III OSK 1460/24

III OSK 1460/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 172/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-01-18
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 10, art. 119 pkt 4, art. 183 par 2 pkt 5, art. 185 par 1, art. 207 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101a ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. i B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 172/23 w sprawie ze skargi I. D. i B. D. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 172/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę I. D. i B. D. (dalej także jako: "skarżący kasacyjnie", "skarżący") na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej także jako: "Wójt Gminy", "organ") w przedmiocie ustalenia harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z nieruchomości.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji I. D. i B. D., na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej jako: "u.s.g."), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia 18 września 2023 r. na bezczynność Wójta Gminy w zakresie: 1) niewykonania czynności nakazanej prawem przyznania na podstawie § 2 pkt 7 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Nr 7/98 Wojewody Bielskiego z dnia 20 maja 1998 r. w sprawie utworzenia Żywieckiego Parku Krajobrazowego (Dziennik Urzędowy Województwa Bielskiego z 1998 r. Nr 8 poz. 97; dalej także jako: rozporządzenie Nr 7/98) preferencji w realizacji przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego, które równocześnie zapewnią zachowanie zabytkowych układów osadniczych, ochronę obiektów zabytkowych budownictwa regionalnego oraz zapewniają możliwość odbioru odpadów bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości przez cały rok, tj. utwardzenia dróg dojazdowych na terenie Żywieckiego Parku Krajobrazowego w rejonie dzielnicy [...] w [...]; 2) nieustalenia harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonach górskich w rejonie dzielnicy [...] w [...] przez okres całego roku.
Zarządzeniem z dnia 6 listopada 2023 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), rozdzielił skargi I. D. i B. D. (pismo z dnia 18 września 2023 r.) na: 1) bezczynność w sprawie nadania preferencji terenom osadniczym na terenie Żywieckiego Parku Krajobrazowego w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego, 2) bezczynność w sprawie ustalenia harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z nieruchomości (k. 2).
W odpowiedzi na skargę z dnia 2 listopada 2023 r. organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Materialnoprawną podstawą skargi jest art. 101a ust. 1 u.s.g., który stanowi, że przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Dalej, jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a u.s.g. jest istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. Musi zatem istnieć ustawowy obowiązek do podjęcia przez organ określonych czynności, aby można było mówić – w razie jego niewykonania – o bezczynności organu (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt ll OSK 1131/18, Lex nr 3065324).
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd meriti wskazał, że pozbawione podstaw prawnych jest żądanie skarżących odnoszące się do nakazania Wójtowi Gminy podjęcia działań mających doprowadzić do sformułowania dokumentu – terminarza/harmonogramu uwzględniającego odbierania odpadów komunalnych bezpośrednio z terenu ich nieruchomości przez cały rok. We wskazywanym przez nich akcie prawa, tj. ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również w Regulaminie nie znajduje się nakaz podjęcia tego rodzaju czynności przez Wójta Gminy. Na marginesie zauważyć należy, ze skarga ta w rzeczywistości ma na celu doprowadzić do wymuszenia na organach gminy skomunikowania nieruchomości skarżących z istniejącą siecią dróg.
