III OSK 1454/24

III OSK 1454/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1387/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-01-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 234 ust 1 i 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1387/23 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 czerwca 2023 r. nr SKO.OS/41.9/511/2023/11084/AK w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1387/23, oddalił skargę D. K. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "organ odwoławczy", "Kolegium") z dnia 21 czerwca 2023 r., nr SKO.OS/41.9/511/2023/11084/AK, w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 15 marca 2021 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej "organ I instancji", "Prezydent Miasta") o przeprowadzenie postępowania w sprawie nawiezienia ziemi przez poszczególnych właścicieli działek, w tym właścicieli działki nr [...], i zbadanie, czy nawieziony materiał jest odpadem. Wskazał w nim, że działania te powodują szkodę w postaci zalewania jego działki nr [...]. Pismem z dnia 4 maja 2021 r. skarżący podtrzymał złożony wniosek, a pismem z dnia 30 maja 2021 r. doprecyzował go wskazując, że żąda na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (dalej "u.p.w.") nakazania właścicielom gruntu przywrócenia stanu poprzedniego oraz prawidłowego wykonania odprowadzenia wód opadowych z uwagi na kierowanie ich na jego działkę.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek kasacyjnego orzeczenia organu odwoławczego, Prezydent Miasta decyzją nr 12/2023 z dnia 17 kwietnia 2023 r. nakazał właścicielom działki nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w R. wykonanie zabezpieczenia działki o nr [...] przed dopływem wód opadowych lub roztopowych z terenu wyżej położonej działki sąsiedniej o nr [...] poprzez: – wykonanie muru oporowego wzdłuż zachodniej granicy działki o nr [...] w granicy z działką o nr [...] o wysokości minimum 10 cm nad istniejącą rzędną terenu przedmiotowej działki, posadowionego na podbudowie, poniżej strefy przemarzania (1 m poniżej gruntu na działce o nr [...]); – wykonanie drenażu wzdłuż tego muru oporowego do zbiornika szczelnego na wody opadowe, zabudowanego na tej działce – w terminie do dnia 30 września 2023 r. Organ I instancji zaznaczył, że wskazany nakaz nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta wskazał w szczególności, że teren działki nr [...] został podwyższony względem działki skarżącego, w związku z czym spływ wód opadowych i roztopowych został ukierunkowany na działkę nr [...]. W tej sytuacji – zdaniem organu I instancji – zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy powyższymi zmianami na gruncie a szkodami na działce skarżącego. Dlatego też nałożono obowiązek wykonania prac, które zaproponowane zostały przez biegłego w sporządzonej przez niego opinii. Organ I instancji za biegłym zauważył jednocześnie, że udokumentowanie "strat poniesionych przez Wnioskodawcę (działka [...]) jest niewystarczające".
Na skutek odwołania B. Z. i K. Z. (dalej "zobowiązani"), Kolegium decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 17 kwietnia 2023 r. i orzekło o odmowie nakazania zobowiązanym przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że żaden dowód nie poświadcza wystąpienia szkody na działce nr [...], spowodowanej zachowaniem zobowiązanych. Kolegium wskazało na ustalenia zawarte w opinii biegłego, gdzie stwierdza się, że zmiany zagospodarowania terenu nie miały istotnego wpływu na zmianę stosunków wodnych na działce wnioskodawcy. Wskazano, że podtopienia występowały wyłącznie w okresie nawalnych opadów. Organ odwoławczy zauważył też, że oględziny przeprowadzone w dniu 22 października 2022 r. nie potwierdziły wystąpienia zapadlisk. Nie stwierdzono także uszkodzenia drzewostanu na nieruchomości skarżącego, zmniejszenia plonów, w tym potrzeby większych nakładów na środki ochrony upraw. Kolegium zwróciło również uwagę na to, że zaproponowane rozwiązanie ma zapobiegać odprowadzaniu wód opadowych pochodzących z opadów ponadnormatywnych, nie zaś stanowić zabezpieczenie dla zapewnienia bieżącego, niezakłóconego korzystania z nieruchomości w czasie "normalnych" opadów. Zatem – w ocenie organu odwoławczego – skoro na działce nie zaistniała szkoda to brak jest podstaw do zastosowania art. 234 ust. 3 u.p.w.
