III OSK 1458/21

III OSK 1458/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 9/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-03-22
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 9/19 w sprawie ze skargi L. B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt III i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. oddala skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 22 marca 2019 r. IV SAB/Wr 9/19, po rozpoznaniu skargi L. B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:
I. zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu do rozpoznania wniosku skarżącego L. B. z 9 grudnia 2018 r. w zakresie punktu I i II w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
II. stwierdził, że bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
III. dalej idącą skargę oddalił;
IV. przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Wnioskiem z 9 grudnia 2018 r. L. B. zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu o udzielenie informacji publicznej. Poprosił o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
"Informacja publiczna dotyczy K. B. zatrudnionego w Komendzie Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu w oddziałach prewencji policji (...).
1. Proszę o podanie dokładnej daty, w której został przyjęty do służby w policji. K. B. .
2. Proszę o podanie dokładnej daty w której K. B. przestał pełnić służbę w Policji.
3. Proszę o podanie dokładnej przyczyny wobec której K. B. nie służy już w Policji a także podstawę prawną tej decyzji.
Informację publiczną należy wysłać na skrzynkę epuap z której pochodzi ta wiadomość."
W odpowiedzi na powyższy wniosek Naczelnik Wydziału Prezydialnego KWP we Wrocławiu, pismem z 19 grudnia 2018 r. poinformował zainteresowanego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330; dalej: u.d.i.p.). Na skutek ponowienia prośby przez wnioskodawcę, zobowiązany pismem z 4 stycznia 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że po zasięgnięciu opinii prawnej podtrzymuje odpowiedź udzieloną 19 grudnia 2018 r. Stwierdził, że wniosek z 9 grudnia 2018 r. odnosi się wyłącznie do danych z akt osobowych byłego funkcjonariusza Policji – bez wskazania związku danych z wykonywaniem przez policjanta zadań służbowych.
Wnioskodawca wniósł do Sądu I instancji skargę na bezczynność Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 9 grudnia 2018 r. Zarzucił zobowiązanemu rażące naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., art. 61 Konstytucji w zw. z art. 1 oraz 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. z uwagi na brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ w ustawowym terminie oraz art. 16 ustawy u.d.i.p. poprzez nie wydanie ewentualnej decyzji odmowej w zakresie żądanych informacji publicznych zawartych we wniosku z 9 grudnia 2018 r., które dotyczą okresu pełnienia służby w policji przez funkcjonariusza publicznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 marca 2019 r. IV SAB/Wr 9/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu jest, jako organ władzy publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne. Powyższe wynika z art. 115 § 13 pkt 7 kodeksu karnego, który zawiera definicję funkcjonariusza publicznego. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszem publicznym jest między innymi funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego. Takim funkcjonariuszem jest policjant.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W ocenie Sądu I instancji pytanie dotyczące daty przyjęcia funkcjonariusza do służby i daty zwolnienia ze służby są informacją publiczną – dotyczą funkcjonariusza publicznego. Niewątpliwie taka informacja nie traci takiego charakteru również wówczas gdy nie jest on już pracownikiem policji. Dotyczy osoby która była funkcjonariuszem publicznym w okresie, którego dotyczą pytania, mają związek z pełnieniem funkcji. W związku z powyższym organ w tym zakresie winien rozpoznać wniosek skarżącego (pkt 1 wyroku).
Informacja publiczna może dotyczyć tylko faktów. Nie jest więc informacją publiczną prośba o dokonanie oceny, wyrażenie poglądu, dokonanie opisu pewnego zdarzenia. Taki charakter ma pytanie 3 zawarte we wniosku skarżącego z 9 grudnia 2018 r. Brzmi ono: proszę o podanie dokładnej przyczyny, wobec której K. B. nie służy już w Policji a także podstawę prawną tej decyzji.
Prośba o podanie "dokładnej przyczyny" musi się wiązać z oceną i opisem danego zdarzenia i nie dotyczy sfery faktów. W związku z powyższym Sąd I instancji w tym zakresie wniosek skarżącego oddalił uznając, że pytanie nie dotyczy informacji publicznej (pkt 3 wyroku).
Natomiast organ pozostaje w bezczynności odnośnie odpowiedzi na pytanie 1 i 2 wniosku skarżącego. Są to pytania dotyczące informacji publicznej, zatem zgodnie z art. 13 u.d.i.p. odpowiedź powinna nastąpić w terminie 14 dni. Jak wynika z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego, w wyznaczonym przez ustawę terminie organ nie udzielił odpowiedzi. Fakt udzielenia błędnej odpowiedzi nie anuluje bezczynności, organ bowiem pozostaje bezczynny w udzieleniu właściwej odpowiedzi.
Natomiast prowadzenie korespondencji z zainteresowanym i udzielenie odpowiedzi na wniosek – chociaż błędnie – wpływa na ocenę charakteru zaistniałej bezczynności. Należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że wynikała ona z nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej, dokonanej przez podmiot zobowiązany, a nie z powodu lekceważenia lub opieszałości w rozpoznaniu wniosku. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 marca 2019 r. IV SAB/Wr 9/19, zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu oraz przez L. B.
Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu zaskarżając wyrok w części obejmującej pkt I i II zarzucił mu naruszenie:
1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w konsekwencji częściowe uwzględnienie skargi mimo, że Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu nie pozostawał w bezczynności, bowiem informacje objęte wnioskiem skarżącego z 9 grudnia 2018 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych wyroku oraz brak odniesienia się w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do twierdzeń organu oraz brak wyjaśnienia dlaczego pominął w swoich rozważaniach kwestię nierealizowania przez funkcjonariusza Policji w latach pełnienia przez niego służby uprawnień i kompetencji przyznanych organom Policji, ani też zadań związanych z wydatkowaniem i dysponowaniem majątkiem publicznym;
2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a mianowicie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., polegające na przyjęciu, że data przyjęcia i data zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji, który w latach pełnienia przez niego służby nie realizował zadań w procesie decyzyjnym organów Policji, uprawnień i kompetencji przyznanych organom Policji, ani też zadań związanych z wydatkowaniem i dysponowaniem majątkiem publicznym, są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy informacje te obejmują sprawy prywatne z akt osobowych policjanta niemające związku z działalnością państwa.
W oparciu o powyższe zarzuty Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wniósł o uchylenie w zaskarżonej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 marca 2019 r. IV SAB/Wr 9/19, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie w zaskarżonej części wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zażądał też przeprowadzenia rozprawy.
L. B. natomiast zaskarżył powyższy wyrok w zakresie pkt III i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 133 § 1, art. 134 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu całości sprawy, tj. nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi, oraz brak w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek odniesień do nierozpoznanej części zarzutów. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w pkt III i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o "zasądzenie od organu administracji publicznej" kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albowiem nie zostały one pokryte w całości ani w części. Zrzekł się także rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że orzekając w punkcie III wyroku Sąd I instancji oddalił dalej idącą skargę (co do pytania trzeciego wniosku o udzielenie informacjo publicznej), co wskazywałoby na fakt, że Sąd rozpoznał skargę w całości. Niemniej jednak, w istocie pytanie z punktu III wniosku, brzmiało: "proszę o podanie dokładnej przyczyny wobec której K. B. nie służy już w Policji, a także podstawę prawną tej decyzji". W istocie więc, pomimo zawarcia pytań w ramach jednego punktu, skarżący wniósł o udzielenia dwóch różnych informacji - "dokładnej przyczyny" oraz "podstawy prawnej".
Tymczasem uważna lektura uzasadnienia orzeczenia prowadzi do wniosku, że Sąd zajął się wyłącznie pierwszą częścią pytania i wyjaśnił (strona 7 uzasadnienia), że "dokładna przyczyna" leży poza strefą faktów i nie jest informacją publiczną. Sąd I instancji w żadnej części uzasadnienia nie odniósł się zaś do drugiej części pytania, tj. do wskazania podstawy prawnej. Tymczasem, nawet w oparciu o wywody Sądu co do części pierwszej pytania 3 wnioskodawcy (podania przyczyny), w żaden sposób przyjąć nie można, że podstawa prawna stanowi w jakiejkolwiek części "stosowaniem ocen i opisem zdarzenia". Wniosek skarżącego sformułowany był w tym zakresie w sposób klarowny. Skarżący wnosił o wskazanie podstawy prawnej. Podstawa prawna pełnienia funkcji w służbie publicznej, z całą pewnością stanowi informację publiczną.
Natomiast w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu L. B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów.
Rozważania należy rozpocząć od skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, gdyż rozstrzygnięcie o jej zarzutach przesądza, czy w ogóle mamy do czynienia w tej sprawie z informacją publiczną. Skarga kasacyjna organu nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw.
Jeśli skarga kasacyjna, jak w tym wypadku, oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
Powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. mają charakter wynikowy i samodzielnie nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Stanowią one o tym, jakie rozstrzygnięcie powinien zawrzeć Sąd I instancji w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W tym wypadku Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a zatem rozstrzygnięcie oparte na art. 149 § 1 pkt 1 (pkt 1 wyroku) było tylko konsekwencją stwierdzonej przez Sąd bezczynności organu, przy czym pkt 2 wyroku (objęty zakresem zaskarżenia) nie był oparty na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a na art. 149 § 1a p.p.s.a. Za pomocą wyłącznie tych przepisów nie można natomiast kwestionować samego faktu bezczynności organu, bo o tym, czy organ był bezczynny, czy też nie, przesądzają inne przepisy.
Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych wyroku oraz brak odniesienia się do twierdzeń organu oraz brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd pominął w swoich rozważaniach kwestię nierealizowania przez funkcjonariusza Policji w latach pełnienia przez niego służby uprawnień i kompetencji przyznanych organom Policji, ani też zadań związanych z wydatkowaniem i dysponowaniem majątkiem publicznym – zauważyć należy, że zarzut ten ma bezpośredni związek z zarzutem naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., postawionym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Wyjaśnić zatem należy, że nie można być funkcjonariuszem Policji i nie realizować uprawnień i kompetencji Policji, jako umundurowanej i uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (por. art. 1 ust. 1 ustawy o Policji). Pamiętać należy, że "Osobą pełniącą funkcje publiczne jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć szerzej" (wyrok NSA z 27.02.2018 r. I OSK 1927/17, LEX nr 2561272). "Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną" (wyrok NSA z 21.06.2018 r. I OSK 169/18, LEX nr 2523767). Wystarczyło zatem, że Sąd I instancji odwołał się do tego, że na gruncie art. 115 § 13 pkt 7 kodeksu karnego, policjant jest funkcjonariuszem publicznym. Zastrzeżenia, o których wspomina organ (m. in. dysponowanie majątkiem publicznym), dotyczą osób pełniących funkcje publiczne w tym szerszym znaczeniu, a nie funkcjonariusza publicznego. Ponadto, "Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p." (wyrok NSA z 15.06.2020 r. I OSK 2098/19, LEX nr 3099626), czego organ dotychczas nie uczynił.
Wyjaśnić też należy, że "Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym" (zob. wyrok NSA z 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13). Zatem informacje o dacie przyjęcia i zwolnienia Policjanta ze służby są informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p., jako że mają związek z pełnieniem służby publicznej, nawet wówczas, gdy osoba będąca w przeszłości funkcjonariuszem publicznym, obecnie już nim nie jest. Informacja dotyczy bowiem okresu, kiedy taką funkcję publiczną pełniła.
W odniesieniu do art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć w takiej sytuacji należy, że "Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo" (wyrok NSA z 5.07.2022 r. I OSK 2559/20, LEX nr 3364462). W okolicznościach tej sprawy szczegółowe odnoszenie się do zarzutów organu dotyczących tego, czy funkcjonariusz publiczny realizował zadania związane z wydatkowaniem i dysponowaniem majątkiem publicznym, nie było niezbędne dla kontroli zaskarżonego aktu. Natomiast, co podniesiono już wyżej, nie jest możliwe, aby funkcjonariusz nie realizował zadań publicznych w ramach kompetencji przypisanych Policji, jako formacji, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o Policji.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu (pkt 2 wyroku).
Na uwzględnienie zasługiwała natomiast skarga kasacyjna L. B.. Za usprawiedliwiony należało bowiem uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Drugi z tych przepisów stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Odczytywać należy to w ten sposób, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami sprawy (w tym przedmiotem zaskarżenia). "W sprawach dotyczących bezczynności organów zakres sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza skarga. Sąd I instancji nie ma możliwości modyfikowania żądania strony, natomiast ma wypowiedzieć się co do przedstawionych przez stronę okoliczności faktycznych i prawnych i w tym kontekście ustalić czy doszło do bezczynności" (zob. wyrok NSA z 14.01.2020 r. II GSK 1080/19, LEX nr 2774803).
W niniejszej sprawie przedmiotem żądania wnioskodawcy były m. in. informacje o przyczynie, dla której K. B. nie służy już w Policji, a także o podstawę prawną tej decyzji. Sąd I instancji nie analizując przyczyny zwolnienia K. B. z góry przyjął, że przyczyna ta ma charakter ocenny, a zatem nie może odnosić się do faktów. Nie odniósł jednak tego stwierdzenia w żaden sposób do dowodów zgromadzonych w aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto rację ma skarżący kasacyjnie K. B., że przyczyna zwolnienia nie obejmowała całości żądanej informacji, bowiem żądanie dotyczyło także podstawy prawnej zwolnienia, a do tej kwestii Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł. Nie odniósł się więc do określonego w skardze jednego z przedmiotów bezczynności. Nie rozpoznał w ten sposób istoty sprawy, bo nie odniósł się ściśle do przedmiotu skargi na bezczynność, a w konsekwencji nie mógł prawidłowo ocenić, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej i czy organ pozostaje bezczynny wobec żądania zawartego w pkt 3 wniosku. "Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji [tu bezczynności] w pełnym zakresie" (zob. wyrok NSA z 26.05.2021 r., II OSK 2494/18, LEX nr 3192567).
Usprawiedliwiony w konsekwencji jest też zarzut odnoszący się do poprawności sporządzenia uzasadnienia przez Sąd I instancji. "Jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu. Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku" (zob. wyrok NSA z 24.02.2022 r. I GSK 2294/18, LEX nr 3322343). Jeśli Sąd I instancji nie odniósł się do istoty sprawy, w wyniku czego nie jest możliwa kontrola instancyjna, co do poprawności oceny, czy żądana w pkt 3 wniosku informacja ma charakter informacji publicznej i czy organ pozostaje bezczynny wobec tego żądania, to zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. musi zostać uznany za usprawiedliwiony.
Niezbędne było zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt III i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku.
O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, orzec może natomiast tylko Sąd I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.