III OSK 1463/23

III OSK 1463/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 1403/23 - Wyrok NSA z 2025-08-27
IV SA/Wr 744/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-03-21
II SA/Sz 1145/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-03-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 414 ust. 2 i 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 1145/22 w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w M. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 października 2022 r. nr SZ.RUZ.4219.2.2.2022.EM w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej "WSA w Szczecinie" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1145/22, oddalił skargę [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w M. (dalej "skarżąca") na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej "Dyrektor Regionalny") z dnia 26 października 2022 r., nr SZ.RUZ.4219.2.2.2022.EM, w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 25 marca 2022 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor Zarządu Zlewni") z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków U. do jeziora [...]. Pismem z 12 maja 2022 r. skarżąca złożyła korektę tego wniosku. Następnie w dniu 18 lipca 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Koszalińskiego z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr OŚ.6341.38.2012.DT, zmienioną decyzją Starosty Koszalińskiego z dnia 27 listopada 2012 r., nr OŚ.6341.101.2012.DT, wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne z wniosku z dnia 25 marca 2022 r.
Następnie postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr SZ.ZUZ.2.4210.275. 2022.MR, Dyrektor Zarządu Zlewni odmówił skarżącej wszczęcia postępowania o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do jeziora [...] oczyszczonych na oczyszczalni ścieków w M. – działka nr [...] obręb U., ścieków komunalnych. Organ wskazał, że wniosek z dnia 18 lipca 2022 r. został złożony po terminie wskazanym w art. 414 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 624, dalej "u.p.w.").
Działając na skutek zażalenia skarżącej, Dyrektor Regionalny postanowieniem z dnia 26 października 2022 r., nr SZ.RUZ.4219.2.2.2022.EM, utrzymał w mocy odmowne postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia 17 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor Regionalny wskazał, że w myśl art. 414 ust. 2 u.p.w. pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Wyjaśnił także, że zgodnie z tym przepisem terminem wymaganym do złożenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jest 90 dni przed upływem okresu obowiązywania tych pozwoleń; nie jest to okres ostatnich 90 dni obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, lecz okres poprzedzający te ostatnie 90 dni obowiązywania pozwolenia, który ma za zadanie przedłużyć byt prawny pozwolenia wodnoprawnego. W rozpoznawanej sprawie zaś wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego został złożony w dniu 18 lipca 2022 r., a okres, na który zostało wydane pozwolenie wodnoprawne (nr OŚ.6341.38.2012.DT), upływał z dniem 3 sierpnia 2022 r. Wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania został zatem złożony na 17 dni przed upływem okresu, na który zostało wydane przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne. Ponadto organ odwoławczy za błędny uznał zarzut zażalenia co do tego, że wniosek z dnia 25 marca 2022 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego należało traktować jak wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor Regionalny stwierdził, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza.
Pismem z dnia 28 listopada 2022 r. skarżąca złożyła skargę na postanowienie Dyrektora Regionalnego z dnia 26 października 2022 r. do WSA w Szczecinie , zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 414 ust. 2 i 4 u.p.w., przez błędne ustalenie, że postępowanie w sprawie przedłużenia pozwolenia wodnego, jakim dysponowała skarżąca, nie mogło być wszczęte z powodu przekroczenia terminu oraz niedokonania wezwania do uzupełnienia materiału dowodowego; 2) 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy pismo skarżącej z dnia 18 lipca 2022 r. zmierzało do prawidłowego określenia przedmiotu żądania postępowania wszczętego w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres czasu, wszczętego wnioskiem z dnia 25 marca 2022 r.; 3) naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) przez niedostrzeżenie i odmowę stwierdzenia, iż w wyniku działania organu I instancji nastąpiło: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79a k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia niekorzystnego dla skarżącej w sytuacji, kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, jaka może być w sprawie zastosowana, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest odebranie skarżącej uprawnienia do korzystania ze środowiska, jakie jest jej niezbędne do prawidłowego wykonywania swojej działalności statutowej; b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 oraz art. 9 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i zaniechanie informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie prawa do korzystania z wód w dotychczasowym zakresie oraz narażenie na szkodę przez nieudzielenie odpowiednich wyjaśnień i wskazówek w odpowiednim czasie. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: 1) przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pod sygnaturą SZ.ZUZ.2.4210.100.2022.MR. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Zarząd Zlewni w Koszalinie, ul. Zwycięstwa 111, 75-601 Koszalin, na okoliczność opieszałości i pozostałych zarzuconych uchybień w działaniu organu I instancji; 2) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