Dalej, przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W badanej sprawie poza sporem jest, że skarżący są właścicielami działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, znajdującej się w obszarze Żywieckiego Parku Krajobrazowego. Przepisy rozporządzenia Nr 7/98 skierowane są m.in. do właścicieli działek tam zlokalizowanych. Ponadto działka skarżących znajduje się na terenie Gminy [...] w związku z czym są oni również adresatami uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie [...]. Wobec tego posiadają oni interes prawny dla złożenia przedmiotowej skargi.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał bezzasadność skargi, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli I. D. i B. D. zaskarżając go w całości i zarzucając orzeczeniu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1, art. 6r ust. 2d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. z 2023 r. poz. 1469 z późn. zm.), zwanej dalej u.c.p.g. i § 4 ust. 2 i § 13 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] Iipca 2020 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], zwanego dalej Regulaminem, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Wójt Gminy [...] nie ma podstawy prawnej do sformułowania harmonogramu odbioru odpadów komunalnych w zakresie odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z terenu nieruchomości położonych na terenie Gminy [...] w obszarze podgórskim w zakresie całorocznym a pojęcie harmonogramu zawarte w przepisach Regulaminu odnosi się tylko do częstotliwości usuwania odpadów komunalnych podczas gdy Wójt zgodnie z Regulaminem jest zobowiązany do ustalenia harmonogramu odbioru odpadów komunalnych i harmonogram opracował, jednak Wójt nie zapewnił w nim odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z wszystkich nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie gminy zgodnie z przepisami ustawy u.c.p.g., wyłączając odbiór odpadów komunalnych w okresie zimowym z terenów ,,gdzie dojazd śmieciarek jest niemożliwy",
2) art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż obowiązek odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości zamieszkałych dotyczy tylko terenów położonych na terenie gminy, które są skomunikowane z drogami publicznymi w sposób umożliwiający dojazd specjalistycznym pojazdom oraz iż w gestii gminy nie pozostaje rozwiązywanie problemów właścicieli nieruchomości, którzy nie dysponują bezpośrednim dostępem do drogi publicznej podczas gdy ograniczenie w zakresie odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości zamieszkałych nie jest warunkowane typem drogi przy której nieruchomość się znajduje, trudnościami w dojeździe do nieruchomości bowiem z żadnego przepisu prawa ograniczenie w odbiorze odpadów komunalnych dla mieszkańców gminy nie wynika,
3) naruszenie § 11 ust. 2 i § 13 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lipca 2020 roku w związku z § 2 ust. 7 Rozporządzenia Nr 7/98 Wojewody Bielskiego z dnia 20 maja 1998 roku w sprawie utworzenia Żywieckiego Parku Krajobrazowego, zwanego dalej Rozporządzeniem poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w przepisach Rozporządzenia brak nakazu dla Wójta w obszarze objęcia bezpośrednim odbiorem odpadów komunalnych nieruchomości położonych na terenach osadniczych ŻPK w dzielnicy [...] w [...] podczas gdy jednym z obszarów wskazanych w Rozporządzeniu w zakresie przyznania preferencji dla terenów osadniczych położonych na terenie ZPK Gminy [...], są działania związane z usuwaniem i unieszkodliwianiem odpadów (ust. 7) a Wójt Gminy mając obowiązek odbioru odpadów komunalnych z obszaru całej gminy bezpośrednio z nieruchomości nie ma podstaw prawnych do wyłączania z sytemu odbioru odpadów nieruchomości położonych na terenach podgórskich w okresie zimowym z uwagi na trudności w dojeździe do nieruchomości pojazdów specjalistycznych,
4) naruszenie art. 7 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na nieprawidłowym (nierównym) zastosowaniu obowiązującego prawa), dyskryminacji mieszkańców gminy zamieszkałych w terenach podgórskich poprzez wyłączenie ich w okresie ziarnowym z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z terenu ich nieruchomości;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z § 4 ust. 2 i § 13 ust. 1 Regulaminu oraz art. 101a ust. 1 i 2 w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 78 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, przejawiające się w niewłaściwie przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności działalności administracji publicznej poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkujące niewłaściwym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem skargi, nie stwierdzenia bezczynności Wójta Gminy mimo zasadnych podstaw, w oparciu o wyżej opisaną błędną wykładnię przepisów z powodu braku wnikliwego rozpatrzenia skargi i nie dostrzeżeniu przez Sąd, iż:
a. harmonogram odbioru odpadów wydawany przez Wójta (stanowiący dowód w przedmiotowej sprawie) ma podstawę prawną bowiem wynika z przepisów gminnych tj. § 4 ust. 2 Regulaminu,
b. harmonogram odbioru odpadów jest nie tylko terminarzem dat odbioru odpadów, ale w jego treści zawarte zostało przez Wójta z przekroczeniem kompetencji ograniczenie odbierania odpadów, tj. nie odbierania ich w ogóle bezpośrednio z nieruchomości "gdzie śmieciarka nie ma możliwości dojazdu",
c. skarżący domagają się zmiany istniejącego harmonogramu a nie ustalenia innego harmonogramu,
d. oraz zarówno organ jak i Sąd zaaprobowali możliwość wyłączenia nieruchomości położonych w obszarach podgórskich gminy [...] z bezpośredniego odbioru odpadów z powołaniem na trudności w dojeździe do nieruchomości,
co miało istotny wpływ na odmowę podjęcia przez Wójta działań w zakresie zmiany harmonogramu z ustaleniem odbiorów odpadów również bezpośrednio z nieruchomości w okresie zimowym, gdzie dojazd śmieciarek jest utrudniony oraz miało wpływ na treść wyroku, gdzie Sąd aprobując stanowisko Wójta oddalił skargę;
III. błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie przez Sąd, iż:
1) harmonogram odbioru odpadów dotyczy tylko częstotliwości usuwania odpadów podczas gdy w treści harmonogramu zawarte są również warunki odbioru odpadów, ograniczenie – nie odbierania odpadów bezpośrednio z nieruchomości ,,gdzie śmieciarka nie ma możliwości dojazdu",
2) skarżący domagają się ustaleni przez Wójta "jakiegokolwiek innego harmonogramu" odbioru odpadów komunalnych podczas gdy skarżący domagają się zmiany istniejącego harmonogramu wydawanego przez Wójta, ale zgodnie z przepisami prawa,
3) nieruchomość skarżących i innych mieszkańców dzielnicy [...] w [...] nie jest skomunikowana z istniejącą siecią dróg, podczas gdy droga, która prowadzi do nieruchomości skarżących i sąsiadów dzielnicy [...] jest skomunikowana z siecią dróg i w okresie wiosenno-letnim- jesiennym jeżdżą po niej pojazdy specjalistyczne odbierające odpady komunalne bezpośrednio z nieruchomości mieszkańców, brak statusu drogi publicznej nie uniemożliwia aktualnie odbioru odpadów,
4) droga która prowadzi do nieruchomości skarżących i sąsiadów dzielnicy [...] nie jest w zarządzie gminy podczas gdy część drogi stanowi własność Gminy i Skarbu Państwa (co potwierdza dowód – odpowiedź na interpelację radnego K. K. z dnia [...] 2022 roku).
Wskazując ww. zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie wydanie wyroku reformatoryjnego w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedzią na skargę kasacyjną Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W rozpoznawanej sprawie zachodzi nieważność postępowania, gdyż strony postępowania zostały pozbawione możności obrony swych praw w myśl art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.").
Wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., wskazując, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Brak było ku temu podstaw prawnych, bowiem przedmiotem skargi nie była wymieniona w art. 119 pkt 4 p.p.s.a. bezczynność organu administracji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę dyspozycja art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w którym stanowi się, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Dalej, art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. odwołują się do art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. oraz do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z powołanych przepisów wynika, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w innych przypadkach działania organów administracji poddanych kontroli sądów administracyjnych, np. podejmowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego aktów o charakterze prawa miejscowego albo pozbawionych tego charakteru, ale będących z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tego rodzaju sprawach może być poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie przepisów szczególnych – i takim przepisem jest art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z dnia 18 września 2024 r., Dz.U. z 2024 r., poz. 1465; dalej jako: "u.s.g."), w którym przewidziano możliwość wniesienia skargi, m.in. wówczas, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, a więc pozostaje bezczynny lub przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie, w której zgodnie z przepisami prawa jest zobowiązany wykonać określoną czynność. Nie jest to jednak przypadek bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o których mowa w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności w art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
Za przedstawionym sposobem wykładni prawa przemawia jeszcze argument celowościowy. Ustawodawca zdecydował się na umożliwienie rozpoznania spraw ze skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie uproszczonym z uwagi na względnie nieskomplikowany charakter tego rodzaju spraw, jednak takiego charakteru nie mają sprawy ze skarg wniesionych na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. Z wykładni art. 101a u.s.g. mogą wynikać szczególne normy w zakresie postępowania przed sądem administracyjnym w stosunku do przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – i taką szczególną normą jest, m.in. ta, że stroną postępowania sądowego prowadzonego na skutek skargi wniesionej w trybie art. 101a u.s.g. są nie tylko skarżący oraz organ gminy, którego zaniechania lub działania skarga dotyczy, ale także organ nadzoru nad działalnością gminną. Organ nadzoru jest stroną takiego postępowania, mimo że nie należy do podmiotów wymienionych w art. 32 p.p.s.a., dlatego że zgodnie z art. 101a ust. 2 u.s.g. to na ten podmiot sąd może nałożyć obowiązek wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Innymi słowy, w tego rodzaju sprawach udział biorą nie tylko skarżący oraz organ samorządu terytorialnego, ale także organ nadzoru nad działalnością gminną – i już ten fakt powoduje, że tego rodzaju sprawy nie mogą być rozpoznawane w trybie uproszczonym, a więc na posiedzeniu niejawnym (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 789/14, CBOSA).
