II SA/Wa 1447/19

II SA/Wa 1447/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Danuta Kania /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 132
art. 8 a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, , Adrianna Siniarska, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec R. S. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że R.S. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca szczegółowo opisując przebieg swojej służby podał, że rozpoczął ją jako [...] w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych (USW) w [...] w "[...]". Wskazał, że nie miał świadomości dlaczego Służba Bezpieczeństwa zainteresowała się nim, ale w efekcie polecono mu napisać raport o pracę w Służbie Bezpieczeństwa tłumacząc, iż jest to wymagana formalność. Podniósł, że na żadnym etapie jego pracy w Wydziale [...] USW w [...] nie prowadził czynności w stosunku do opozycji politycznej w kraju, nie wykonywał także i nie był świadkiem żadnych działań represyjnych w stosunku do kogokolwiek. Zaznaczył, że nie uczestniczył w żadnych kursach Służby Bezpieczeństwa oraz nie odbywał żadnych szkoleń zawodowych w szkołach ww. organów. Dodatkowo R.S.podkreślił, że nigdy nie był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, ani kandydatem do tej partii. Poinformował, że podczas pełnienia służby w Policji, po pozytywnej weryfikacji w 1990 r. do momentu podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby pokonał wiele szczebli w swojej karierze. Podkreślił, że głównie zajmował się zwalczaniem przestępczości kryminalnej, rozpoznawaniem osób, grup, środowisk i obiektów pod kątem ujawnienia, wykrywania i zapobiegania przestępczości, analizowaniem, planowaniem, organizowaniem i wykonywaniem czynności operacyjnych, pozyskiwaniem oraz organizowaniem współpracy z osobowymi źródłami informacji. Były funkcjonariusz dodał, że był odpowiedzialny m.in. za zabezpieczenie w 1997 r. pielgrzymki Papieża Jana Pawła II w Polsce. Następnie w 2011 r. został [...] Wydziału [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz uczestniczył w misjach pokojowych Organizacji [...]. Wskazał, że za realizowanie powyższych zadań otrzymał medale i odznaczenia, tj. Medal Pokoju ONZ za misję w [...], w [...] i [...], Odznakę Honorową "Za Zasługi w Działaniach Poza Granicami Rzeczypospolitej Polskiej", Brązowy Krzyż Zasługi, Medal Srebrny Za Długoletnią Służbę i Srebrną Odznakę "Zasłużony Policjant". Ponadto podał, że w całym okresie swojej pracy, pomimo ścigania najpoważniejszych przestępstw i pobytów na misjach zagranicznych, nigdy nie występował do przełożonych z wnioskiem o podwyższenie podstawy emerytury za każdy rok pełnionej służby w szczególnych warunkach, gdyż zawsze chciał wypracować w normalnym trybie maksymalną podstawę emerytury.
W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Głównej Policji w dniu [...] kwietnia 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.
Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od [...] listopada 1988 r. do [...] lipca 1990 r., 1 rok i 9 miesięcy. Całkowity okres służby wynosi 30 lat, 5 miesięcy i 9 dni, tj. od [...] października 1986 r. do [...] kwietnia 2017 r.
Z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. przez IPN nie wynika, aby R. S. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Z dokumentów nadesłanych przez Komendanta Głównego Policji przy piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. wynika, że wnioskodawcy wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy i funkcyjny do uposażenia, wyróżniano nagrodą pieniężną i rzeczową, pochwałą, w rozkazie personalnym awansowano go w stopniu służbowym oraz pozytywnie opiniowano. Ponadto został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi, Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę oraz Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant". Wskazano również, że w zgromadzonych materiałach dotyczących służby wnioskodawcy brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia, jednak charakter zadań wykonywanych w jednostkach organizacyjnych Policji może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji.
Zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".
Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.
"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie organu zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że całkowity okres służby R. S. wynosi 30 lat, 5 miesięcy i 9 dni, zaś pełniona służba na rzecz totalitarnego państwa to 1 rok i 9 miesięcy. W ocenie organu okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym w stosunku długości tego okresu do całości służby, nie może być oceniany jako krótkotrwały. Prawie dwuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Organ zaznaczył, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w tym w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. W dokumentacji otrzymanej z Komendy Głównej Policji wynika, że funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w całym okresie pełnienia służby w Policji. Komendant Główny Policji stwierdził, że charakter wykonywanych przez wnioskodawcę zadań w jednostkach organizacyjnych Policji może wskazywać na możliwość zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
W ocenie organu mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie, rozpatrzenie, a także dowolną ocenę materiału dowodowego przez co wykroczono poza granice uznania administracyjnego,
2. art. 8, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
3. art. 8 § 2 K.p.a. w zw. z art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, polegające na odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki przy rozstrzyganiu spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jako przykład podał sprawę ze skargi W.T. (koleżanki, która pracowała z nim w tym samym Wydziale [...] WUSW w [...], jej całkowity okres służby to 28 lat, 5 miesięcy i 12 dni, a okres służby na rzecz totalitarnego państwa to 1 rok 10 miesięcy i 15 dni) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, która została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - II SA/Wa 1740/18.
