art. 7, pkt 3). Treść tego przepisu oraz art. 7 ust. 2a u.p.e. zawierającego treść umowy przyłączenia do sieci instalacji odnawialnego źródła energii nie pozostawia wątpliwości, że jego celem było podkreślenie wspierania i promowania odnawialnych źródeł energii, co związane jest ze zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego i ochrony środowiska, a w konsekwencji zapewnienia prawidłowego funkcjonowania gospodarki między innymi w wyniku efektywnego wykorzystania odnawialnych źródeł energii.
Zdaniem sądu właśnie obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie do sieci na zasadzie równoprawnego traktowania oraz z pierwszeństwem dla instalacji odnawialnych źródeł energii jest jednym z prawnych instrumentów umożliwiających zapewnienie zaspokajania wymienionych wyżej potrzeb. W ten sposób należało traktować wniosek skarżącej domagającej się udostępnienia informacji o przyłączeniach do sieci dystrybucyjnej dla obszaru stacji Gorzyce źródeł współpracujących z siecią w tym instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 50kV. Wniosek nie dotyczył natomiast, jak rozumie to spółka, wszystkich podmiotów ubiegających się o przyłączenie do sieci. Informacja o przyłączeniach do sieci odnawialnych źródeł energii dotyczy zatem sprawy publicznej korespondującej w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu) jako bezpieczeństwo energetyczne rozumianego jako stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska (art. 3 pkt. 16 u.p.e.).
Zdaniem tego sądu ustalenie, że spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a żądana informacja ma natomiast walor informacji publicznej nie oznacza automatycznego jej udostępnienia. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną – co do zasady – nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie podlegać będzie wyłączeniu.
W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Jednak jeśli podmiot zobowiązany odmawia z tego powodu udostępnienia informacji ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 i art. 17 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a., lub umorzyć postępowanie na podstawie art.14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie sprawy w takiej sytuacji jedynie prostym pismem również oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że wspomniana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Trudno uznać, aby błędne przekonanie o charakterze informacji, przy braku innych obiektywnych kryteriów uzasadniających przekonanie o ewidentnym zlekceważeniu skarżącego, mogło dać asumpt do zarzucenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
W związku z powyższym sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zobowiązał P. S.A do załatwienia wniosku skarżącej i na podstawie art. 149 § 1a odmówił stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci przepisów: art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 2 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym ustępie, art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawnioskowane przez skarżącą informacje dotyczące realizowanych przez organ przyłączeń w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 15 grudnia 2021 r., na podstawie art. 7 u.p.e., do sieci dystrybucyjnej dla obszaru stacji Gorzyce, źródeł współpracujących z siecią, w tym instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 50kw, obejmujące:
a. udostępnienie dokumentów w postaci: wszystkich złożonych wniosków o określenie warunków przyłączenia wraz z załączeniami, które są w trakcie procedowania, co do których wydano warunki przyłączenia oraz na podstawie których została zawarta umowa o przyłączenie do sieci (i), wszystkich wydanych warunków o przyłączenie, które utraciły ważność (na skutek upływu określonego przepisami okresu lub na skutek ich uchylenia lub rozwiązania) wraz z informacją, czy zaliczka uiszczona na poczet opłaty za przyłączenie do sieci została zwrócona wnioskodawcy (ii), zawartych umów o przyłączenie do sieci (iii),
b. udzielenie informacji o wnioskach o określenie warunków przyłączenia (w tym w szczególności dane wnioskodawcy, lokalizacja nieruchomości, data złożenia wniosku oraz określona we wniosku moc przyłączeniowa), które zostały cofnięte lub co do których odmówiono wydania warunków przyłączenia wraz z informacją czy zaliczka uiszczona na poczet opłaty za przyłączenie została zwrócona wnioskodawcy, powinny zostać uznane za informacje publiczne jako dotyczące dobra wspólnego (bezpieczeństwa energetycznego, ochrony środowiska, efektywnego wykorzystania odnawialnych źródeł energii równoprawnego traktowania i preferencji dla odnawialnych źródeł energii) i w konsekwencji, że podlegają one udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.,
podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych w niniejszym zarzucie przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosku, że zawnioskowane przez skarżącą informacje wymienione powyżej, nie stanowią informacji publicznej, z uwagi na fakt, że dotyczą one spraw indywidualnych, związanych z określeniem warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej spółki dla poszczególnych podmiotów, zawartych umów w przedmiocie przyłączenia do tej sieci oraz rozliczeń z tytułu zaliczek na poczet opłat przyłączeniowych,
zatem informacje takie mogą mieć znaczenie jedynie dla indywidualnych osób, przede wszystkim dla spółki i podmiotów, które złożyły wnioski o określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej spółki, uzyskały warunki przyłączenia do tej sieci lub już zawarły umowę o przyłączenie do sieci na podstawie warunków przyłączenia, określonych przez spółkę, bądź dla podmiotów a nie dla szeroko pojętej wspólnoty, większej liczby osób czy grup obywateli, zaś uprawnienia i obowiązki
z powyższych zdarzeń mają znaczenie tylko dla spółki oraz dla podmiotów występujących o określenie warunków przyłączenia, podmiotów, które uzyskały takie warunki czy podmiotów, które zawarły wskazane umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, zaś w przypadku rozliczeń związanych z zaliczkami na poczet opłaty za przyłączenie do sieci - dla spółki, podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci, który taką zaliczkę uiścił, względnie – gdyby została ona uiszczona przez inny podmiot - dla tego podmiotu, i to wskazane podmioty mogą zrealizować uprawnienia związane z powyższymi zdarzeniami lub dochodzić ewentualnych roszczeń, przy uwzględnieniu regulacji art. 8 ust. 1 u.p.e. oraz art. 7 ust. 1 u.p.e. oraz art. 56 ust. 1 pkt 4 i 15 u.p.e.,
w konsekwencji czego wskazane przez skarżącą w punktach I oraz II wniosku z 20 grudnia 2021 r. informacje nie powinny być uznane za informacje publiczne, ponieważ dotyczyły sfery prywatnej, zatem nie polegały one udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p., a P. S.A. nie pozostawała w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji podanych w punktach I oraz II wniosku skarżącej z 20 grudnia 2021 r. - wbrew odmiennej ocenie wyrażonej w zaskarżonym wyroku, zaś powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., albowiem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę na bezczynność organu w sytuacji, gdy skarga ta powinna zostać oddalona, bowiem P. S.A. nie pozostawała w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, w konsekwencji czego zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem treść wyroku sądu pierwszej instancji powinna być odmienna niż miało to miejsce.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, a także zrzekła się rozprawy.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie spółka zrzekła się rozprawy, zaś skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Najdalej idący jest zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia czy informacja w zakresie udostępnienia szeregu szczegółowo wskazanych dokumentów związanych z przyłączeniami do sieci dystrybucyjnej stanowi informację publiczną.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania tego zarzutu wskazać jednak należy, iż jego konstrukcja jest daleka od wymogów wynikających z p.p.s.a.
W treści tego zarzutu jego autor wskazał na szereg przepisów prawa, które miały zostać naruszone przez błędną wykładnię.
Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Z obowiązku tego autor skargi nie wywiązał się prawidłowo, gdyż w odniesieniu do żadnego z wymienionych w zarzucie szczegółowych przepisów u.d.i.p. nie wskazał na czym polegał błąd jego wykładni. W takiej sytuacji nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do zarzutu naruszenie danego przepisu, gdyż jest on w istocie pozbawiony treści, tzn. nie zostało wskazane na czym miałaby polegać błędność jego wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie odnieść się merytorycznie do poszczególnych zarzutów naruszenia konkretnych przepisów. Nie sposób jednak stwierdzić, że skarga kasacyjna nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania, bowiem wynika z niej jednoznacznie, że naruszenie przepisów prawa materialnego polegać miało na błędnym zakwalifikowaniu wnioskowanej informacji do kategorii prawnej informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który to przepis został wyraźnie wskazany w zarzucie.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd sądu pierwszej instancji, że wniosek skarżącej dotyczy informacji publicznej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis ten określa również, że prawo to służy obywatelowi. Konstytucja wprowadzając prawo obywatelskie do dostępu do informacji publicznej wyznaczyła zatem jej zakres przedmiotowo-podmiotowy bardzo szeroko, jednak w taki sposób, iż istota informacji publicznej nie została w gruncie rzeczy zdefiniowana. Zdefiniowanie powinno więc nastąpić w ustawie zwykłej. W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową z nich stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w założeniu miała być traktowana jako ustawa – "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych.
