III OSK 1439/22

III OSK 1439/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 498/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-09-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art. 272 ust 17 i 19
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 498/21 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 21 stycznia 2021 r., nr BD.RUZ.4210.119.2020.RB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Bd 498/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwa P. (Nadleśnictwo, strona skarżąca, skarżący kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy z 21 stycznia 2021 r., nr BD.RUZ.4210.119.2020.RB w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zmiany decyzji, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 17 lipca 2020 r., doprecyzowanym pismem z 10 września 2020 r., Nadleśnictwo zwróciło się do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Pile (Dyrektora ZZWP) o ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego z 15 maja 2020 r., nr BD.ZUZ.2.421.393.2019.DS, udzielonego m.in. na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych ze studni nr 3 z lokalizacją na działce o nr ew. [...], we wskazanym we wniosku zakresie, poprzez jego zmianę na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), powołując się na treść art. 395 pkt 7 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w.) oraz okoliczność, że ujęcie wody w C. służy do zaopatrzenia w wodę leśniczówki (do celów gospodarstwa domowego), co zdaniem strony skarżącej powoduje, że pobór wody winien być traktowany jako zwykłe korzystanie z wód.
Po rozpatrzeniu ww. wniosku Dyrektor ZZWP decyzją z dnia 22 października 2020 r. nr BD.ZUZ.2.423.12.2020.OZ, działając na podstawie m.in. art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ww. decyzji z dnia 15 maja 2020 r., jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na niespełnienie w sprawie przesłanki formalnej określonej w art. 155 k.p.a., ponieważ Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy, tj. strona niniejszego postępowania administracyjnego, nie odniósł się do pisma Dyrektora ZZWP z dnia 24 września 2020 r., dotyczącego wyrażenia zgody bądź wniesienia sprzeciwu na piśmie w sprawie zmiany decyzji z 15 maja 2020 r. Przy czym, jak podkreślił organ, brak zgody (jednoznacznie wyrażonej) jest bezwzględnym warunkiem uniemożliwiającym dokonanie zmiany w trybie określonym w art. 155 k.p.a.
Odwołanie od powyższej decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy (Dyrektor RZGWWP) wniosło Nadleśnictwo, domagając się jej uchylenia oraz wyłączenia od rozpoznania niniejszego odwołania Dyrektora RZGWWP i zarzucając błędne uznanie RZGWWP za stronę niniejszego postępowania, której zgoda jest wymagana do zmiany ostatecznej decyzji, bez jednoczesnego wskazania przepisu w oparciu o który uznano RGZWWP za stronę postępowania. W uzasadnieniu odwołania Nadleśnictwo podniosło w szczególności, że uznanie RZGWWP w Bydgoszczy za reprezentowaną przez Dyrektora RZGWWP stronę niniejszego postepowania, powoduje, że Dyrektor RZGWWP nie może być w tej samej sprawie organem odwoławczym i podlega wyłączeniu od rozpatrzenia niniejszej sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.
W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Dyrektor RZGWWP decyzją z 21 stycznia 2021 r. nr BD.RUZ.4210.119.2020.RB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania, powołał się na poszczególne przepisy p.w., i wskazał, że organ I instancji prawidłowo określił strony przedmiotowego postępowania. Podniósł jednocześnie, że Nadleśnictwo przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i pozwolenia wodnoprawnego z 15 maja 2020 r. nie wniosło uwag co do sposobu ustalenia stron postępowania. Wskazał ponadto, że PGWWP funkcjonuje w oparciu o statut nadany rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2506, dalej: rozporządzenie MŚ), a w jego skład wchodzą odrębne jednostki organizacyjne, w tym m.in. regionalne zarządy gospodarki wodnej oraz zarządy zlewni. Przy czym, jak podkreślił, zarządy zlewni nie stanowią jednostek terenowych podległych regionalnym zarządom gospodarki wodnej, a tym samym rola organu odwoławczego w stosunku do dyrektorów zarządów gospodarki wodnej nie może być utożsamiana z nadrzędnością służbową nad kierownikami innych samodzielnych jednostek organizacyjnych Wód Polskich. Wobec tego w przedmiotowej sprawie - jak wskazał - RZGWWP reprezentując Skarb Państwa w postępowaniu administracyjnym występuje w roli jego pełnomocnika, natomiast odwołanie rozpatruje Dyrektor RZGWWP, czyli organ wyższego stopnia wyznaczony wprost przepisem art. 14 ust. 4 p.w. Tym samym, zdaniem organu II instancji, na uwzględnienie nie zasługuje żądanie strony skarżącej w zakresie wyłączenia Dyrektora RZGWWP jako organu odwoławczego.
