III OSK 1443/24

III OSK 1443/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6147 Archiwa
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2475/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-31
Skarżony organ
Dyrektor Archiwum Państwowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 164
art. 51z ust. 1
Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2475/23 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 24 sierpnia 2023 r., znak: DKN.452.8.2023 w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 stycznia 2024 r., VII SA/Wa 2475/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z 24 sierpnia 2023 r., znak: DKN.452.8.2023, w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego: 1. uchylił zaskarżone postanowienie; 2. zasądził od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w Warszawie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Szczecinie postępowania w sprawie wydania w trybie art. 51z ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r. poz. 164; dalej: "u.n.z.a.") decyzji nakazującej złożenie dokumentacji osobowej i płacowej Przedsiębiorstwa Zagranicznego [...], funkcjonującego również jako [...], na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym.
W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 12 lipca 2023 r. ZUS wystąpił do Dyrektora o wydanie decyzji nakazującej złożenie dokumentacji osobowej i płacowej Przedsiębiorstwa Zagranicznego [...] z siedzibą w [...], wpisanego do rejestru przedsiębiorstw zagranicznych pod numerem [...], na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym. We wniosku podniesiono, że dokumentacja przedsiębiorstwa została odnaleziona w pomieszczeniach piwnicznych budynku Inspektoratu ZUS w [...]. Dokumentacja ta przechowywana jest w nieodpowiednich warunkach, brak jest również podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Z załączonego do wniosku pisma Sądu Rejonowego Szczecin-Centrum w Szczecinie XIII Wydział Gospodarczy wynika, że przedsiębiorstwo zostało uznane za wykreślone z rejestru zgodnie z art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 Nr 121, poz. 770; dalej: "p.w.k.r.s.").
Dyrektor wyjaśnił, że rozstrzygnięcie to wynika z wniesienia żądania przez podmiot nieposiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wyjaśnił, że nie doszukał się przepisu prawa, na podstawie którego wnioskodawca może skutecznie żądać wszczęcia wskazanego postępowania. Zdaniem organu ZUS posiada w sprawie interes faktyczny polegający na przekazaniu dokumentacji osobowej i płacowej archiwum państwowemu na dalsze przechowywanie, natomiast nie wykazał interesu prawnego, a więc takiego, którego źródłem jest konkretny przepis prawa, który przyznaje określonemu podmiotowi uprawnienia do działania w danym postępowaniu.
Skargę na ww. postanowienie wniósł ZUS.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że skarżący wystąpił do Dyrektora z żądaniem wszczęcia postępowania w trybie art. 51z u.n.z.a., uzasadniając je odnalezieniem dokumentacji osobowej i płacowej przedsiębiorstwa, które zostało wykreślone z rejestru zgodnie z art. 9 ust. 2a p.w.k.r.s. Przytoczył art. 51z ust. 1 i 2 u.n.z.a. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w trybie art. 51z u.n.z.a. O zasadności poglądu organu nie może świadczyć, ani podnoszona przez organ okoliczność, zgodnie z którą decyzja wskazana w art. 51z u.n.z.a. wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, ani fakt, że dokumentacja osobowa i płacowa pracodawców ma określony czas przechowywania i nie wchodząc do narodowego zasobu archiwalnego, nie stanowi co do zasady materiałów archiwalnych. Sąd przytoczył art. 51a, 51b, 51l i 51p u.n.z.a., wskazując, że zasady przewidziane w tych przepisach potwierdzają przyznanie szczególnej ochrony dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców, której powierzenie uprawnionym podmiotom zajmującym się tą działalnością zawodowo, ma w założeniu zapewniać jej prawidłowe zabezpieczenie i możliwość udostępnienia osobom, której dokumentacja ta dotyczy. Powołał się również na art. 9 ust. 2a i ust. 2b p.w.k.r.s. Zdaniem sądu I instancji przywołana regulacja wskazuje, że właścicielem mienia podmiotu zlikwidowanego w trybie art. 9 ust. 2a p.w.k.r.s. pozostaje Skarb Państwa, wobec czego w kontrolowanej sprawie, mając na uwadze sytuację prawną zlikwidowanego na mocy dyspozycji art. 9 ust. 2a p.w.k.r.s. przedsiębiorstwa, nie mógł ulegać wątpliwości brak podmiotów, którym mogłaby zostać przekazana sporna dokumentacja osobowa i płacowa w związku z ich prawnym zobowiązaniem do jej (dalszego) przechowywania po dacie wykreślenia przedsiębiorstwa w znaczeniu, jakie tejże przesłance nadaje art. 51z ust. 1 u.n.z.a.