Uwzględniając powyższe sprawa ze skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g., w której zarzuca się, że rada gminy mimo ustawowego obowiązku nie podjęła uchwały, nie jest sprawą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w rozumieniu art. 119 pkt 4 p.p.s.a., co powoduje, że taka sprawa nie może być rozpoznana w trybie uproszczonym.
Jak wskazano, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym polega na tym, że sąd administracyjny orzeka na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Taki sposób rozpoznania sprawy jest odstępstwem od zasady mówiącej, że rozpoznanie sprawy przed sądem, w tym przed sądem administracyjnym, jest jawne (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 p.p.s.a.). Jawność postępowania przed sądem administracyjnym jest zatem zasadą o charakterze konstytucyjnym. Powoduje to, że wszelkie wyjątki od niej muszą być stosowane ściśle. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozpoznanie sprawy, wbrew przepisom prawa, na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie powoduje, że strony postępowania są pozbawione możności obrony swych praw (tak, m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3262/17 i w powołanych tam orzeczeniach Sądu Najwyższego). W związku z tym w takim przypadku zachodzi podstawa nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Zaakcentować należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podstawy nieważności bierze pod rozwagę niezależnie od tego, czy zostały one powołane w podstawach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Z uwagi na charakter podstaw nieważności postępowania sprowadzający się do tego, że dotyczą one kardynalnych zasad postępowania, np. tak jak w rozpoznawanej sprawie zasady jawnego rozpoznania sprawy przez sąd wywodzonej z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, powodujące je naruszenia przepisów prawa nie podlegają ocenie w zakresie wpływu na wynik sprawy.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok powinien być uchylony, a sprawa ponownie rozpoznana w postępowaniu, w którym zostanie zapewniony udział wszystkich stron, w tym także organu nadzoru nad działalnością gminną Sąd drugiej instancji za istotne uznaje, że zaskarżony wyrok został wydany po przeprowadzeniu nieważnego postępowania, co uzasadnia jego uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy.
Wystąpienie w sprawie podstawy nieważności postępowania powoduje, że Sąd drugiej instancji nie może odnieść się do przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Ocena zasadności podstaw kasacyjnych i idące za tym związanie Sądu pierwszej instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa (art. 190 p.p.s.a.) sprawiłaby, że ponowne rozpoznanie sprawy w celu przeprowadzenia postępowania niedotkniętego nieważnością byłoby nic nieznaczącą formalnością.
Podsumowując powyższe rozważania należy zauważyć, że podobne przypadki do analizowanego problemu prawnego były już przedmiotem rozstrzygnięć wydawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach: z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/19 oraz z dnia 6 marca 2018 r., II OSK 3262/17 (wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej powołanych orzeczeniach.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem uwzględnienie skargi kasacyjnej z uwagi na nieważność postępowania, której nie podniesiono w skardze kasacyjnej, jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem uprawniającym do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.