Skargę do WSA w Gliwicach na decyzję Kolegium z dnia 21 czerwca 2023 r. wniósł skarżący. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 234 ust. 3 w związku z art. 234 ust. 1 pkt 1 i art. 234 ust. 2 u.p.w.; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z ujawnieniem nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanego organowi, który wydał decyzję (załączone zdjęcia), oraz wyjściu na jaw istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących szkód w uprawie orzecha włoskiego i koniecznością posiłkowania się wiadomościami specjalnymi w tym zakresie; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia, iż działanie właścicieli działki o nr [...] poprzez zmianę stanu wody na gruncie wywołało szkodę dla gruntu sąsiedniego należącego do skarżącego; – art. 7a ust. 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego, zaś przedmiotem postępowania administracyjnego było odebranie stronie uprawnienia do domagania się od sąsiadów przywrócenia stanu poprzedniego na działce o nr [...] lub wykonanie urządzeń zapobiegających dalszym szkodom na terenie nieruchomości skarżącego; – art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania jego uczestników do władzy publicznej; – art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony przez organ w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sytuację prawną strony; – art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie przez organ zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy; – art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, i w konsekwencji stwierdzenie, iż szkoda wyrządzona na gruncie sąsiednim, tj. nieruchomości skarżącego, nie została udowodniona; – art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa i sadownictwa w związku ze szkodami w uprawach orzecha włoskiego wobec konieczności uzyskania wiadomości specjalnych oraz wobec braku stosownych kompetencji w tym zakresie przez biegłego w zakresie postępowań wodnoprawnych; – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powody których uznał, że nie została spełniona przesłanka wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim, tj. nieruchomości skarżącego; – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, mimo że decyzja odpowiadała prawu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze zawarto też wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze zdjęć oraz dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa i sadownictwa. W piśmie z dnia 29 września 2023 r. skarżący dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodów z: wniosku skarżącego do P. S.A. z dnia 23 maja 2023 r. o naprawienie szkody w obiektach budowlanych; odpowiedzi P. z dnia 15 czerwca 2023 r.; notatki służbowej sporządzonej w imieniu K. z wizji lokalnej, która miała miejsce na działce skarżącego w dniu 18 lipca 2023 r. Kolegium wniosło oddalenie skargi.
W dniu 25 stycznia 2024 r. WSA w Gliwicach wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 234 ust. 1-3 p.w. i wyjaśnił przesłanki wydania decyzji na podstawie tego przepisu. WSA w Gliwicach wskazał, że organ I instancji przeprowadził kilkukrotne oględziny (w tym w dniu 22 listopada 2022 r. z udziałem biegłego – autora opinii) terenu działki nr [...] (stanowiącej współwłasność skarżącego) oraz działek do niej przyległych, które – według wnioskodawcy – mają negatywnie oddziaływać na tę pierwszą nieruchomość. Wspomniane działki graniczące z nieruchomością skarżącego oznaczone są następującymi numerami: [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]) i [...] (ul. [...]). Na nieruchomościach tych są posadowione budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Podczas oględzin stwierdzono również, że teren położony przed tymi budynkami został podwyższony w przedziale od 0,18 m do 0,75 m. W przypadku działki nr [...] rzędna poziomu terenu wzrosła o ok. 50 cm. Granica tej działki zabezpieczona jest donicami gazobetonowymi, co wynika z opinii, jak również z dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin w dniu 26 września 2022 r. Niekwestionowane jest również to, że wody deszczowe na każdej z zabudowanych działek wprowadzane są do ziemi poprzez indywidulane systemy drenażowe. W trakcie oględzin nie ujawniono wskazywanych przez wnioskodawcę szkód, w tym przede wszystkim występowania zastoin wody (zalewania działki).