Nie budzi wątpliwości sądu I instancji, że przepisy u.n.z.a. stoją na przeszkodzie temu, by ZUS mógł zgodnie z tymi przepisami przechowywać dokumentację objętą złożonym wnioskiem, a tym bardziej mógł być traktowany jako podmiot, na którym ciąży obowiązek właściwego zabezpieczenia przechowywanej dokumentacji, by służyła ona celom jej wytworzenia, z czym wiąże się wymaganie jej ewidencjonowania, opracowania i udostępniania wszystkim zainteresowanym. Skoro tak, to stan znalezienia się ZUS w posiadaniu dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego, jednoznacznie świadczy o posiadaniu przez wnioskodawcę interesu w żądaniu, by Dyrektor uregulował jej status w ramach przysługującej mu kompetencji do wydania decyzji nakazującej złożenie tejże dokumentacji na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym. Wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym postanowieniu, interes ten nie ma wymiaru wyłącznie faktycznego, przypisać mu bowiem należy charakter prawny (art. 28 k.p.a.), uwzględniając, że zgłoszone przez skarżącą żądanie jest nakierowane na doprowadzenie mocą decyzji organu do przywrócenia stanu zgodnego z przepisami u.n.z.a. w zakresie, w jakim przepisy te wiążąco określają zasady przechowywania dokumentacji pracowniczej. Podmiot, na którym nie ciąży obowiązek przechowywania takiej dokumentacji, a w konsekwencji nie jest on zobowiązany do ponoszenia ciężaru finansowego i organizacyjnego, jaki z tym działaniem się wiąże, ma interes prawny, którego źródłem są przywołane wyżej przepisy rozdziału 4a i 4b u.n.z.a., do żądania właściwego zabezpieczenia tejże dokumentacji przez Dyrektora.
Zdaniem sądu I instancji nie ma podstaw, by zakres zastosowania art. 51z ust. 1 u.n.z.a. był poddawany wykładni opierającej się na założeniu, że podmiot, który wszedł bez podstawy prawnej w posiadanie dokumentacji pracowniczej, pozbawiony jest legitymacji umożliwiającej mu doprowadzenie do jej przekazania (wydania) w trybie określonym tym przepisem na mocy decyzji wydanej przez Dyrektora. Cel regulacji określonej w art. 51h ust. 2 i art. 51z ust. 1 u.n.z.a. odnosić należy do sprawowania przez organ ogólnej pieczy nad dokumentacją płacowo-kadrową, wobec czego przyznane temu organowi instrumenty, które pozwalają to zadanie realizować, powinny być wykorzystywane do eliminacji sytuacji mogących prowadzić do zagrożenia utratą tych materiałów. Kwestia ta została dostrzeżona również w piśmiennictwie, w którym krytycznie wypowiedziano się odnośnie do wykładni art. 51z ust. 1 u.n.z.a., jaka została przyjęta w praktyce działania Naczelnego Dyrektora AP (zob. E. Jasiurska-Kluczek, P. Borkowski, System przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców, Kontrola Państwowa 2018, nr 2, s. 40).
Zdaniem sądu I instancji w kontrolowanej sprawie nie zachodziły warunki do odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 51z ust. 1 u.n.z.a., dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nieodniesienie się przez sąd do przepisu stanowiącego zasadniczą podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanego postanowienia, tj. art. 61a § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nie pozwala na poddanie wyroku kontroli instancyjnej i uniemożliwia merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem sądu, jak również wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez sąd sprawy;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku w jaki sposób Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 51z u.n.z.a. oraz niezawarcie w wytycznych dla organu ponownie rozpatrującego wniosek żadnych wskazówek, co do tego w jaki sposób ww. uchybienie należy usunąć, co uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się sąd, a tym samym właściwe wykonanie przez organ wyroku lub merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem sądu i dokonanie kontroli instancyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy;
c) art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ZUS posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia postanowienia Naczelnego Dyrektora Archiwów i Państwowych, zamiast do oddalenia skargi w całości;
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51z ust. 1 u.n.z.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przypisaniu Dyrektorowi sprawowania ogólnej pieczy nad dokumentacją płacowo-kadrową, podczas gdy obowiązek ten nie znajduje podstawy w przepisach prawa.
