III OSK 1464/24

III OSK 1464/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Gl 1062/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-01-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 194
art. 7a ust 1 i 3
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 1062/23 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 1062/23 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego w dnia [...] września 2023 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2023 r. w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. [...] (pkt 1) oraz zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] września 2023 r. Nr [...], stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2023 r. w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. [...], w całości jako sprzecznej z art. 31 ust 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1599) oraz z art. 7a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. w Dz.U. z 2020 r. poz. 194).
W ocenie Wojewody w świetle powyższych przepisów rada gminy nie dysponuje uprawnieniem do ustalania kręgu podmiotów. Natomiast Rada Miasta w przepisie w § 3 ust. 1 uchwały postanowiła, iż nagrody za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne są jednorazowymi wyróżnieniami indywidualnymi dla uczniów lub studentów, którzy mogą się poszczycić znaczącymi osiągnięciami sportowymi lub artystycznymi. Nagrodę przyznaje się niezależnie od sytuacji materialnej ucznia lub studenta. Tym samym Rada Miasta zawęziła krąg podmiotów w sposób nieuprawniony. Zarówno bowiem z art. 31 ust. 1 ustawy jak i z art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, wynikają ustawowe kryteria przyznawania nagród, tj. krąg podmiotowy, obejmujący każdą osobę fizyczną (nagrody sportowe) bądź każdą osobę fizyczną i prawną (nagrody artystyczne). Oznacza to, że zakres podmiotowy został ustawowo uregulowany i nie jest dopuszczalne jego modyfikowanie przez organ stanowiący gminy. Normy te nie zawierają żadnych ograniczeń, ani nie odsyłają do innych aktów prawa. Zatem jedynie kryterium bycia osobą fizyczną (nagrody sportowe) bądź każdą osobę fizyczną i prawną (nagrody artystyczne) posiadającą konkretne osiągnięcia powinno stanowić podstawę do przyznania nagrody. Szczegółowe warunki nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne powinny zostać ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia dla podmiotów wskazanych przez prawodawcę bez ich różnicowania według innego niż określone w ustawach kryterium osiągnięć sportowych bądź artystycznych.
Wojewoda wskazał też, że organ stanowiący gminy nie posiada upoważnienia do modyfikowania przepisów ustawowych. Modyfikacja (bądź uzupełnienie regulacjami stanowionymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego przepisów ustawy) przepisów ustawy jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Modyfikacja przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy.
Pismem z 27 października 2023 r. skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina [...] (dalej: skarżący, gmina).
Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ponieważ uchwała Rady Miasta [...] nie narusza wskazanych w nim przepisów art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie oraz z art. 7a ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Upoważnienie do ustanowienia i przyznawania nagród za wyniki sportowe i dorocznych nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury zostało przyznane gminom w sposób ogólny, szeroki i pozostawiający im sporo pola do wyboru własnych rozwiązań. W przypadku nagród sportowych ustawodawca wskazał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie). W przypadku nagród artystycznych przepis art. 7a ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi z kolei, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury. W obydwu tych przypadkach gminy mają prawo określić zasady i tryb przyznawania nagród, a jedyne ukierunkowanie przez ustawodawcę dotyczy konieczności uwzględnienia znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego, jak również rangę osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. W każdym przypadku są to określenia nieostre i ocenne, a wypełnienie ich konkretną treścią jest prawem organu stanowiącego gminy.
Dla zakwestionowania uchwały organu stanowiącego gminy w trybie art. 91 ust. 4 u.s.g. konieczne jest wykazanie istotnego naruszenia prawa. Wynika to z ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Samodzielność gminy jest zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt wytycza kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym.
W ocenie WSA w Gliwicach że Rada Miasta [...] podejmując uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. [...], w związku z określeniem w uchwale szczegółowych wymogów ubiegania się o nagrodę, tj. określenia w § 3 ust. 1 uchwały osób uprawnionych do otrzymania nagrody poprzez wskazanie jako osób uprawnionych uczniów lub studentów, nie przekroczyła zakresu delegacji ustawowej i tym samym nie nastąpiło istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały, ponieważ Rada Miasta [...] określiła w tym przepisie jedno z wielu kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie nagrody, co stanowi realizację przysługującej jej z mocy ustawy kompetencji do "określenia szczegółowych warunków (zasad) przyznawania nagród", zatem nie naruszyła art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie.
Ponadto w ocenie Sądu skarżąca nie naruszyła art. 7a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 194 z późn. zm.), przekraczając zakres delegacji ustawowej w związku z określeniem w uchwale szczegółowych wymogów ubiegania się o nagrodę, tj. określenia w § 3 ust. 1 uchwały osób uprawnionych do otrzymania nagrody poprzez wskazanie jako osób uprawnionych uczniów lub studentów, ponieważ Rada Miasta [...] określiła w tym przepisie jedno z wielu kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie nagrody, co stanowiło realizację przysługującej jej z mocy ustawy kompetencji do "określenia szczegółowych warunków (zasad) przyznawania nagród", co nie powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art. 148 p.p.s.a. oraz o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Śląski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
1) art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1599), dalej jako "ustawa o sporcie", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż rada gminy wskazując w uchwale jako uprawnionych do otrzymania nagrody za wybitne osiągnięcia sportowe studentów i uczniów określiła jedno z wielu kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie nagrody, co stanowi realizację przysługującej jej z mocy ustawy kompetencji do "określenia szczegółowych warunków (zasad) przyznawania nagród", a w konsekwencji uznanie braku naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, a tym samym braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały, podczas gdy prawidłowo zrekonstruowana treść normy prawnej wskazuje, że nie zawiera ona upoważnienia dla rady gminy do ingerowania w krąg beneficjentów nagrody za osiągnięcia sportowe;
2) art. 7a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194), dalej jako "ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej" poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż rada gminy wskazując w uchwale jako uprawnionych do otrzymania nagrody za wybitne osiągnięcia artystyczne studentów i uczniów określiła jedno z wielu kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie nagrody, co stanowi realizację przysługującej jej z mocy ustawy kompetencji do "określenia szczegółowych warunków (zasad) przyznawania nagród", a w konsekwencji uznanie braku naruszenia art. 7a ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu, a tym samym braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały, podczas gdy prawidłowo zrekonstruowana treść normy prawnej wskazuje, że nie zawiera ona upoważnienia dla rady gminy do ingerowania w krąg beneficjentów nagrody za osiągnięcia artystyczne;
a w konsekwencji powyższego, naruszenie art. 148 p.p.s.a. - a to przez jego błędne zastosowanie mimo braku przesłanek ku temu, a to poprzez uwzględnienie skargi jednostki samorządu terytorialnego, zamiast jej oddalenia w całości.
W konsekwencji strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 § 1 p.p.s.a. albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie "kosztów postępowania według norm przepisanych".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie oraz art. 7a ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wykładnia związana jest z procesem interpretacji tekstu prawnego, nadawania znaczenia zawartym w nim terminom, łączy się z używaniem dyrektyw interpretacyjnych, w koncepcjach derywacyjnych skutkuje ustaleniem treści normy prawnej stosowanej w sprawie. Zarzut błędnej wykładni powinien odnosić się do prawidłowości zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych lub trafności ustalonej normy prawnej, jej przesłanek i zakresu. Tymczasem, ani w treści zarzutu, a przede wszystkim w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej nie wykazał błędnej wykładni wskazanych przepisów przez Sąd I instancji, ani też nie podał, jaka powinna być ich właściwa interpretacja - pomimo powołania się właśnie na tę postać naruszenia prawa w ramach podniesionego zarzutu kasacyjnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej odwołuje się w zasadzie do przytoczenia znacznych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wyroków innych sądów.
Po drugie z treści zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą zarzutu jest nie błędna wykładnia przez Sąd I instancji powołanych przepisów, lecz ich niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej odwołuje się bowiem do błędnego zastosowania art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie polegającego na uznaniu, iż rada gminy wskazując w uchwale jako uprawnionych do otrzymania nagrody za wybitne osiągnięcia sportowe studentów i uczniów określiła jedno z wielu kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie nagrody, co stanowi realizację przysługującej jej z mocy ustawy kompetencji do "określenia szczegółowych warunków (zasad) przyznawania nagród", a w konsekwencji uznanie braku naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, a tym samym braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Natomiast w przypadku art. 7a ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej odwołuje się de facto do błędnego zastosowania tego przepisu poprzez wskazanie przez radę gminy w uchwale jako uprawnionych do otrzymania nagrody za wybitne osiągnięcia artystyczne studentów i uczniów, jako jednego z wielu kryteriów, od których uzależnione jest przyznanie nagrody co stanowi realizację przysługującej jej z mocy ustawy kompetencji do "określenia szczegółowych warunków (zasad) przyznawania nagród".
Jednak ta postać naruszenia prawa materialnego tj. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, nie została podniesiona w zarzucie skargi kasacyjnej. W związku z powyższym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.
W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie. Podkreślić należy, że przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro Sąd I instancji uznał, że skarga kasacyjna na rozstrzygniecie nadzorcze zasługuje na uwzględnienie, to prawidłowo zastosował art. 148 p.p.s.a.
Podzielić natomiast należy końcową uwagę zawartą w skardze kasacyjnej, że niezrozumiałe jest podniesienie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii dopuszczalności wprowadzenia przez Radę Gminy [...] warunku uzyskania nagrody, jakim jest bardzo dobra ocena ze sprawowania. Organ nadzoru w treści rozstrzygnięcia nie wskazywał takiego zarzutu wobec wprowadzenia takiego kryterium, ponieważ w treści kontrolowanej uchwały warunek związany z oceną ze sprawowania nie został wprowadzony – ani dla uczniów, ani tym bardziej dla studentów.
W realiach niniejszej sprawy oddalenie skargi kasacyjnej jest konsekwencją wadliwości jej konstrukcji. Podkreślić należy, że oddalenie skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, nie jest tożsame z zaakceptowaniem przez Sąd kasacyjny wykładni prawa i ocen stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.