Sąd I instancji wskazał dalej, że nadesłane przez skarżącego i włączone do akt administracyjnych fotografie wskazują na występujące zastoiny wody w obszarze jego działki. W przypadku fotografii załączonych do skargi nie podano daty ich wykonania, co nie zmienia faktu, że potwierdzają one wskazaną okoliczność. Zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, jakoby wnioskodawca nie wykazał wystąpienia tego zjawiska. Inną sprawą jest ocena tej okoliczności, czy w istocie stanowi ona o wystąpieniu szkody. Powierzchnia zastoin uwidoczniona na fotografiach jest bardzo niewielka. Skala tego zjawiska nie wyklucza korzystania z działki. Normalnym następstwem opadów atmosferycznych jest to, że w zagłębieniach terenu tworzą się kałuże. Tym bardziej nie powinno to dziwić w niniejszym przypadku, gdzie występują mało dogodne warunki hydrogeologiczne wynikające z występowania w profilu litologicznym wyłącznie osadów słabo przepuszczalnych (zob. opinia hydrologiczna s. 7). W tych rejonach teren może być grząski. Wpływ na to z pewnością mają prace ziemne skarżącego, który oświadczył, że pięć razy w roku dokonuje napowietrzenia gleby (protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 września 2022 r.). Zabieg ten polega na rozluźnieniu zbitej struktury gleby, a więc jej spulchnieniu, co ma zapewnić łatwiejszy dostęp powietrza do jej głębszych warstw. Grunt poddany takim działaniom w połączeniu z wilgocią, pochodzącą np. z opadów atmosferycznych, może prowadzić do powstania grząskiego podłoża. W ocenie Sądu I instancji, o wystąpieniu szkody nie może stanowić również notatka urzędowa z dnia 18 lipca 2023 r. sporządzona przez przedstawiciela K. Zawarto w niej stwierdzenie o zalewaniu działki wnioskodawcy przez wody pochodzące z terenu sąsiedniego. Jednak twierdzenie to nie zostało w żaden sposób uzasadnione ani też nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami. Ponadto przedstawiciel K. dokonywał oceny stanu działki pod kątem ugodowego naprawienia szkody górniczej. Z tych też przyczyn oświadczenie to pozbawione jest jakiejkolwiek wartości dowodowej.
Zadaniem Sądu I instancji, działania podejmowane przez organy, jak również fotografie przedłożone przez skarżącego, nie dowodzą wystąpienia na jego nieruchomości szkody w postaci zalewania jej wodami opadowymi i roztopowymi kierowanymi z działek zabudowanych domami jednorodzinnymi. W konsekwencji badanie wpływu nadmiaru wody w glebie na uprawę orzecha włoskiego pozbawione jest racji. W świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa i sadownictwa nie mógł zostać uwzględniony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.
Przechodząc do oceny, czy działania zobowiązanych stanowią o naruszeniu stosunków wodnych i czy mają one negatywny wpływ na nieruchomość skarżącego, Sąd I instancji zauważył, że – według skarżącego – zjawisko zalewania jego działki występuje od lipca 2020 r. W okresie tym nabywcy domów przystąpili do urządzania terenów przed ich domami – bezpośrednio przyległych do nieruchomości skarżącego. W ramach przedmiotowych prac obszar ten w mniejszym lub większym stopniu został podwyższony. Taki stan rzeczy może prowadzić do zmiany stanu wody na gruncie. Patrząc w szerszym aspekcie przyjąć należy, że zurbanizowanie (zabudowanie) terenu wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] z pewnością wpłynęło na stosunki wodne, co też dostrzegł biegły w swej opinii. Ocena biegłego, która jest wypadkową wielu badanych czynników, nie przypisuje jednak odpowiedzialności za powstawanie zastoin wodnych właścicielom nieruchomości, w stosunku do których prowadzone jest postępowanie na podstawie art. 234 u.p.w. (opinia hydrologiczna s. 13). Takie stanowisko – zdaniem Sądu I instancji – zasługuje na aprobatę.