W piśmie procesowym nadanym 25 kwietnia 2024 r. (koperta – k. 73) skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Skarżący kasacyjnie organ zarzucił sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności zostaną rozpoznane zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Zarzuty a) i b) naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto w świetle uchwały ww. uchwały z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Wprawdzie należy częściowo zgodzić się z twierdzeniami organu, że sąd ten nie dokonał poszerzonej analizy art. 61a § 1 k.p.a., jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi to uchybienia, a jeżeli nawet by tak przyjąć, to nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Należy zwrócić uwagę, że sąd I instancji powołał się na ww. przepis i z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, że rozważania sądu odnoszą się do problemu interesu prawnego skarżącego w kontekście odmowy wszczęcia postępowania przez organ. Stanowisko sądu pozwala na merytoryczną polemikę z zaskarżonym rozstrzygnięciem, czego dowodem są zarzuty skargi kasacyjnej: c) oraz 2). Nadto, wbrew zarzutowi b), sąd wskazał w uzasadnieniu, w jaki sposób Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 51z u.n.z.a. Jeżeli zaś chodzi o wskazania co do dalszego postępowania – sąd I instancji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziły warunki do odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 51z ust. 1 u.n.z.a., z czego w sposób oczywisty wynika, że organ w niniejszej sprawie nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku ZUS, a zatem powinien to postępowanie wszcząć i prowadzić.
Zarzut c) naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz zarzut 2) naruszenia prawa materialnego art. 51z ust. 1 u.n.z.a. zostały rozpoznane łącznie, z uwagi na podobieństwo problemu, który leży u ich podstaw. Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Przepis ten - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty (por. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2024 r., III OSK 271/23; z 7 listopada 2014 r., II OSK 983/13 – publik. CBOSA).
Już w świetle powyższych wywodów należałoby uznać, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania było wadliwe, bowiem w sprawie nie zachodziła oczywista przeszkoda o charakterze podmiotowym, tj. brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie był oczywisty, a zastosowanie 61a § 1 k.p.a. zostało zastrzeżone właśnie do takich przypadków. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie na organie ciążył obowiązek dokonania analizy stosownych przepisów prawa materialnego – ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach wraz z załączonymi do wniosku dokumentami celem ustalenia czy w okolicznościach sprawy wnioskodawca posiada w sprawie interes prawny.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji, kontrolując postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie ograniczył się jednak do stwierdzenia swoistej przedwczesności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, lecz jednocześnie przesądził o tym, że wnioskodawca ma interes prawny w sprawie, który wywiódł właśnie z analizy ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.n.z.a. narodowy zasób archiwalny służy nauce, kulturze, gospodarce narodowej oraz potrzebom obywateli. Celem utworzenia narodowego zasobu archiwalnego jest zatem stworzenie odpowiedniej infrastruktury potrzebnej dla zgromadzenia danych, które będą udostępniane jak najszerzej obywatelom - także w celu załatwiania spraw ich dotyczących. Stąd została utworzona sieć archiwów państwowych, do których mają powszechny dostęp obywatele. Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.n.z.a. z chwilą trwałego zaprzestania działalności przez jednostkę organizacyjną, o której mowa w art. 42, jej materiały archiwalne stają się własnością Państwa, wchodzą do państwowego zasobu archiwalnego i podlegają przekazaniu do właściwej jednostki państwowej sieci archiwalnej wskazanej decyzją Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Wskazuje się, że "funkcją instytucji ustawowego rozszerzenia się zakresu państwowego zasobu archiwalnego jest określenie losu ewidencjonowanego materiału archiwalnego, w sytuacji gdy jego zarządca przestałby istnieć. Chodzi o to, aby przed ustaniem działalności jednostki organizacyjnej zarządzającej archiwaliami archiwalia te nie zostały uszkodzone, czy wręcz zniszczone w toku skomplikowanych procedur związanych z likwidacją. W zamyśle prawodawcy archiwalia powinny stać się przedmiotem pieczy państwa oraz zostać powierzone w zarząd właściwym instytucjom. Ratio legis art. 44 u.n.z.a. to jednak nie tylko ochrona archiwaliów przed uszkodzeniem czy zniszczeniem. Ustawodawca chroni również przed tzw. rozproszeniem materiałów archiwalnych, czyli podziałem całości archiwalnej, jaką stanowi zespół archiwalny, pomiędzy wielu właścicieli lub innych posiadaczy." (A. Niewęgłowski (w:) M. Konstankiewicz, A. Niewęgłowski, Narodowy zasób archiwalny i archiwa. Komentarz, Warszawa 2016, art. 44). U.n.z.a. wprowadza zatem zasadę, że w przypadku likwidacji jednostki organizacyjnej reguła jest przejęcie jej archiwów przez Państwo i włączenie ich do narodowego zasobu archiwalnego.
Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych jest centralnym organem administracji rządowej. Do zadań Naczelnego Dyrektora należy w szczególności nadzór nad przechowywaniem, udostępnianiem i zabezpieczaniem materiałów archiwalnych. Oprócz zadań związanych z dokumentacją archiwalną organ ten podejmuje również inne działania. Wśród nich znajduje się m.in. obowiązek prowadzenia ewidencji przechowawców akt osobowych i płacowych (art. 21 ust. 1 pkt 4 i 8 u.n.z.a.). Należało podzielić stanowisko sądu I instancji, zgodnie z którym przepisy u.n.z.a. stoją na przeszkodzie temu, by ZUS mógł zgodnie z tymi przepisami przechowywać dokumentację objętą złożonym wnioskiem, a tym bardziej mógł być traktowany jako podmiot, na którym ciąży obowiązek właściwego zabezpieczenia przechowywanej dokumentacji, by służyła ona celom jej wytworzenia, z czym wiąże się wymaganie jej ewidencjonowania, opracowania i udostępniania wszystkim zainteresowanym. Okoliczność, że ZUS znalazł się w posiadaniu dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego, świadczy o posiadaniu przez wnioskodawcę interesu w żądaniu, by Dyrektor uregulował jej status w ramach przysługującej mu kompetencji do wydania decyzji nakazującej złożenie tejże dokumentacji na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym. Za takim poglądem świadczy również to, że to ZUS, który znajduje się w posiadaniu dokumentacji osobo-płacowej, byłby adresatem decyzji, o której mowa w art. 51z u.n.z.a., bez względu na to, czy by złożył wniosek o wszczęcie postępowania, czy też postępowanie to zostałoby wszczęte na innej podstawie. Co więcej, gdyby przyjąć stanowisko organu za trafne, to trudno byłoby w ogóle wskazać podmiot, który w okolicznościach niniejszej sprawy mógłby posiadać interes prawny w złożeniu wniosku o wszczęcie postepowania w sprawie przedmiotowych dokumentów.
Zgodnie z art. 51z u.n.z.a. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, jeżeli istnieje zagrożenie jej zniszczenia, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich,
a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. W świetle powyższych wywodów w okolicznościach niniejszej sprawy ZUS ma interes prawny w złożeniu wniosku o wydanie przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych decyzji w trybie art. 51 z u.n.z.a. w stosunku do dokumentacji osobowo-płacowej Przedsiębiorstwa Zagranicznego [...]. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania było wadliwe i sąd I instancji prawidłowo orzekł o jego uchyleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, których domagał się pełnomocnik ZUS w piśmie procesowym z 25 kwietnia 2024 r. (data stempla pocztowego). Zgodnie z art. 179 p.p.s.a. zdanie pierwsze strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej, co miało miejsce 8 kwietnia 2024 r. (ZPO - k. 69). Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to staje się zwykłym pismem procesowym, a zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny.