III OSK 1463/24

III OSK 1463/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Gl 499/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-10-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1457
art. 90t ust. 1 pkt. 2
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 50 § 1 art. 52 ust. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 499/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Rady Miejskiej w B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 499/23 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 25 marca 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B.
W uzasadnianiu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 90t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.o., wskazuje dwie kompetencje rady gminy: do uchwalenia "programu", a następnie przyjęcia uchwały określającej warunki przyznawania stypendiów. Powołane uchwały stanowią różne rodzaje aktów prawnych: "program" to akt wewnętrzny, a uchwała stanowiąca regulamin udzielania pomocy to akt prawa miejscowego, który ustala normy prawne powszechnie obowiązujące (tylko taki akt podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym - art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Dz.U. z 2017 r., poz. 1523, z późn. zm., zwanej dalej u.o.a.n.). Uchwalenie programu w przedmiotowej sprawie nastąpiło na podstawie delegacji wynikającej z art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., która nie stanowi upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Uchwalony przez Radę Gminy Program Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B., zwanej dalej "Lokalnym Programem", nie zawiera żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz nie nakłada praw i obowiązków na wspólnotę samorządową, nie można go uznać za akt prawa miejscowego. Przedmiotowy program jest aktem prawnym skierowanym do wewnątrz struktury organizacyjnej gminy, a jego treść koncentruje się na kwestiach wyznaczenia celów i prognozie przyszłych działań oraz na wskazaniu podmiotów realizujących przedmiotowy program.
Wobec powyższego Sąd uznał, że niezasadnie Prokurator zarzuca naruszenie art. 2, art. 7, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez uregulowanie w § 4, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i zaniechanie ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym nie wymaga bowiem uchwała nie będąca aktem prawa miejscowego.
Sąd zaakcentował następnie, że z uwagi na brak przesłanek pozwalających zakwalifikować zaskarżoną uchwałę jako akt prawa miejscowego, Prokurator miał możliwość wniesienia skargi na uchwałę w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie czyli do dnia 25 września 2019 r., jednak naruszył ten termin przewidziany w art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. do wniesienia skargi do WSA w związku z czym skarga jest niezasadna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy w K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego:
1) art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) zwanej dalej u.s.g. przez niewłaściwie zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zaskarżona uchwala Rady Miejskiej w B. z dnia 25 marca 2019 r. nr [...] nie zawiera żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i jest aktem prawnym skierowanym do wewnątrz struktury organizacyjnej gminy, podczas gdy lokalny prawodawca w załączniku do uchwały zawierającej Lokalny Program:
- w § 2 odbiorcy Lokalnego Programu, biorący udział w konkursach i olimpiadach przedmiotowych oraz zawodowych na szczeblu wojewódzkim, ogólnopolskim i międzynarodowym, osiągających jednocześnie wysokie wyniki w nauce, wskazał w sposób generalny podmioty, do których jest skierowany program poprzez określenie ich cech jak: a) posiadanie statusu dzieci i młodzieży szkolnej, b) zamieszkanie na terenie miasta B., c) branie udziału w konkursach i olimpiadach przedmiotowych oraz zawodowych na szczeblu wojewódzkim, ogólnopolskim i międzynarodowym, d) osiąganie wysokich wyników w nauce, co przesądza o generalnym charakterze wskazanej normy, a nadto wskazał, że program jest skierowany do dzieci i młodzieży szkolnej, a nie organów pozostających w strukturze wewnętrznej gminy,
- § 3 ust. 3 wskazał, iż promowanie uczniów wybitnie uzdolnionych odbywa się poprzez: eksponowanie osiągnięć w gablotach, kronikach, w siedzibie szkoły, do której uczeń uczęszcza, zamieszczanie informacji o sukcesach uczniów na stronach internetowych szkół i łamach prasy lokalnej, nominowanie do nagród i stypendiów oraz prezentowanie osiągnięć uczniów podczas spotkań z rodzicami, władzami lokalnymi i mieszkańcami,
- § 3 ust. 4 wskazał, iż nagradzanie uczniów wybitnie uzdolnionych polega na przyznawaniu jednorazowych nagród lub świadczeń pieniężnych oraz stypendiów edukacyjnych Prezydenta Miasta,