W dniu 22 marca 2023 r. WSA w Szczecinie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną objętego skargą rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a. Organy słusznie stwierdziły, że zachodzi przesłanka odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż skarżąca nie zachowała przewidzianego w art. 414 ust. 2 u.p.w. terminu do złożenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w nieprzekraczalnym terminie 90 dni przed wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek taki złożyła bowiem w dniu 18 lipca 2022 r., tj. na 17 dni przed dniem 3 sierpnia 2022 r., który został wskazany w decyzji z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr OŚ.6341.38.2012.DT, jako dzień upływu terminu ważności pozwolenia. Jednocześnie Sąd I instancji nie znalazł podstaw, aby uznać za zasadne twierdzenie skarżącej, że w dniu 25 marca 2022 r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co organ I instancji winien był z urzędu we właściwy sposób zinterpretować jako wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego oraz niezwłocznie podjąć wymagane prawem działania. Sąd I instancji podkreślił, że o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Organ administracji jest bowiem związany zakresem żądania strony, co do przedmiotu postępowania wyznaczonego poprzez przedstawioną w podaniu podstawę faktyczną. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma. Organ administracji nie jest także związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, lecz musi rozpoznać sprawę, co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie można przy tym przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Mogłoby to bowiem doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska. A contrario przyjąć zatem należy, że jeżeli treść wniosku jest jasna i zrozumiała (jego tytuł, powołana podstawa prawna, zakres zgłoszonego żądania, powołana argumentacja są jednoznaczne i kompatybilne), organ nie ma obowiązku poszukiwania innych, alternatywnych, czy "korzystniejszych" dla strony trybów bądź rozwiązań prawnych, jakie mogłyby wystąpić w danych okolicznościach.
W szczególności obowiązku takiego, w ocenie Sądu I instancji, nie można wyprowadzić z powołanego przez skarżącą przepisu art. 9 k.p.a. Nałożone na organy administracji obowiązki informacyjne nie mogą bowiem być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, jak również udzielania porad prawnych. Ponadto obowiązkiem informacyjnym nie będzie instruowanie strony o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Przepis art. 9 k.p.a. nie może być w każdych okolicznościach rozumiany w ten sposób, że zwalnia stronę od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej, ani nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, ponieważ uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans". W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia za słuszne twierdzenia skarżącej co do tego, iż składając w dniu 25 marca 2022 r. pismo zatytułowane "Wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego", skorygowane następnie pismem z dnia 12 maja 2022 r., zainicjowała postępowanie, które winno skutkować wydaniem decyzji o ustaleniu kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Nie tylko bowiem tytuł tego pisma i powołana w nim podstawa prawna, lecz także treść tego pisma wskazywały jednoznacznie, że skarżąca domaga się od organu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne zgodnie z art. 389 pkt 1 u.p.w., polegające na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych do o czyszczalni ścieków U. do jeziora [...] na okres 10 lat na podstawie art. 400 ust. 2 u.p.w., przy jednoczesnym wygaszeniu obowiązującej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego z dnia 3 sierpnia 2012 r. Według Sądu I instancji treść tego pism była na tyle jednoznaczna i zrozumiała, że nie obligowała organu do poszukiwania innego, faktycznego zakresu żądania skarżącej. Nie sposób również przyjąć, tak jak wywiedziono to w skardze, że (cyt.) "pismo strony z dnia 18.07.2022 roku zmierzało do prawidłowego określenia przedmiotu żądania postępowania wszczętego w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres czasu, wszczętego wnioskiem z dnia 25.03.2022 roku". Zdaniem Sądu I instancji pismem z dnia 18 lipca 2022 r., zatytułowanym "Wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego" skarżąca wniosła bowiem, na podstawie art. 414 ust. 2 u.p.w., o ustalenie kolejnego 10-letniego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego w formie decyzji z dnia 3 sierpnia 2012 r. oraz, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., o zawieszenie do czasu rozpoznania niniejszego wniosku postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego toczącego się pod sygnaturą SZ.ZUZ.2.4210.100.2022.MR. W uzasadnieniu tego pisma wskazała m.in., że (cyt.): "Z uwagi na to, że wniosek o przedłużenie obowiązywania pozwolenia swoim zakresem jest wnioskiem dalej idącym i konkurencyjnym w stosunku do wcześniej złożonego wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w sprawie SZ.ZUZ.2.4210.100.2022.MR, toczące się już postępowanie i wydanie decyzji powinno być zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o przedłużenie pozwolenia w tej sprawie. W opinii Sądu I instancji z powyższego bezsprzecznie wynika, że skarżąca złożyła dwa odrębne wnioski: w dniu 25 marca 2022 r. wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a w dniu 18 lipca 2022 r. wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało zaś podjęte w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 18 lipca 2022 r, co do którego organy stwierdziły, że jego złożenie nastąpiło z uchybieniem nieprzekraczalnego terminu 90 dni przed wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego, z którą to oceną organów zgodził się Sąd I instancji.