Sąd I instancji dodał, że – oprócz argumentacji zawartej w opinii hydrologicznej – są jeszcze dwa aspekty, które przemawiają za prawidłowością zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na ukształtowanie terenu samych działek i najbliższego obszaru. Z analizy mapy nadesłanej przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] przy piśmie z dnia 15 lutego 2022 r. wynika, że spływ wód z działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi przy ul. [...] odbywa się z ich terenu w kierunku zachodnim poprzez działkę skarżącego. Obrazują to nie tylko naniesione na mapę strzałki, ale nade wszystko układ poziomic. Działki objęte opinią zlokalizowane są w miejscu, do którego napływają wody z północy i południa – i w rejonie tych nieruchomości następuje ich rozdzielenie na odpływ w kierunku wschodnim i zachodnim. Może to dowodzić, że w rejonie tych działek jest zwiększona ilość wody. Samo więc podwyższenie działki zobowiązanych w tym kontekście pozostaje bez znaczenia dla stanu wody na gruncie, gdyż naturalny kierunek spływu wód został zachowany. PWiK zaznaczył, że powyższa mapa ma charakter poglądowy i wymaga weryfikacji w terenie. Dlatego sięgnąć należy do innych źródeł dla zweryfikowania tych danych. Takim dokumentem jest: 1) mapa do celów projektowych stanowiąca złącznik do decyzji nr 82a Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 lipca 2008 r., która została przedstawiona przez skarżącego w dniu 29 września 2022 r.; 2) mapa do celów projektowych będąca elementem postępowania inwestycyjnego dotyczącego zabudowy szeregowej. Mapy te dotyczą stanu sprzed daty realizacji inwestycji zabudowy szeregowej. Z ich analizy wynika, że w południowej części działki skarżącego rzędne przy zachodniej granicy są niższe o ok. 40-50 cm względem granicy wschodniej, gdzie szerokość działki wynosi ok. 20 m – oznacza to spływ wód od zabudowy szeregowej przez nieruchomość skarżącego. Z kolei w części środkowej różnica w spadku terenu maleje od ok. 30 cm do nawet 5 cm bliżej północnej części działki. Z kolei w północnej części działki na odległości ok. 20-25 m w jej głąb tendencja jest odmienna. Rzędne przy zachodniej granicy są wyższe od tych przy granicy wschodniej o ok. 60 cm przy samej północnej granicy. Różnica ta wynosi natomiast zaledwie ok. 20 cm w dalszej części działki i spada nawet do ok. 3 cm. Prowadzi to do wniosku, że w obszarze działek objętych postępowaniem naturalny spływ wód odbywa się od strony nieruchomości zabudowanych budynkami szeregowymi poprzez działkę skarżącego. Co więcej, nieruchomości w zabudowie szeregowej oddzielone są od siebie ogrodzeniem systemowym na podmurówce betonowej. Oznacza to, że odpływające wody pochodzą jedynie z terenu nieutwardzonego oraz połaci dachowych, w kierunku zgodnym z kierunkiem pierwotnym, tj. istniejącym przed zabudową działek przyległych do nieruchomości skarżącego. Pod uwagę należy wziąć jeszcze to, że obszary, z jakich mogą napływać wody, są stosunkowo niewielkie i w większości przypadków w granicy znajdują się przeszkody, które utrudniają ewentualny spływ wód. W przypadku działki nr [...] ustawione są betonowe donice. Nie można też wykluczyć, że na ukształtowanie terenu, w tym wskazywane przez skarżącego "zapadliska", wpływ ma lokalizacja terenu w obszarze działalności kopalni węgla kamiennego. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych, które mogłyby wpływać negatywnie na nieruchomość skarżącego.
