III OSK 1447/25

III OSK 1447/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Właściwość sądu
Sygn. powiązane
II SA/Rz 467/25 - Postanowienie WSA w Rzeszowie z 2025-04-25
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 1, art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 467/25 o odrzuceniu skargi Ł.K. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...] 2025 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty P. postanawia oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 467/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie, Sąd I instancji) odrzucił skargę kasacyjną Ł.K. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Powiatu P. (dalej: Rada Powiatu) z dnia [...] 2025 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty P., tj. zamieszczenia informacji dotyczących "Konkursu na stanowisko urzędnicze Radca Prawny w Starostwie Powiatowym w P." - ogłoszenie Starosty P. o naborze [...] oraz informacji Starosty P. o wynikach naboru [...] w części archiwalnej Biuletynu Informacji Publicznej w zakładce "rozwiń archiwum" oraz opatrzeniem tegoż naboru adnotacją o treści "Treść jest archiwalna".
Pismem z 26 maja 2025 r. skarżący wywiódł skargę kasacyjną od ww. postanowienia WSA w Rzeszowie z 25 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 467/25. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa skarga na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...] 2025 r. nr [...] jest niedopuszczalną, a następnie poprzez niezbadanie legitymacji procesowej strony skarżącej w tym nieustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Powiatu P. naruszała jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym wypadku wynikający z art. 11 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, a więc prawo uczestnika do otwartego naboru, rozumianego tutaj jako prawo do podawania do zaczerpywania w ramach publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej wszystkich informacji dotyczących tegoż naboru uwzględniających rzeczywisty stan prawny i faktyczny oraz ciążący na organie obowiązek zamieszczania takich informacji w części zawierającej ogłoszenia o naborach pozostających w toku, nie zaś w części archiwalnej; przez powyższe wyraża się zatem własny (indywidualny i konkretny) interes prawny podmiotu skarżącego.
Zaskarżonemu postanowieniu działając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez błędne przyjęcie że złożona skarga na uchwałę Rady Powiatu P. o jest niedopuszczalna a następnie poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia postanowienia niektórych zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowo-administracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio odrzuceniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia postanowienia i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do każdego z zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku niektórych zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem;
3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i nieskontrolowanie zaskarżonej uchwały poza granice zakreślone w skardze; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien odrzucać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną uchwałę, w szczególności z uwagi na naruszenia przez Radę Powiatu P. przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10, 77, 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 25 kwietnia 2025 r. sygn. II SA/Rz 467/25 w całości i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;
2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania;
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Do odpowiedzi na skargę kasacyjną załączono pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu przez Starostę.
W piśmie z 14 czerwca 2025 r. skarżący kasacyjnie wniósł o nieuwzględnianie wniosku pełnomocnika organu w zakresie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W pismach z 7 sierpnia 2025 r., 23 sierpnia 2025 r. oraz 22 września 2025 r. skarżący kasacyjnie zakwestionował umocowanie pełnomocnika strony przeciwnej do reprezentacji organu.
W piśmie z 25 sierpnia 2025 r., reprezentowany przez radcę prawnego, ustosunkował się do ww. stanowiska skarżącego kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie podstawę orzeczenia Sądu I instancji stanowił art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera katalog spraw orzeka sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Naruszenia powołanych wyżej przepisów nie zarzucono w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku, bowiem oscylują wokół braku merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi oraz nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ. Jak jednoznacznie wynika z zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji odrzucił skargę z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, a zatem – co oczywiste – nie rozpoznawał skargi i jej zarzutów merytorycznie. Nie jest zasadne czynienie zarzutu nierozpoznania sprawy w wymaganym zakresie, abstrahując jednocześnie od podstaw odrzucenia skargi.
W skardze kasacyjnej wielokrotnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 6.08.2025 r., II GSK 326/25, LEX nr 3900592). Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
W niniejszej sprawie WSA w Rzeszowie odrzucił skargę na uchwałę Rady Powiatu z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, a zatem nie mógł dokonać kontroli działalności administracji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego. Okoliczność ta wyłącza możliwość naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Obowiązkiem sądu jest przede wszystkim wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dla wypełnienia obowiązku zawarcia w uzasadnieniu postanowienia oceny prawnej sprawy wystarczające jest zawarcie rozważań odnoszących się do istoty danej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego odpowiada prawu i jest spójne z podstawą prawną wydanego orzeczenia.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołane przepisy nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji nie tylko z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, ale też przedmiotem zaskarżenia nie była decyzja lub postanowienie.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.
Poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu z dnia [...] 2025 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty wniesionej w trybie działu VIII k.p.a.
Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 12.03.2013 r., I OSK 318/13, LEX nr 1305299). Skargi tego rodzaju są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA w Warszawie z 1.12.1998 r., III SA 1636/97, LEX nr 37138).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por.m.in. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07, publ. CBOSA). Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. "powszechnych" (obywatelskich), o których mowa w art. 227 k.p.a. Prawo wniesienia takiej skargi stanowi realizację zagwarantowanego każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych.
W niniejszej sprawie ze względu na to, że organem właściwym do rozpoznania skargi był organ stanowiący powiatu, to zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przybrało formę uchwały. Taka forma wynika ze specyfiki działania organów kolegialnych. Działanie podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków przyjmuje tylko od strony formalnej postać uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Działanie to nie jest jednak aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., od strony materialnej (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28.02.2022 r., II SA/Go 3/22, LEX nr 3314079).
Niekonkurencyjność postępowania sądowoadministracyjnego i postępowania skargowo-wnioskowego powoduje, że nie jest zasadne kwalifikowanie skarg na działania organu samorządu terytorialnego jako skarg na działanie w formie uchwały lub zarządzenia podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 10.10.2017 r., II OSK 1906/17, LEX nr 2419456). Oznacza to, że nie służy skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządu terytorialnego podjętą w wyniku rozpatrywania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a.(por. postanowienie NSA z 21.12.2010 r., II OSK 2389/10, LEX nr 743417).
Mając powyższe na względzie fakt, że skarga na działalność Starosty została rozpatrzona przez Radę Powiatu w formie uchwały, nie może skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że błędnie skarżący wywodzi, iż posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Strona chcąca zaskarżyć uchwałę organu powiatu musi bowiem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Zaskarżona uchwała nie wpływa ona na sytuację prawnomaterialną skarżącego, gdyż nie ogranicza i nie pozbawia go uprawnień wynikających z przepisów prawa, ani też nie skutkuje nałożeniem na niego jakichkolwiek obowiązków. Podstawę legitymacji procesowej strony musi natomiast stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Z istoty skargi na działalność organu wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. wynika, że uchwała Rady Powiatu w przedmiocie rozpatrzenia nie mogła naruszyć indywidualnego interesu prawnego, bowiem taka skarga ma charakter powszechny, przysługuje w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego.
Stanowisko skarżącego kasacyjnie w zakresie braku należytego umocowania pełnomocnika organu nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniu NSA z 11 czerwca 2025 r. sygn. akt III OZ 307/25 Przepis art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie zawiera żadnych ograniczeń przedmiotowych, ani podmiotowych ani wyłączeń kompetencji starosty w odniesieniu do reprezentowania powiatu. Rada powiatu, nie posiadając kompetencji w tym zakresie nie może ich przekazać przewodniczącemu rady.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23 lub www.orzeczenia.nsa.gov.pl