Sąd I instancji wskazał, że wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego złożony w okresie biegu 90 dni przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, jest wnioskiem spóźnionym, gdyż powinien był być złożony nie później niż na 90 dni przed upływem okresu ważności dotychczasowego pozwolenia. Okres bowiem 90 dni przed upływem terminu, na jaki zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, wynikający z art. 414 ust. 2 u.p.w. jest okresem, w którym podjęte działania mające na celu ustalenie nowego okresu obowiązywania pozwolenia są już bezskuteczne, ponieważ "90 dni przed upływem okresu..." należy rozumieć jako "nie później niż na 90 dni przed upływem okresu...". Termin na złożenie przez zakład wniosku o ustalenie nowego terminu obowiązywania pozwolenia można określić jako okres, na jaki zostało udzielone pozwolenie minus ostatnie 90 dni. Wprawdzie przy stosowaniu literalnej wykładni przepisu art. 414 ust. 2 u.p.w. można byłoby twierdzić, że wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego należy złożyć wyłącznie dokładnie na 90 dni przed upływem okresu, na który było wydane obecnie obowiązujące pozwolenie, ale wykładnia literalna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa. Dla wydobycia rzeczywistego znaczenia normy prawnej z art. 414 ust. 2 u.p.w. należy sięgnąć do wykładni systemowej i celowościowej. Należy zatem mieć na uwadze, że złożenie wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego inicjuje postępowanie administracyjne, którego przeprowadzenie wymaga czasu. Okres 90 dni przed upływem terminu obowiązywania poprzedniego dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego ma na celu zabezpieczenie zakładu przed sytuacją, w której na skutek wygaśnięcia pozwolenia z uwagi na upływ terminu, a niezakończenie jeszcze postępowania o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania, zakład ten korzystałby z wód bez wymaganego pozwolenia narażając się na sankcje administracyjne. Sąd I instancji podzielił również prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym określony w art. 414 ust. 2 u.p.w. 90-dniowy termin złożenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ma charakter materialnoprawny. Tym samym skutkiem upływu (niedochowania) tego terminu jest utrata przez stronę możliwości uzyskania uprawnień wynikających z przedłużenia obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Termin ten ma bezpośredni związek z korzystaniem z praw przyznawanych pozwoleniem wodnoprawnym. Dochowanie zaś terminu, o którym mowa w art. 414 ust. 2 u.p.w., przedłuża byt prawny pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że złożenie wniosku w terminie krótszym niż 90 dni musi skutkować odmową wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wart. 61a § 1 k.p.a. (tj. z innych uzasadnionych przyczyn). W takim wypadku organ nie mógłby bowiem rozstrzygnąć sprawy decyzją. Przepisy u.p.w. nie przewidują wydania decyzji, gdy wniosek jest złożony po terminie (art. 414 ust. 6 i 7 u.p.w.), a zatem organ może wszcząć postępowanie, które zostanie zakończone decyzją jedynie wówczas, gdy wniosek został złożony w przewidzianym art. 414 ust. 2 u.p.w. terminie. W ocenie Sądu I instancji powyższe oznacza także, że w przypadku złożenia niekompletnego wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego (tj. bez załączników, wymienionych w art. 414 ust. 3 u.p.w.), jeżeli wniosek ten złożono z uchybieniem terminowi, o którym mowa w art. 414 ust. 2 u.p.w., nie zachodzi konieczność wdrażania postępowania opisanego w art. 414 ust. 4 u.p.w.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pod sygnaturą SZ.ZUZ.2.4210.100.2022.MR. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Zarząd Zlewni w Koszalinie, który to wniosek nie został uwzględniony, Sąd I instancji wyjaśnił, że – co do zasady – nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ kontrola legalności oparta jest o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt. Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji taka sytuacja nie zaszła w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd ten zajmował się jedynie kwestią tego, czy wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. Dlatego też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność opieszałości i pozostałych zarzuconych uchybień w działaniu organu I instancji.