Pismem z dnia 26 marca 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2024 r. wywiódł skarżący (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 133 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niemożność przeprowadzenia przez sąd wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji, podczas gdy sąd nie dysponował kompletnymi aktami sprawy, bowiem organ administracji I lub II instancji nie przekazał kompletnych akt postępowania i dokonywał zmian w numeracji kart akt sprawy (numeracja naniesiona ołówkiem ze śladami poprawek), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na decyzję SKO w [...] z dnia 21 czerwca 2023 r.:
– w sytuacji, w której prawdopodobnie decyzja SKO została podjęta na podstawie niekompletnych akt przekazanych przez organ I instancji; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie pełnej dokumentacji w decyzji SKO mogłoby skutkować utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji;
– skutkujące błędnym ustaleniem, iż nie ujawniono wskazywanych przez skarżącego szkód, w tym przede wszystkim występowania zastoin wody (zalewania działki skarżącego), pomimo dostarczenia przez skarżącego dowodów w postaci zdjęć i dokumentów, co miało wpływ na wynik sprawy,
– skutkujące błędnym ustaleniem, iż do powstania grząskiego podłoża na nieruchomości skarżącego doszło na skutek prac ziemnych związanych z napowietrzaniem gleby, podczas gdy skarżący wyjaśnił w toku postępowania administracyjnego, że konieczność systematycznego przeprowadzania prac ziemnych pojawiła się od 2020 roku w związku zalewaniem działki i występowaniem roślinności bagiennej, co miało wpływ na wynik sprawy;
– skutkujące błędnym ustaleniem, iż nie wykazano związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy podwyższeniem działki na gruntach zobowiązanych a stanem wody na gruncie i zwiększoną ilością wody na nieruchomości skarżącego, pomimo wyjaśnień skarżącego i przedstawienia przez niego dowodów ze zdjęć, co miało wpływ na wynik sprawy;
II. naruszenie art. 234 ust. 1 pkt 1 i art. 234 ust. 3 u.p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu nie prowadzi do zmiany stanu wody na gruncie, która to wykładnia skutkowała nieprawidłowym zastosowaniem powołanego przepisu, tj. uznaniem, że zmiana stanu wody nie nastąpiła, w konsekwencji czego nie istniały przesłanki do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na terenie nieruchomości będącej własnością skarżącego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Kolegium pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
Art. 133 § 1 p.p.s.a., powołany w pierwszym zarzucie naruszenia przepisów postępowania, stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (...). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., III OSK 5450/21).
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 133 § 1 p.p.s.a. został w niniejszej sprawie naruszony, ponieważ Sąd I instancji "nie dysponował kompletnymi aktami sprawy". Uzasadniając to twierdzenie, skarżący kasacyjnie podał, że w aktach sprawy (segregator nr I, k. 72) znajduje się jego wiadomość email do organu I instancji wysłana w dniu 31 sierpnia 2021 r. o godz. 17.18 z załącznikami w postaci kilku fotografii. Jednak – jak utrzymuje skarżący kasacyjnie – tego samego dnia (o godz. 17.17 i 17.23) wysłał on do organu I instancji jeszcze dwie inne wiadomości email z załącznikami w postaci licznych zdjęć w kolorze – a tych wiadomości w aktach przekazanych do WSA w Gliwicach nie było i Sąd nie miał sposobności zapoznać się z kompletnym materiałem dowodowym.
Odnosząc się do przytoczonych twierdzeń skarżącego kasacyjnie, wypada zauważyć, że do przekazanych Sądowi I instancji akt administracyjnych został dołączony ich szczegółowy spis zawierający precyzyjne dane co do "Nr załącznika", "Rodzaju pisma" i "Nr karty". W świetle tego wykazu przekazane akta jawią się jako kompletne – Sąd I instancji dysponował wszystkimi dokumentami, które są w wykazie wymienione i które były podstawą orzekania przez organy obu instancji; innymi słowy, Sąd I instancji dysponował całością akt administracyjnych. Wiadomość email z dnia 31 sierpnia 2021 r. (wysłana o godz. 17.18), o której mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, znajduje się w aktach sprawy, przy czym widniejący na niej numer 72 to numer dokumentu ("załącznika"), a nie numer karty. Odnośna karta jest oznaczona numerem 232 – przy czym jest tu zachowana ciągłość numeracji kart (poprzednie karty o numerach 228-231 to pismo z dnia 12 sierpnia 2021 r. wraz z potwierdzeniami odbioru, a następne karty o numerach 233-236 to protokół z dnia 7 września 2021 r.). W tej sytuacji niepodobna stwierdzić naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Owe dwie inne wiadomości email z dnia 31 sierpnia 2021 r. (z godz. 17.17 i 17.23), na które powołuje się obecnie skarżący kasacyjnie, nie były częścią akt administracyjnych. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wydruki z poczty elektronicznej załączone do skargi kasacyjnej nie stanowią miarodajnego dowodu na okoliczność, że wiadomości te do organu rzeczywiście dotarły tudzież że mogły być uznane za skutecznie złożone wnioski dowodowe (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2022 r., I OSK 1224/21; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2025 r., II OSK 1766/22). Już tych przyczyn pierwszy zarzut naruszenia przepisów postępowania – zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 133 k.p.a. – nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Niezależnie od powyższego, warto podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego zebrano obszerny materiał dowodowy, obejmujący także dokumentację fotograficzną przedkładaną przez strony; przeprowadzono również oględziny z udziałem biegłego. Co więcej, Sąd I instancji miał na względzie i odniósł się do fotografii załączonych do skargi, a obrazują one podobny stan rzeczy jak fotografie, których – zdaniem skarżącego kasacyjnie – brakuje w aktach administracyjnych i które zostały załączone do skargi kasacyjnej. Wreszcie, biorąc pod uwagę całokształt argumentacji Sądu I instancji, nie sposób nie zauważyć, że okoliczność okresowego występowania zastoin na działce skarżącego kasacyjnie (której Sąd I instancji w istocie nie zanegował) sama przez się nie miała charakteru rozstrzygającego. Wszak Sąd I instancji zaaprobował ocenę biegłego, która "nie przypisuje (...) odpowiedzialności za powstawanie zastoin wodnych właścicielom nieruchomości, w stosunku do których prowadzone jest postępowanie na podstawie art. 234 u.p.w." Sąd I instancji miał na uwadze także to, że w obszarze działek objętych postępowaniem naturalny spływ wód odbywa się od strony nieruchomości zabudowanych budynkami szeregowymi poprzez działkę skarżącego i kierunek tego spływu nie został zmieniony – nie doszło zatem do zmiany stosunków wodnych mogącej wpływać negatywnie na nieruchomość skarżącego kasacyjnie. Fotografie, których – zdaniem skarżącego kasacyjnie – brakuje w aktach administracyjnych i które zostały załączone do skargi kasacyjnej, w założeniu nie modyfikują zatem w sposób istotny obrazu relewantnych okoliczności faktycznych – tych okoliczności faktycznych, które legły u podstaw rozstrzygnięć organu oraz Sądu I instancji.
W drugim zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołał trzy przepisy p.p.s.a.: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4. Art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi i nie mogą być samoistną podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego. "Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie" (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 6008/21, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Z kolei 141 § 4 p.p.s.a. traktuje o elementach uzasadnienia wyroku – stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, przytoczył i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także podał przesłanki uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, w którym mowa, jest zatem niezasadny. W treści tego zarzutu skarżący kasacyjnie ponownie nawiązuje do kwestii kompletności akt administracyjnych (kwestia ta została omówiona w kontekście pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania), a także – co przyznaje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – "kwestionuje niektóre ustalenia poczynione przez sąd administracyjny". Tymczasem – jak już wyżej wskazano – zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. na to nie pozwala.