- co przesądza o abstrakcyjnym charakterze normy, wskazując na czym polega promowanie i nagradzanie uczniów wybitnie uzdolnionych poprzez wskazanie form promowania i nagradzania, regulując sytuacje powtarzające się, a nie jednorazowe, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, podczas gdy zaskarżona uchwała zawierając normy generalne i abstrakcyjne stanowi akt prawa miejscowego, wobec czego winna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego;
2) art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez uznanie, iż zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny prawa, albowiem jest aktem o charakterze programowym, skierowanym wewnątrz struktury organizacyjnej gminy, wobec czego Sąd nie podzielił zarzutu prokuratora art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, podczas gdy ustawowe upoważnienie nie uprawnia lokalnego prawodawcy do skierowania uchwały podjętej na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. wyłącznie do podmiotów zamieszkałych na terenie gminy, lecz do podmiotów pobierających naukę na terenie danej gminy;
II. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:
1) art. 8 § 1 P.p.s.a., art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 52 § 1 P.p.s.a oraz art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2023 r. poz. 1360) poprzez bezzasadne uznanie, że w przypadku niezgodności z prawem uchwały prokurator powinien w pierwszej kolejności zwrócić się do organu, który ją wydał, o zmianę lub może wnioskować o jej uchylenie do organu nadzoru, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż kompetencja prokuratora do wywiedzenia skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego nie jest ograniczona koniecznością uprzedniego skorzystania z tych środków prawnych,
2) alternatywnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, naruszenie art. 53 § 3 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie, iż prokurator naruszył 6-miesięczny termin przewidziany w art. 50 P.p.s.a., do wniesienia skargi do WSA w związku z czym skarga jest niezasadna (przytoczenie z uzasadnienia wyroku), podczas gdy procesową podstawą do wniesienia skargi w przypadku uznania, iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, stanowiłby art. 53 § 3 w związku z § 2a P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a, wobec czego skarżący nie był ograniczony 6-miesięcznym terminem do wniesienia skargi, która winna ulec z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji, także w przypadku uznania, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego.
W oparciu o wskazane zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała jest aktem prawa wewnętrznego i takie prawidłowe stanowisko zajął w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Akt prawa miejscowego musi zawierać przynajmniej jedną normę prawną o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Norma prawna to zrekonstruowana z przepisów prawnych reguła postępowania stanowiąca wypowiedź językową, która wskazuje komu i w jakich okolicznościach jest nakazane lub zakazane bądź też dozwolone konkretne postępowanie oraz jakie będą konsekwencje w przypadku, gdy adresat nie zachowa się w sposób przewidziany przez normę. Norma abstrakcyjna odnosi się do powtarzalnych zachowań określonego rodzaju, a nie do jednego zdarzenia lub sytuacji. Norma generalna określa adresata poprzez wskazanie pewnej cechy lub cech wspólnych dla pewnej klasy osób, której ma dotyczyć określony w normie obowiązek.
Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia 25 marca 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B. nie zawiera chociażby jednej normy prawnej o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, a tym samym uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego.
Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia 25 marca 2019 r. nr [...] nie zawiera żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i jest aktem prawnym skierowanym do wewnątrz struktury organizacyjnej gminy – nie są zasadne.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie definiuje pojęcia aktu prawa miejscowego i nie wskazuje, jakie cechy ma mieć taki akt. W doktrynie oraz w orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że uchwała podjęta przez organ jednostki samorządu jest aktem prawa miejscowego, jeżeli zawiera normy prawne abstrakcyjne i generalne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczone w zakresie terytorialnym, do obszaru działania organu tworzącego dany akt. Tym samym normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniają hipotezę norm zawartych w uchwale (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, wyd. 3, s. 85-98; wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 732/09; wyrok NSA z 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 3629/21).
Nie ma charakteru generalnego norma zawarta w § 2 załącznika do ww. uchwały zawierającego Lokalny Program. Zgodnie z tym przepisem Lokalny Program jest skierowany do dzieci i młodzieży szkolnej zamieszkałych na terenie miasta B., biorących udział w konkursach i olimpiadach przedmiotowych oraz zawodowych na szczeblu wojewódzkim, ogólnopolskim i międzynarodowym, osiągających jednocześnie wysokie wyniki w nauce. Przepis ten nie ma charakteru normy prawnej skierowanej bezpośrednio do adresata zewnętrznego, tj. dzieci i młodzieży szkolnej zamieszkałych na terenie miasta B., biorących udział w konkursach/olimpiadach/zawodach i osiągających jednocześnie wysokie wyniki w nauce. Z jej treści nie wynika, aby takim dzieciom i młodzieży przysługiwało prawo (uprawnienie) w związku z braniem udziału w ww. konkursach/olimpiadach/ zawodach i osiąganiem wysokich wyników w nauce. Jest to norma programowa, wskazująca na potrzebę uchwalenia przepisów przyznających jakieś uprawnienia ww. osobom. Na podstawie tego przepisu żadne dziecko (młodzież) nie będzie w stanie uzyskać konkretnego świadczenia w związku z udziałem w konkursach/olimpiadach/zawodach i uzyskaniem wysokich wyników w nauce.
Normy prawnej o charakterze generalnym lub abstrakcyjnym nie zawiera także § 3 ust. 3 Lokalnego Programu, zgodnie z którym promowanie uczniów wybitnie uzdolnionych odbywa się poprzez: eksponowanie osiągnięć w gablotach, kronikach, w siedzibie szkoły, do której uczeń uczęszcza, zamieszczanie informacji o sukcesach uczniów na stronach internetowych szkół i łamach prasy lokalnej, nominowanie do nagród i stypendiów oraz prezentowanie osiągnięć uczniów podczas spotkań z rodzicami, władzami lokalnymi i mieszkańcami. Z tego przepisu nie wynika, aby sami uczniowie mieli prawo domagania się chociażby promowania ich osiągnięć. Jest on skierowany do jednostek organizacyjnych miasta B. wskazując, że uczeń uczęszczający do szkoły powinien być w tej szkole promowany poprzez prezentowanie i eksponowanie jego osiągnięć w gablotach, kronikach szkoły, w siedzibie szkoły, na spotkaniach z rodzicami, władzami lokalnymi i mieszkańcami, na stronach internetowych szkoły i przekazywanie tych informacji prasie lokalnej oraz nominowanie do nagród i stypendiów. Jest to norma wewnętrzna skierowana do dyrektorów szkół, w których uczęszcza dany uczeń ze wskazaniem, w jaki sposób należy eksponować jego osiągnięcia.
Także § 3 ust. 4 Lokalnego Programu nie zawiera normy prawnej o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Zgodnie z jego treścią nagradzanie uczniów wybitnie uzdolnionych polega na przyznawaniu jednorazowych nagród lub świadczeń pieniężnych oraz stypendiów edukacyjnych Prezydenta Miasta. Z jego treści nie wynika, jakie a warunki przyznawania nagród, świadczeń lub stypendiów edukacyjnych oraz w jakiej wysokości są one przyznawane. Tym samym na podstawie tego przepisu uczeń nie może uzyskać żadnej nagrody lub innego świadczenia. Mimo że jest to norma zbliżona do normy prawnej o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, to jednak jej treść nie pozwala na przyznanie uprawnienia uczniowi.
Skoro zatem zaskarżona uchwała zawierająca Lokalny Program nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i na jej podstawie nie przysługują żadne prawa uczniom lub młodzieży zamieszkałej na terenie miasta B., to nie jest ona aktem prawa miejscowego. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić przepisy prawa wewnętrznego obowiązujące podporządkowane im jednostki organizacyjne. Podstawą ich wydania mogą być normy kompetencyjne zarówno określające strukturę układu organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego, jak i normy określające zadania tych organów i podmiotów im podporządkowanych (por. postanowienie NSA z 10 października 2019 r. sygn. akt I OZ 909/19). W związku z powyższym nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Takie uchwały dotyczące lokalnych lub regionalnych programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży nie są aktami prawa miejscowego i taki pogląd również został już wyrażony w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 14 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 1950/21).
Nie jest zasadny kolejny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej a dotyczący naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji w zakresie obejmującym art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny prawa, albowiem jest aktem o charakterze programowym, skierowanym wewnątrz struktury organizacyjnej gminy, wobec czego Sąd nie podzielił zarzutu prokuratora dotyczącego naruszenia art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. polegającego na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej i zawężeniu adresata tej uchwały tylko do mieszkańców miasta B., a nie osób pobierających naukę na terenie miasta B.
Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że żaden z ww. przepisów konstytucyjnych nie został w tej sprawie naruszony. Art. 94 Konstytucji stanowi o wydawaniu na podstawie delegacji ustawowej aktów prawa miejscowego, a zaskarżona w tej sprawie uchwała takim aktem nie jest. Art. 7 Konstytucji RP zawiera zasadę praworządności i również ta zasada nie została naruszona. Także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wskazała na to strona skarżąca kasacyjnie nie jest zasadny. Podnosi się bowiem w skardze kasacyjnej, że naruszenie art. 2 Konstytucji RP dotyczy przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie wydania zaskarżonej uchwały. Taki zarzut wymaga wykazania na czym polega naruszenie tego przepisu, tj. czy polega ono na błędnej wykładni powołanej normy konstytucyjnej, czy też jej niewłaściwego zastosowania. Art. 2 Konstytucji RP nie reguluje ani charakteru aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego, ani też nie obejmuje swoją regulacją delegacji ustawowej do wydania takich aktów.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 8 § 1 P.p.s.a., art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 52 § 1 P.p.s.a. oraz art. 70 Prawa o prokuraturze jest zasadny, aczkolwiek naruszenie tych przepisów nie ma istotniejszego znaczenia dla kontroli rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.
Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że pogląd Sądu pierwszej instancji co do powinności skorzystania przez prokuratora w pierwszej kolejności z uprawnień wynikających z art. 70 Prawa o prokuraturze, a nie z art. 50 § 1 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z powołanym art. 70 Prawa o prokuraturze w przypadku, gdy uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru, a ponadto prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.
W doktrynie zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym w stosunku do uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego prokurator dysponuje trzema niezależnymi od siebie narzędziami kontroli:
1) zwróceniem się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie;
2) skierowaniem wniosku o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru (Prezesa Rady Ministrów, wojewody lub regionalnej izby obrachunkowej) oraz
3) skargą do sądu administracyjnego (por. P. Turek, Prawo o prokuraturze. Komentarz, WKP 2023, komentarz do art. 70). Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 160/16 stwierdził, że z art. 70 Prawa o prokuraturze nie wynika automatyzm korzystania w pierwszej kolejności z trybu objętego tym przepisem.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są poglądy zawarte w niektórych prawomocnych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA w Białymstoku z 29 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Bk 79/23; wyroku WSA w Szczecinie z 28 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 658/21; wyroku WSA w Białymstoku z 10 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 464/21) zgodnie z którymi art. 70 Prawa o prokuraturze nakazuje prokuratorowi skorzystanie z pierwszej kolejności z prawa do wystąpienia do organu, który wydał taki akt z wnioskiem o jego uchylenie lub zmianę bądź też z wnioskiem o jego uchylenie do właściwego organu nadzoru, co ma wynikać ze sformułowania "prokurator zawraca się", który to zwrot nie pozostawia dowolności w działaniu prokuratora. Dopiero w przypadku, gdy tak zastosowane środki nie usuną stanu niezgodności z prawem, prokurator powinien wnieść skargę do sądu administracyjnego, co ma wynikać z użytego w art. 70 ww. ustawy zwrotu "prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tryby wnoszenia środków ochrony praworządności zawarte w art. 70 Prawa o prokuraturze i art. 50 § 1 P.p.s.a. nie pozostają względem siebie w stosunku zależności. Do to prokuratora zależy wybór skorzystania ze środka zaskarżenia w postaci skargi wnoszonej do sądu administracyjnego lub też prawa do zwrócenia się do tego organu, który wydał dany akt o jego zmianę lub uchylenie, bądź też zwrócenie się do organu nadzoru o uchylenie danego aktu. Podstawową przesłanką, jaką powinien kierować się w tym zakresie prokurator, jest zapewnienie w jak największym zakresie ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela.