Pismem z dnia 22 maja 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 22 marca 2023 r., wniosła skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 414 ust. 2 i 4 u.p.w. przez uznanie, że postępowanie w sprawie przedłużenia pozwolenia wodnoprawego, jakim dysponowała skarżąca, nie było częścią postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 25 marca 2022 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne zgodnie z art. 389 pkt 1 u.p.w. polegającego na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w M. do jeziora [...] na okres 10 lat, w związku z czym nie był dopuszczalny wniosek strony z dnia 18 lipca 2022 r., który nie mógł być traktowany jako sprecyzowanie żądania, a jedynie jako wniosek nowy złożony z przekroczeniem terminu;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: a) naruszenie art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1, art. 6, art. 7, art. 79a k.p.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a., art. 35 oraz art. 9 k.p.a. przez niedostrzeżenie naruszenia wymienionych przepisów postępowania administracyjnego i braku realizacji obowiązków, jakie z nich wynikały przez organy administracji orzekające w postępowaniu administracyjnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i brak uchylenia zaskarżonych decyzji; b) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie zaskarżonych postanowień organów pierwszej i drugiej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie powołała art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów jest w istocie przepisem ustrojowym, a drugi – skoro skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., III OSK 117/24).
Analizując mimo powyższych zastrzeżeń zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego skarżąca kasacyjnie powołała także przepisy k.p.a. (art. 61a § 1, art. 6, art. 7, art. 79a k.p.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a., art. 35 oraz art. 9 k.p.a.), stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko i argumentację Sądu I instancji, w świetle której niepodobna uznać, że jednoznacznie sformułowany wniosek wydanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 22 marca 2022 r. połączony ze zrzeczeniem się praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 3 sierpnia 2012 r. (po korekcie wniosku pismem z dnia 12 maja 2022 r. skarżąca wnosiła o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 3 sierpnia 2020 r.) – stanowił w istocie wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia 3 sierpnia 2012 r. Sprawa o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i sprawa o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego – to dwie różne sprawy administracyjne. Strona we wniosku decyduje, którą z tych spraw kreuje i chce uczynić przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego przed właściwym organem. Organ w tym zakresie jest związany wnioskiem strony i wolą strony, zwłaszcza gdy została ona wyrażona w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Żaden z powołanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów postępowania administracyjnego nie zobowiązywał, ani nawet nie uprawniał organu do zmiany kwalifikacji wniosku. W szczególności warto zauważyć, że wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek informowania dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – a nie możliwości inicjowania postępowań w innych sprawach. "Obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony" (wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r., II GSK 1544/18). Prawidłowe jest zatem ustalenie – poczynione przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji – że wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia 3 sierpnia 2012 r. skarżąca złożyła dopiero w dniu 18 lipca 2022 r. (przy czym termin ważności odnośnego pozwolenia upływał z dniem 3 sierpnia 2022 r.).
W ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. – które, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, polegało na nieprzeprowadzeniu dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pod sygnaturą SZ.ZUZ.2.4210.100.2022.MR Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Zarząd Zlewni w Koszalinie na okoliczność opieszałości i pozostałych uchybień w działaniu organu I instancji. Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi o możliwości przeprowadzenia przez sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy stan ten został ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym oraz czy dokonano jego prawidłowej subsumcji pod hipotezę normy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., III OSK 4612/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził brak podstaw do przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez skarżącą, bowiem nie był on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nadto formułowana przez skarżącą teza dowodowa nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 414 ust. 2 i 4 u.p.w. przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie. Art. 414 ust. 2 u.p.w. stanowi, że pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Z kolei w myśl art. 414 ust. 4 u.p.w. jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 2, jest niekompletny, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. 414 ust. 2 u.p.w. przyjmując, że określony w nim termin ma charakter materialnoprawny i jest terminem maksymalnym – przedmiotowy wniosek może być złożony nie później niż na 90 dni przed upływem okresu ważności dotychczasowego pozwolenia (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., II OSK 2095/20). Sąd I instancji prawidłowo stwierdził też, że w niniejszej sprawie wniosek był spóźniony – został złożony w dniu 18 lipca 2022 r., a termin ważności dotychczasowego pozwolenia upływał z dniem 3 sierpnia 2022 r. Spóźniony wniosek nie mógł być konwalidowany w trybie art. 414 ust. 4 u.p.w. – toteż nie było podstaw do wzywania o uzupełnienie wniosku z dnia 18 lipca 2022 r. Wniosek ten, o czym była już mowa w kontekście zarzutu naruszenia przepisów postępowania, nie mógł też być traktowany jako sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku z dnia 25 marca 2022 r., albowiem ten dotyczył innej sprawy. Złożenie wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego po upływie terminu określonego w art. 414 ust. 2 u.p.w. jest "inną uzasadnioną przyczyną" w rozumieniu art. 61a k.p.a., stanowiącą podstawę odmowy wszczęcia postępowania.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.