Skarżący wskazał, że organ nadużył swobody uznania administracyjnego do określenia, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa nie miała charakteru krótkotrwałego. Podkreślił, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji bez podania jakichkolwiek kryteriów określił, iż okres 1 roku i 9 miesięcy nie mieści się w pojęciu krótkotrwałości. Nie wyjaśnił także jaki okres czasu mieści się w tym pojęciu. Organ nie ocenił przesłanki w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Przyjmując całkowity okres służby, czyli 30 lat, 5 miesięcy i 9 dni pominięto jego wysługę przed służbą w wymiarze 2 lat, 2 miesięcy i 14 dni. Nie można tego było uczynić, bowiem wskazany okres wlicza się jako składkowy po 2,6% za każdy rok pracy do wymiaru emerytury. Przyjmując zaś okres wskazany przez organ, służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa wynosi 5,75%, natomiast wliczając okres składkowy przed służbą jego praca na rzecz totalitarnego państwa wynosi 5,3%. W tym przypadku organ nie wskazuje kryteriów liczbowych poniżej jakiej wartości procentowej służbę na rzecz totalitarnego państwa można zaliczyć do krótkotrwałej. Opierając się na przykładach innych decyzji w tych samych sprawach, upublicznionych na stronach internetowych, organ stosuje i wylicza zasadę proporcjonalności wskazując, że zarówno w ujęciu bezwzględnym i proporcjonalnym nie można mówić o krótkotrwałości. W jego przypadku organ odnosi się wyłącznie do ujęcia bezwzględnego. Świadczy to o wybiórczym i dowolnym stosowaniu przyjętej przez organ zasady określania krótkotrwałości. Skarżący podkreślił, że organ nie dokonał indywidualnej przesłanki krótkotrwałości i oparł się wyłącznie na wykładni językowej. Pominął zupełnie fakt jego długoletniej służby. Organ powinien zauważyć, że wysługa emerytalna skarżącego z pominięciem całego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 30 lat , 10 miesięcy i 23 dni. Gdyby zatem wziąć pod uwagę okres jego służby z pominięciem całego okresu na rzecz totalitarnego państwa i bez okresu składowego przed służbą to jego wysługa emerytalna wynosiłaby 28 lat 8 miesięcy i 9 dni. W każdym z tych przypadków osiągnąłby maksymalny wymiar emerytury czyli 75%, bez ubiegania się o podwyższenie podstawy emerytury o dodatkowe procenty przysługujące mu za służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.
Skarżący zaznaczył, że organ mimo wnikliwej analizy stwierdził, że zakończenie służby na rzecz totalitarnego państwa nie wynikało z jego woli lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi państwa. Nie wziął jednak uwagę, że: okres służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa przypada również okres po dniu 12 września 1989 r. kiedy premierem był T. M., a zatem kiedy następowały w Polsce zmiany ustrojowe. Zaznaczył, że większość jego pracy na rzecz totalitarnego państwa przypada na okres po wyborach parlamentarnych w czerwcu 1989 r. Pracował w Wydziale [...], czyli kontrwywiadzie nie wykonywał żadnych czynności, które można byłoby zakwalifikować do kategorii czynności represyjnych. W tym okresie posiadał wyłącznie stopień [...] MO i był w służbie przygotowawczej. Nigdy nie był członkiem [...] ani nawet kandydatem do tej partii. Nie odbywał żadnego szkolenia i kursów organizowanych przez SB. Przechodząc weryfikację był pewny, że będzie traktowany w taki sam sposób jak pozostali funkcjonariusze służb powstałych po 1990 r. Zaznaczył, że jego świadczenie emerytalne zostało ustalone za pracę funkcjonariusza Policji, który strzegł bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego.
Skarżący podał, że organ świadomie wykorzystuje niedookreślony przez ustawodawcę charakter zwrotu "krótkotrwała służba". Przyjęte przez ustawodawcę w tym zakresie rozwiązanie powinno umożliwiać zastosowanie pewnego stopnia elastyczności w interpretacji przepisu, który wymaga indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w sprawie. Powinno to zapewnić adekwatną reakcję organu w indywidualnych przypadkach, a nie być przyczynkiem do stosowania dowolności w stosowaniu klauzuli generalnej.