Z zastrzeżeniem powyższego, warto zauważyć, że "Sprawy z zakresu stosunków wodnych, co do zasady, wymagają (...) wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego oraz zwykłego zakresu wiedzy posiadanej przez pracowników organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, to jest dla wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda" (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2024 r., III OSK 2347/22). Na użytek niniejszej sprawy została sporządzona opinia, w której konkluzjach biegły stwierdził w szczególności, że: "Zmiany zagospodarowania terenu na działkach przy ul [...], gdzie zrealizowano zabudowę szeregową, nie spowodowały istotnego wpływu na zmianę stosunków wodnych na nieruchomości o nr [...] zlokalizowanych przy ulicy [...] w [...]. Poza okresem budowy nie odnotowano spływu powierzchniowego z terenu zabudowy szeregowej na teren działki o nr [...] (...). Z uwagi na brak dowodów potwierdzających kierowanie wód opadowych na działkę o nr [...] w [...] przy ul. [...] z działki sąsiadującej (...) nie stwierdzono bezpośredniego wyrządzenia szkody". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego te ustalenia zostały poczynione prawidłowo, nie budzą wątpliwości i zarazem miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Sąd I instancji zasadnie te ustalenia zaakceptował i zasadnie uznał, że okoliczności opisane w hipotezie normy z art. 234 ust. 3 u.p.w. nie zachodzą. Jako że biegły w opinii nawiązywał także do "okresu budowy", warto dodać, że nakaz z art. 234 ust. 3 u.p.w. ma w założeniu zapobiegać szkodom w przyszłości, a nie rozstrzygać o ewentualnej odpowiedzialności za szkodę, która jest już zaszłością (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2025 r., III OSK 6730/21).
Ponieważ skarżący kasacyjne zarzuca zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), trzeba zaznaczyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.
Skarżący kasacyjnie powołał w zarzucie naruszenia prawa materialnego art. 234 ust. 1 pkt 1 u.p.w. ("właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich) oraz art. 234 ust. 3 u.p.w. ("jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności"). Sformułowanie zarzutu, o którym mowa, nie jest do końca jednoznaczne, bowiem mowa tu zasadniczo o niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów, ale wzmiankowana jest też ich wykładnia, a nadto "uznanie, że zmiana stanu wody nie nastąpiła". W konkluzji uzasadnienia tego zarzutu skarżący kasacyjnie precyzuje, że "doszło do naruszenia prawa materialnego z art. 234 ust. 1 pkt 1 i art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu w niespornym stanie faktycznym dotyczącym nawiezienia ziemi i podwyższenia terenu na działkach sąsiednich".
Odnosząc się do tak ujętego zarzutu naruszenia prawa materialnego, wypada stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni odnośnych przepisów, a w szczególności prawidłowo uznał, iż podwyższenie terenu potencjalnie może wpisywać się w stan faktyczny opisany w hipotezie statuowanej tymi przepisami normy, ale zarazem tego stanu nie wyczerpuje. Liczy się to, czy spowodowało ono zmianę stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającą na grunty sąsiednie. Skoro w niniejszej sprawie takiej zmiany nie stwierdzono, to nie było podstaw do wydania nakazu z art. 234 ust. 3 u.p.w. Sąd I instancji nie popełnił błędu również na etapie subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę wchodzącej w rachubę normy prawnej, a zatem – inaczej rzecz ujmując – właściwe zastosował prawo materialne w procesie legalnościwej oceny zaskarżonej decyzji. Nawiązując do argumentacji skarżącego kasacyjnie, należy dodać, że podwyższenie terenu wprawdzie nastąpiło, ale nie była to okoliczność wystarczająca do uwzględnienia przez organ wniosku i wydania decyzji pozytywnej na podstawie art. 234 ust. 3 u.p.w. Zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się zatem niezasadny.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.