III OSK 1471/24

III OSK 1471/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1027/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-31
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 110 ust 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1027/23 w sprawie ze skargi S. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek S. L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1027/23, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ") decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmawiającą S. L. (dalej: "skarżący") przyznania nagrody rocznej za [...] r. i za [...] r.
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 671/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję KGP z [...] marca 2018 r. nr [...], a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1314/21, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego od ww. orzeczenia tutejszego Sądu.
Pismem z dnia [...] września 2022 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] listopada 2022 r. skarżący wystąpił do organu (m.in.) o "podjęcie czynności w celu uchylenia albo zmiany na podstawie art. 154 i 155 kpa" decyzji KGP z [...] marca 2018 r. nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] organ, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia/zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ww. własnej decyzji.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem skarżącego o zmianę lub uchylenie decyzji KGP o odmowie przyznania nagrody rocznej, stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o zaistnieniu przeszkody przedmiotowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., jak to przyjął organ. Ocena zasadności żądania skarżącego, opartego na art. 154 § 1 k.p.a., może dokonywać się wyłącznie w ramach wszczętego postępowania jurysdykcyjnego, a nie przed jego wszczęciem. Zatem KGP powinien wszcząć postępowanie zgodnie z wnioskiem skarżącego zawartym w piśmie z [...] września 2022 r., uzupełnionym pismem z [...] listopada 2022 r. i w ramach tego postępowania poczynić - z poszanowaniem reguł procesowych wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. - ustalenia faktyczne w kontekście przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a., a następnie ocenić, czy zaistniały podstawy do wzruszenia decyzji własnej z [...] marca 2018 r. nr [...], motywując swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku, gdy organ ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić ww. decyzję ostateczną, a w razie konkluzji, iż nie występują one w sprawie - odmówi uchylenia lub zmiany decyzji w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja odmowna jest rozstrzygnięciem "o istocie tej nowej sprawy administracyjnej (czy istnieją podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji albo ich brak)", niezależnie od tego, czy postępowanie wszczęto z urzędu czy na wniosek strony (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 605).
Podsumowując, KGP błędnie uznał zaskarżenie decyzji ostatecznej, prowadzące do wydania prawomocnego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję, za przeszkodę do uruchomienia trybu z art. 154 § 1 k.p.a., przez co zaniechał analizy wniosku skarżącego w kontekście przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej. W konsekwencji doszło do naruszenia ww. przepisu w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Policji") poprzez błędne uchylenie prawidłowego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu nagrody rocznej za rok [...] i [...] oraz niedostrzeżenie, iż za zastosowaniem art. 61a § 1 k.p.a. wobec żądania strony o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji o przyznaniu nagrody rocznej za [...] r. przemawia fakt, że decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. jest decyzją związaną, tj. obligatoryjną, a zatem nie jest możliwa jej zmiana lub uchylenie z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny, gdyż warunki i zasady przyznawania nagrody rocznej są ściśle określone przepisami prawa, a to art. 110 ust. 1 ustawy o Policji i są powiązane z wysokością uposażenia otrzymanego w tym okresie, zaś w trybie art. 171 p.p.s.a. wyrok I OSK 3014/15 przesądził, iż za ten okres skarżącemu uposażenie nie należy się, wobec czego zachodziła przeszkoda procesowa w merytorycznym rozpoznaniu żądania strony w postaci "innych uzasadnionych przyczyn", co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięcie rozważań w tym zakresie doprowadziło Sąd I instancji do zawężonego badania zaskarżonych postanowień i niedostrzeżenia, że były one zgodne z prawem, bowiem odmienny pogląd prowadzi do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. L. wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako chybione ocenić należy zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...)". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (bezczynności) organu administrującego. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Nie mieści się w tym zakresie kwestionowanie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie art. 61a § 1 k.p.a., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 110 ust. 1 ustawy o Policji. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o zaistnieniu przeszkody przedmiotowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., jak to przyjął organ. Jak wynika z treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (wyrok NSA z 10.10.2012 r., II OSK 1087/11, LEX nr 1234059).
Ocena zasadności żądania skarżącego, opartego na art. 154 § 1 k.p.a., może dokonywać się wyłącznie w ramach wszczętego postępowania jurysdykcyjnego, a nie przed jego wszczęciem. Samo wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie przesądza jeszcze o jego wyniku i zasadności żądania wnioskodawcy. Podlegać ono będzie wraz z weryfikacją zaistnienia przesłanek pod kątem słusznego interesu strony lub interesu społecznego w toku postępowania administracyjnego. Dopiero w jego ramach organ będzie mógł się merytorycznie odnieść do wniesionego przez skarżącego wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. oraz przedstawić swoją argumentację co do takiej możliwości w kontekście decyzji związanej, a także dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na tym tle, a na które się powołuje (np. w wyroku NSA z 26 maja 2023 r., sygn. I OSK 1249/22, ale także w wyrokach z 11 października 2005 r., I OSK 815/05; 18 października 2007 r., II OSK 1406/06; 12 czerwca 2008 r., II OSK 195/08; 5 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 18/0925 lutego 2011 r., I OSK 607/10; 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11; 12 lutego 2014 r., II OSK 1932/13, 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06; 1 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 2299/21).
Niezasadny jest tym samym zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest nieuzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Wniosek S. L. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. został oddalony (pkt 2 wyroku), ponieważ skarżący nie wykazał (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniósł, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.