Trafnie więc strona skarżąca kasacyjnie podnosi również, że zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest także prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat, art. 50 teza nr 10, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. II, LEX/el. 2021; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2445/19; wyrok NSA z 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3179/14). Potwierdza to także art. 8 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela i poprzez wniesienie takiego środka zaskarżenia prokuratorowi przysługują prawa strony. Powołany przepis także nie zastrzega, aby prawo do wniesienia przez prokuratora skargi miało być poprzedzone zwróceniem się do organu o uchylenie lub zmianę we własnym zakresie danego aktu lub wnioskiem do organu nadzoru o podjęcie czynności nadzorczych.
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 52 § 1 P.p.s.a. także jest zasadny, ponieważ przepis ten reguluje zależność między dopuszczalnością wniesienia skargi a wyczerpaniem środków zaskarżenia służących stronie skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W sprawach dotyczących podjęcia uchwał przez organy stanowiące gmin nie bierze udziału prokurator, ani też nie ma postępowania odwoławczego od tych uchwał na wzór odwoławczego postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym dopuszczalność zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego przez prokuratora nie może być zależna od wyczerpania zarówno środków zaskarżenia, jak i skorzystania z prawa do zwrócenia się do organu, który ją wydał o jej zmianę, uchylenie lub skierowania wniosku o jej uchylenie do organu nadzoru. Mimo trafności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisów procesowych, to naruszenie to w tej sprawie nie miało większego znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w tej sprawie rozpoznał merytorycznie skargę wniesioną przez prokuratora, a tym samym stanowisko tego Sądu co do wadliwości po stronie podmiotu skarżącego polegające na braku zastosowania w pierwszej kolejności uprawnień z art. 70 Prawa o prokuraturze nie mogło być uznane za mogące mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem wykazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie, że miało w danej sprawie miejsce naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi kasacyjnej. Takiego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniami procesowymi podniesionymi w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w tej sprawie wyrokiem Sądu pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała.
Zasadny jest także i kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 53 § 3 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie, że prokurator naruszył 6-miesięczny termin przewidziany w art. 50 P.p.s.a. do wniesienia skargi do WSA w związku z czym skarga jest niezasadna, podczas gdy procesową podstawą do wniesienia skargi w przypadku uznania, iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, stanowiłby art. 53 § 3 w związku z § 2a P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a, wobec czego skarżący nie był ograniczony 6-miesięcznym terminem do wniesienia skargi, która winna ulec z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji, także w przypadku uznania, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zarzut ten mimo jego zasadności nie stanowi w tej sprawie istotniejszego naruszenia prawa, ponieważ Sąd pierwszej instancji mimo wadliwego przyjęcia, że Prokurator był ograniczony 6-miesięcznym terminem do wniesienia skargi, skargę rozpoznał merytorycznie i ją oddalił.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 53 § 3 P.p.s.a. wyznacza w przypadku aktów prawa wewnętrznego 6-miesięczny termin do wniesienia na nie skargi. Taka sytuacja miała miejsce do dnia nowelizacji tego przepisu (tj. 1 czerwca 2017 r.) na podstawie art. 9 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązującą do dnia 1 czerwca 2017 r. prokurator (...) mógł wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi, ale termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Natomiast po jego nowelizacji art. 53 § 3 zd. 1 P.p.s.a. stanowi, że w sprawach objętych art. 53 § 1 i § 2 P.p.s.a. prokurator (...) może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Sprawy objęte art. 53 § 1 P.p.s.a. dotyczą doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. Natomiast sprawy objęte art. 53 § 2 P.p.s.a. obejmują skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., o ile ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w zakresie takich aktów lub czynności.