Odnosząc się do przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia skarżący podkreślił, że organ celowo pominął istotne fakty z przebiegu jego służby, które świadczą, iż obowiązki służbowe na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod względem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych, a jego postawa charakteryzowała się wzorowością w działaniu służbowym, realnie narażał swoje życie i zdrowie, co jest dowiedzione i miało to charakter wyjątkowy. Skarżący zasygnalizował, iż legitymuję się również wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle innych funkcjonariuszy. Świadczą o tym następujące fakty: osiągnięcia wyrażone we wzorowych opiniach służbowych i ocenach okresowych, zwalczanie przestępczości przeciwko życiu i zdrowiu oraz handlu żywym towarem, w której to dziedzinie był jednym z pionierów w kraju, zwalczanie przestępczości zorganizowanej, ukończenie szkolenia w [...], pełnienie funkcji [...] grupy [...] podczas wizyty Papieża JP II w [...], reprezentowanie kraju na seminarium Rady Europy w [...], zatrzymanie po służbie, z narażeniem życia sprawcy kradzieży samochodu, pełnienie funkcji komendanta komisariatu, największej jednostki Policji w mieście oraz Pełnomocnika ds. Zarządzania Systemem jakości w [...], ukończenie z najwyższą oceną Oficerskiego Studium Podyplomowego WSPol. w [...] oraz kursu aspirantów Policji w SP w [...], uczestniczenie w posiedzeniach grupy [...] dot. bezpieczeństwa meczów piłki nożnej, pełnienie funkcji dowódcy wielonarodowej jednostki Policji podczas ćwiczeń Policji Unii Europejskiej [...], pełnienie funkcji naczelnika Wydziału Kryminalnego KWP [...], pełnienie funkcji v-ce przewodniczącego Zespołu do spraw koordynacji działań służb podległych Ministrowi SWiA w związku z organizacją Mistrzostw Europy w [...], pełnienie funkcji zastępcy Szefa Sztabu [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Ministra Administracji i Cyfryzacji, pełnienie funkcji rzecznika dyscyplinarnego KGP, posiadanie poświadczeń bezpieczeństwa krajowych i UE, konwojowanie groźnych przestępców w ramach konwojów lotniczych, w tym [...], skazanego za zbrodnie ludobójstwa w [...], pełnienie funkcji oficera ds. ochrony praw człowieka na Misji Pokojowej ONZ w [...], w miejscu o najwyższym stopniu zagrożenia, uczestniczenie w misji pokojowej ONZ w [...], w ramach Jednostki Specjalnej Polskiej Policji, za którą skarżący otrzymał podziękowanie od władz ONZ w [...], powtórne uczestniczenie w misji pokojowej ONZ w [...], w ramach Jednostki Specjalnej Polskiej Policji (w aktach sprawy oraz aktach osobowych w KGP znajduje się zaświadczenie, że w trakcie trwania misji skarżący brał udział w fizycznej ochronie osób, obiektów, mienia i operacjach policyjnych skierowanych przeciwko aktom terroru kryminalnego w warunkach, których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia), pełnienie funkcji dowódcy Jednostki Specjalnej Polskiej Policji oraz dowódcy Polskiego Kontyngentu Policyjnego Tymczasowej Misji Administracyjnej ONZ w [...] w czasie kiedy ogłoszono niepodległość [...], wyznaczanie go przez władzę misji ONZ w [...] podczas działań operacyjnych na funkcję dowódcy taktycznego dla Jednostek Specjalnych Policji Polski, [...],[...] i [...], doprowadzenie do przejęcia przez niego zatrzymanych przez [...] jako zakładników policjantów ONZ, uczestniczenie w dniu [...] marca 2008 r. w [...] w [...] w działaniach, podczas których został zaatakowany przez [...] granatami, kamieniami i koktajlami Mołotowa (w wyniku poniesionych obrażeń doznał 5% trwałego uszczerbku na zdrowiu), uznanie przez ówczesne kierownictwo Policji okresu jego służby w [...] za okres szczególnego zagrożenia oraz dużą uciążliwość służby, otrzymanie imiennych podziękowań od władz państwowych [...] i władz misji ONZ w [...], awans na stopień [...], wszczęcie przez Prokuraturę Okręgową w [...] śledztwa w sprawie czynnej napaści na funkcjonariuszy Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...] oraz wszczęcie śledztwa w sprawie narażenia tych samych policjantów na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, przyznanie przez MSW statusu weterana poszkodowanego w działaniach poza granicami państwa i określenie procentowej wysokości uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa w wysokości 5%, pełnienie wysokiej funkcji podczas pobytu na misji pokojowej ONZ w [...] oraz funkcji dowódcy Polskiego Kontyngentu Policyjnego, przeprowadzenie po raz pierwszy decentralizacji struktur nadzorowanego Wydziału [...] i [...] w [...], czterokrotne występowanie przez władze misji pokojowej ONZ o przedłużenie pobytu skarżącego na terenie misji. Było to nadzwyczajne wyróżnienie i docenienie mojej pracy, szczególnie przy bardzo dużej redukcji personelu misji, przebywanie przez prawie 2 lata na misji pokojowej ONZ w [...]podczas realnego i rzeczywistego zagrożenia życia i zdrowia ze strony gorączki krwotocznej Ebola, gorączki Lassa, malarii oraz lokalnej przestępczości.