Pozornie pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Rzecz jednak w tym, iż dla określenia pojęcia informacji publicznej ustawodawca posłużył się kategorią pojęciową równie nieokreśloną. Pewnym doprecyzowaniem tego przepisu jest zawartość normatywna przepisów art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Jest on bez wątpienia pomocny w ustaleniu zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej, lecz tylko w zakresie regulacji pozytywnej zawartej w jego treści. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza bez wątpienia, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, co oznacza, iż są jeszcze inne kategoria informacji, poza wymienionymi w art. 6 ust. 1, którą mają przymiot informacji publicznej.
Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, jeśli znajduje się w posiadania lub na przechowaniu władz publicznych (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W świetle powyższych uwag zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest wątpliwości, iż wniosek złożony przez skarżącą za swój przedmiot miał informację publiczną, gdyż dotyczy działalności przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie realizacji nałożonych na niego mocą ustawy prawo energetyczne zadań publicznych - wykonywania obowiązków publicznych względem jednostki, których istotą jest zapewnienie przyłącza do sieci dystrybuującej energię elektryczną. Obowiązek ten ma rangę ustawową i wynika z przepisu art. 7 ust. 1 u.p.e., zgodnie z którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania i przyłączania, w pierwszej kolejności, instalacji odnawialnego źródła energii, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru.
O wadze tego obowiązku publicznego, będącego z perspektywy jednostki jej publicznym prawem podmiotowym, świadczy poddanie jego realizacji nadzorowi państwa. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ze zn. 1 cyt. ustawy jeżeli przedsiębiorstwo energetyczne odmówi zawarcia umowy o przyłączenie do sieci lub przyłączenia w pierwszej kolejności instalacji odnawialnego źródła energii, jest obowiązane niezwłocznie powiadomić o odmowie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki
i zainteresowany podmiot, podając przyczyny odmowy.
Załatwianie zadań związanych z przyłączeniami do sieci dystrybucji energii elektrycznej objęte zostało regulacją prawa publicznego, zaliczone do kategorii zadań publicznych realizowanych przez właściwe przedsiębiorstwa energetyczne, i tym samym wchodzi w zakres przedmiotowy sprawy publicznej, o której mowa w przepisie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Realizacja zadań lub kompetencji przez organ jest bowiem zawsze sprawą publiczną w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Nie sposób podzielić również poglądu autora skargi kasacyjnej, iż o zakwalifikowaniu danej informacji do kategorii normatywnej informacji publicznej świadczyć miałoby ich znaczenie dla osób trzecich. Organ uznaje bowiem, że informacje te mają wyłącznie znaczenie dla organu i stron, które złożyły wnioski o przyłącze do sieci, a następnie zawarły stosowane umowy, i z tej przyczyny odmawia im charakteru informacji publicznej. Stanowisko to nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ani żaden inny przepis tej ustawy, nie uzależnia kwalifikacji prawnej informacji jako publicznej oraz obowiązku udzielenia informacji publicznej od posiadania jakiejkolwiek postaci interesu faktycznego lub prawnego przez wnioskodawcę, czy też pozostawania wnioskowanej informacji publicznej w jakimś związku z osobą wnioskodawcy, pozwalającym na ustalenie jakiejś postaci znaczenia informacji dla tej osoby. Informacja publiczna zyskuje swój charakter normatywny, jeśli odpowiada wymogom wynikającym z przepisu art. 1 ust.1 u.d.i.p. lub jest szczegółowo wskazana w katalogu informacji publicznych wymienionych w przepisach art. 6 ust. 1 u.d.i.p., a to w konsekwencji przesądza o tym , iż jest ona dostępna dla każdego, w ten sposób, że podlega opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej lub udostępnieniu na wniosek złożony przez osobę zainteresowaną jej treścią. Każdy ma bowiem zagwarantowane w przywołanym powyżej przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji publiczne prawo podmiotowe do uzyskania dostępu do wszelkich informacji publicznych w trybie i na zasadach wynikających z przepisów u.d.i.p., bez konieczności spełnienia dodatkowych warunków. Wynika to z tej przyczyny, iż przepisy Konstytucji oraz u.d.i.p. nie przewidują ich, z czego wywodzi się brak podstaw prawnych do uzależniania udostępnienia informacji publicznej od spełnienia dodatkowych wymagań.
Pamiętać należy także, iż prawo do informacji publicznej jest zinstytucjonalizowaną formą kontroli społecznej, sprawowaną przez każdego nad działalnością organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Skuteczność tej kontroli i zagwarantowanie dostępu do niej każdemu możliwe jest do osiągnięcia tylko przy normatywnym odformalizowaniu warunków jej prowadzenia oraz uniezależnieniu od posiadania interesu prawnego przez obywatela. Interes prawny jest bowiem warunkiem uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym (vide art. 28 k.p.a.). Wymóg jego posiadania na gruncie wniosków załatwianych w oparciu o przepisy u.d.i.p., czy też posiadania przez wnioskowane informacje znaczenia dla jednostki (jak nazwała to skarżąca kasacyjnie) prowadziłby de facto do pozbawienia tego prawa jednostki i ukrytej likwidacji tej formy kontroli społecznej. Prawa do informacji publicznej nie należy mylić z próbą obejścia przepisów o ustawowym trybie rozstrzygania sporów z zakresu Prawa energetycznego. Spory z zakresu prawa energetycznego służą ochronie interesów prawnych danej osoby, zaś przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej służą zapewnieniu realizacji prawa do informacji publicznej w znaczeniu wskazanym powyżej. Są to zatem dwie odrębnie kategorie normatywne pozostające względem siebie w takich relacjach, które na poziomie rozważań in abstracto (autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem na żądne skonkretyzowane okoliczności dotyczące tej sprawy) nie pozostają ze sobą w związku zapewniającym możliwość obchodzenia przepisów prawa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, iż wniosek dotyczył informacji publicznej. Zarzut pierwszy z tych przyczyn uznać należało za pozbawiony podstaw, przypominając, że odniesienie się do wszystkich przepisów było w szczegółach utrudnione lub zupełnie niemożliwe ze względu na brak wymaganej prawem precyzji w konstruowaniu zarzutów kasacyjnych.
Dalej wskazać należy, że uznanie informacji za publiczną, co do zasady, nie wyklucza przyjęcia, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie podlegać będzie wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania organ może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p, lecz stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest w tym zakresie wydać stosowną decyzję odmowną. Załatwienie sprawy w takiej sytuacji jedynie prostym pismem oznaczało bezczynność podmiotu zobowiązanego. Z tych względów za odpowiadające prawu uznać należy orzeczenie sądu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia stanu bezczynności. Czyni to nieuzasadnionym zarzut oparty na podstawie wynikającej z przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Dodatkowo wskazać należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie również ze względu na brak powiązania wskazanych w jego treści przepisów prawa procesowego z innymi przepisami, które miałby naruszyć sąd, wydając zaskarżone orzeczenie. Z treści art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony w przypadku, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, a warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego rodzaju przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych norm prawnych, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Powyższe odnosi się także do art. 149 p.p.s.a., który stanowi o możliwych rozstrzygnięciach sprawy w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości organu. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia ww. przepisów bez powiązania ich z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. np. wyroki NSA: z 30 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 931/08; z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1828/14; z 8 października 2019 r., sygn. akt I OSK 3923/18). Autor skargi kasacyjnej w konstrukcji powyżej opisanego zarzutu, jedynie lakonicznie podał, że organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, nie wskazując przy tym konkretnych przepisów, które miałyby zostać naruszone. Dodać wszakże należy, że nawet poprawne skonstruowanie zarzutu byłoby bez znaczenia dla jego skuteczności, w związku z tym, iż wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej, co wynika z rozważań dotyczących zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.