Tym samym w przypadku wydania aktów prawa wewnętrznego nie mają do jego zaskarżenia zastosowania ani art. 53 § 1 ani też art. 53 § 2 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 53 § 2a P.p.s.a. w przypadku innych aktów niż wymienionych w art. 53 § 1 i § 2 P.p.s.a., co do których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Takim aktem jest akt prawa wewnętrznego, co do którego nie ma przewidzianego trybu zaskarżania. Taki akt podlega, poza wyjątkami objętymi przepisami ustaw, przekazaniu organowi nadzoru celem oceny jego zgodności z prawem (art. 90 ust. 1 u.s.g.), ale to przekazanie nie jest środkiem zaskarżenia. Jeżeli organ nadzoru nie stwierdzi jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. lub też wydania z naruszeniem prawa (art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g.), to taka uchwała może być zaskarżona w każdym czasie, o ile strona skarżąca wykaże naruszenie jej prawa lub uprawnienia (art. 101 ust. 1 u.s.g.).
Także w doktrynie wskazano, że akty objęte art. 53 § 2a P.p.s.a. obejmują m.in. skargi wnoszone w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, 2021, LEX/el. Komentarz do art. 53).
Przechodząc do dalszej wykładni art. 53 § 3 zd. 2 P.p.s.a. należy stwierdzić, że wskazany w zdaniu pierwszym tego przepisu termin 6-miesięczny do wniesienia skarg w sprawach wskazanych w § 1 i § 2 tego przepisu oraz w pozostałych przypadkach nie ma zastosowania do spraw, o których mowa w art. 53 § 2a P.p.s.a. Tym samym skoro art. 53 § 2a P.p.s.a. po zmianie z dnia 1 czerwca 2017 r. dotyczy takich aktów, co do których ustawy regulujące ich podjęcie nie przewidują środków zaskarżenia i mogą one być zaskarżone skargą do sądu administracyjnego w każdym czasie, to taka kategoria spraw ujęta jest w art. 53 § 3 zd. 2 P.p.s.a.
Jeszcze raz należy podkreślić, że ustawodawca po nowelizacji art. 53 P.p.s.a. wprowadził w § 3 trzy terminy wnoszenia skarg przez prokuratora: dla spraw objętych § 1 i § 2 tego przepisu – sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej; dla innych aktów lub czynności, w których ustawy przewidują środki zaskarżenia w procedurze ich podejmowana – sześć miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi i trzeci termin do wniesienia skargi przez prokuratora obejmuje takie sprawy, w których procedury ich podejmowania w ogóle nie zawierają środków zaskarżenia i wówczas prokurator nie ma określonego terminu do wniesienia skargi.
Jak już zostało to wskazane, w tej sprawie wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, że dla uchwały podjętej w dniu 25 marca 2019 r. należało stosować art. 53 § 3 P.p.s.a. i wskazać na 6-miesieczny termin do wniesienia skargi. Mimo jednak takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji nie odrzucił skargi wniesionej 30 maja 2023 r., a więc znacząco po przekroczeniu 6-miesiecznego terminu od dnia wejścia ww. uchwały w życie, tylko rozpoznał ją merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po kontroli zaskarżonej uchwały skargę oddalił.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w punkcie pierwszym oddalił skargę kasacyjną.
Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 3 lipca 2017 r. sygn. I OPS 1/17, opubl. w ONSAiWSA 2017/6/95 prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym w punkcie drugim wyroku wniosek Rady Miejskiej w B. dotyczący zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od prokuratora został oddalony.