Podkreślił, że organ pominął fakt posiadania statusu weterana poszkodowanego oraz nie uznał za istotne wystąpienie do Komendanta Głównego Policji o końcowe sprawozdanie z przebiegu realizacji zadań Polskiego Kontyngentu Policyjnego Misji Pokojowej ONZ w [...] i [...].
Organ w uzasadnieniu decyzji zastosował również zręczną manipulację dotyczącą narażania przez skarżącego życia i zdrowia podczas pełnionej służby. Z jednej strony stwierdza, że brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzający ten fakt, z drugiej strony ignoruje dokumenty świadczące o tym, następnie stwierdza, że nie wnosi zastrzeżeń do rzetelnego wykonywania przez wnioskodawcę obowiązków, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia oraz wyjaśnia w sposób niezgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego na czym polega narażenie życia i zdrowia. Organ nie stwierdził jednoznacznie czy skarżący narażał życie i zdrowie.
W ocenie skarżącego spełnia on każdą z przesłanek wymienionych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, tj. krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa, rzetelność służby po 12 września 1989 r., w trakcie służby narażał życie i zdrowie, a ponadto w jego sytuacji zachodzi także szczególnie uzasadniony przypadek.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); zwanej dalej P.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy.
Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Określone tam przesłanki zastosowania tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Muszą one wskazywać na wyjątkowy charakter rozpatrywanego, indywidualnego przypadku. Oznacza to, że sama krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. bez stwierdzenia rzetelnego wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie wystarcza do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba R. S. przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała. Poza przywołaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okresów służby pełnionej przez skarżącego, w tym na rzecz totalitarnego państwa, organ w istocie nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, iż w sprawie nie ziściła się przesłanka z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu 1 rok i 9 miesięcy okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 30 lat, 5 miesięcy i 9 dni, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez niecałe 2 lata, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącego. Jest to okres marginalny, epizodyczny, pomijalny na tle służby pełnionej przez 3 dekady.
Nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby R. S., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, iż skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Ponadto Komendant Główny Policji stwierdził, że charakter wykonywanych zadań w jednostkach organizacyjnych Policji może wskazywać na możliwość zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, o których mowa w art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Sąd stwierdza, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko narażenie zdrowia i życia. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2262/18 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, iż "... ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona".
Niemniej organ (w konsekwencji uznania, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy) w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po dniu 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo, że podnosił on szereg okoliczności dotyczących tej służby, m.in. stałe awansowanie, premiowanie, nagradzanie pieniężne, nienaganny przebieg służby, otrzymanie: Medalu Pokoju ONZ za misję w [...] i [...], w [...] i w [...], Odznaki Honorowej "Za Zasługi w Działaniach Poza Granicami Rzeczypospolitej Polskiej", Brązowego Krzyża Zasługi, Medalu Srebrnego Za Długoletnią Służbę i Srebrnej Odznaki "Zasłużony Policjant". Osiągnięcia skarżącego opisane w skardze są z całą pewnością ponadprzeciętne, a wręcz można się pokusić o stwierdzenie, że są imponujące. Nie można także stracić z pola widzenia, iż skarżący za swoje zaangażowanie na rzecz służby w Policji doznał wymiernego uszczerbku na zdrowiu, o czym zaświadcza dobitnie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] przyznająca skarżącemu status weterana poszkodowanego w działaniach poza granicami państwa. Te istotne kwestie została przez organ pominięte przy ocenie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Podkreślić należy, że ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
Niemniej w analizowanym przypadku, przyjmują nawet optykę patrzenia na sprawę organu, trudno jest bronić tezy, iż skarżący nie pełnił służby w sposób wyróżniający się na tle innych funkcjonariuszy i to z pełnym poświeceniem, nie bacząc na zagrożenia swojego życia i zdrowia.
Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed dniem 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę znaczną dysproporcję okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa i służby pełnionej pod dniu 12 września 1989 r. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.