Na powyższe rozstrzygnięcie Nadleśnictwo wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji przez Dyrektora RZGWWP, w sytuacji gdy RZGWWP w Bydgoszczy był jednocześnie stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci Statutu oraz Regulaminu Organizacyjnego RZGWWP w Bydgoszczy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał ponadto, że strona skarżąca oparła swoją argumentację na nieaktualnych aktach prawnych oraz że obowiązujące przepisy Regulaminu Organizacji PGWWP wykluczają możliwość zaistnienia podległości służbowej w myśl art. 24 k.p.a., pomiędzy dyrektorami regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich, będącymi organami odwoławczymi w stosunku do rozstrzygnięć właściwych terytorialnie dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich. Podniósł również, że dyrektorzy RZGW nie mogą mieć osobistego interesu co do rozstrzygnięć w sprawach wód podziemnych, bowiem przepisy p.w. wykluczają możliwość posiadania tych wód przez osoby prywatne, a stroną w postępowaniach dotyczących wód podziemnych jest Skarb Państwa, reprezentowany przez odpowiedni regionalny zarząd gospodarki wodnej Wód Polskich działający w charakterze jego pełnomocnika. Wyłączenie z niniejszego postępowania Dyrektora RZGWWP, zdaniem organu odwoławczego, oznaczałoby zatem naruszenie przepisów o właściwości organów.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowi decyzja Dyrektora RZGWWP z 21 stycznia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora ZZWP z 22 października 2021 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji (pozwolenia wodnoprawnego) z 15 maja 2020 r. Istotę sporu w sprawie stanowi natomiast przede wszystkim zarzucana na gruncie odwołania, jak i wniesionej do Sądu skargi, kwestia naruszenia przepisów proceduralnych przez wydanie przez Dyrektora RZGWWP rozstrzygnięcia w sprawie zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy RZGWWP w Bydgoszczy jest jednocześnie stroną tego postępowania. Zdaniem Nadleśnictwa Dyrektor RZGWWP, reprezentujący RZGWWP, nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania i organem odwoławczym, w związku z czym podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd I instancji przypomniał, że postępowanie administracyjne przeprowadzone w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem strony skarżącej z 17 lipca 2020 r., która w piśmie doprecyzowującym z 10 września 2020 r. jednoznacznie wskazała na art. 155 k.p.a., jako na podstawę swojego wniosku o zmianę decyzji, co skutkowało wszczęciem i prowadzeniem przez organy postępowania we wskazanym trybie.
Sąd I instancji wyjaśnił, że mając jednocześnie na uwadze, że decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego, o której zmianę w trybie art. 155 k.p.a. wnioskowała strona skarżąca, wydana została w oparciu o materialnoprawne przepisy ustawy Prawo wodne, koniecznym jest również odniesienie się w sprawie do zawartych tam regulacji. Jak wynika z art. 401 ust. 1 p.w., stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Stosownie zaś do treści art. 211 ust. 2 p.w. wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa, a prawa właścicielskie w stosunku do tych wód wykonują Wody Polskie (art. 212 ust. 1 pkt 1 pw.), będące państwową osobą prawną. Przy czym, w myśl art. 17 ust. 1 pkt 2 przepisy ustawy dotyczące właścicieli wód stosuje się stosuje się odpowiednio do organów administracji publicznej, jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, osób prawnych lub osób fizycznych wykonujących prawa właścicielskie w stosunku do wód.
Ponadto, jak wskazano w art. 240 ust. 3 pkt 11 p.w., regionalne zarządy gospodarki wodnej pośród wykonywanych zadań Wód Polskich m.in. reprezentują Skarb Państwa w stosunku do wód podziemnych, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 p.w. Regionalne zarządy gospodarki wodnej mogą być ponadto stroną postępowania administracyjnego, mimo że są państwowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, gdyż art. 29 k.p.a. przyznaje m.in. takim podmiotom zdolność administracyjnoprawną. Istotnym w sprawie jest ponadto art. 14 ust. 4 p.w., zgodnie z którym właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą.
Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega zatem wątpliwości, że co do zasady stroną postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego na usługę obejmującą pobór wód podziemnych jest Skarb Państwa, jako właściciel wody podziemnej, reprezentowany przez regionalny zarząd gospodarki wodnej Wód Polskich. Wobec tego Sąd zważył, że w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że dla zmiany przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 155 k.p.a. wymagana jest zgoda RZGWWP, jako pełnomocnika Skarbu Państwa, będącego stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Przy czym na marginesie wskazać należy, że - wbrew temu co w toku postępowania w sprawie podniosła strona skarżąca – organy orzekające w niniejszej sprawie (dotyczącej zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.) nie były zobligowane do szczegółowego wykazywania podstawy uznania RZGWWP za stronę postępowania w sprawie zakończonej wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Należy bowiem wyjaśnić, że niniejsza sprawa prowadzona w trybie art. 155 k.p.a., stanowi odrębne postępowanie, w którym to organy nie rozpatrują sprawy na nowo oraz nie określają ponownie stron postępowania, a jedynie stwierdzają istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Kwestia przyznania przymiotu strony RZGWWP nie może być więc przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Na tym etapie niemożliwe jest modyfikowanie zakresu przedmiotowego jak i podmiotowego postępowania zakończonego decyzją mającą ulec zmianie. Innymi słowy, te wszystkie strony, które były stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, są stronami w postępowaniu w przedmiocie zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie mogą weryfikować katalogu stron postępowania w ramach postępowania nadzwyczajnego określonego w powołanym powyżej przepisie.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że omówiona powyżej okoliczność posiadania przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia wodnoprawnego przez RZGWWP, nie wyklucza roli Dyrektora RZGWWP jako organu odwoławczego w tej sprawie i uznał tym samym zarzuty podniesione w skardze za niezasadne. Należy bowiem zauważyć, że w sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia wodnoprawnego w postępowaniu przed organem I instancji nie dochodzi do skoncentrowania w jednym podmiocie uprawnień organu administracji z uprawnieniami strony postępowania, gdyż na tym etapie organem administracji jest Dyrektor ZWWP. Nie można więc przyjąć, że powierzona RZGWWP ochrona interesu prawnego Skarbu Państwa - związanego z oddziaływaniem na wody podziemne, których jest właścicielem - jest realizowana poprzez to, że organ tej jednostki (Dyrektor) jest organem administracji, posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy. Wskazany interes prawny Skarbu Państwa, reprezentowany w tym postępowaniu przez RZGWWP, nie byłby należycie chroniony, gdyby przyjąć, że RZGWWP (reprezentowany przez Dyrektora) nie może być stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym regionalne zarządy gospodarki wodnej Wód Polskich zostałyby pozbawione istotnego wpływu na powierzone im przez ustawodawcę sprawy z zakresu gospodarowania wodami. Wątpliwości co do bezstronności organu odwoławczego, związane ze skoncentrowaniem na etapie postępowania odwoławczego w jednym podmiocie (Dyrektorze RZGWWP), kompetencji organu administracji oraz uprawnień do reprezentowania jednej ze stron postępowania administracyjnego, nie mogą przesądzać o wyłączeniu RZGWWP z udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony przede wszystkim z tego powodu, że decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez strony postępowania, uznające, że została ona wydana z naruszeniem prawa, w tym także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których celem jest zapewnienie przestrzegania reguł bezstronności przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej.
Zdaniem Sądu I instancji, przepisy art. 24 k.p.a. – na podstawie których Nadleśnictwo domaga się wyłączenia Dyrektora RZGWWP od rozpoznania sprawy - nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu administracji publicznej, gdyż odnoszą się one wyłącznie do pracownika. Piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej, którym jest Dyrektor RZGWWP, podlega wyłączeniu na podstawie przepisów o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym (art. 25 k.p.a.). W konsekwencji oznacza to, że strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli jej zdaniem mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu.
W niniejszej sprawie nie można także mówić o wyłączeniu w oparciu o art. 25 k.p.a., którego zastosowanie związane jest z terminem "sprawy dotyczącej interesów majątkowych". Pojęcie to interpretować należy możliwie szeroko, tzn. nie tylko jako wszelkie przysporzenie korzyści majątkowych, ale także jako ograniczenie stanu majątkowego chociażby w sposób pośredni.
Dyrektor RZGWWP – PGW WP funkcjonuje w oparciu o statut nadany rozporządzeniem MŚ, zgodnie z którym w jego skład wchodzą odrębne jednostki organizacyjne, m.in. zarządy zlewni oraz regionalne zarządy gospodarki wodnej. Przy czym, zarządy zlewni nie stanowią podległych jednostek terenowych regionalnych zarządów gospodarki wodnej, tj. ich delegatur czy oddziałów. Wobec tego, istotnym jest, że rola Dyrektora RZGWWP jako organu odwoławczego w stosunku do Dyrektora ZZWP nie może być utożsamiana z nadrzędnością służbową nad kierownikami innych samodzielnych jednostek organizacyjnych Wód Polskich.
Obydwie role realizowane w postępowaniu o zmianę przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego przez Dyrektora RZGWWP – tj. rola organu II instancji oraz rola podmiotu reprezentującego stronę postępowania (Skarb Państwa) - są niezależne od siebie, wynikają z obowiązujących przepisów prawa (art. 14 ust. 4 p.w.; art. 401 ust. 1 w zw. z art. 211 ust. 2 p.w., art. 212 ust. 1 pkt 1 p.w. oraz art. 240 ust. 3 pkt 11 p.w.) i nie wykluczają siebie nawzajem – co wykazano powyżej. W związku z tym, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej zgodnie z którym Dyrektor RZGWWP, winien być wyłączony od rozpoznania wniesionego w sprawie odwołania.
Sąd I instancji wyjaśnił, że z uwagi na brak wyrażenia w sprawie jednoznacznej i wyraźnej zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przez stronę postępowania (RZGWWP), nie została spełniona przesłanka, będąca bezwzględnym warunkiem umożliwiającym dokonanie zmiany bądź uchylenia decyzji w ww. trybie. Wprawdzie brak zgody wszystkich stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji powinien skutkować wydaniem decyzji odmownej, a nie umorzeniem postępowania na zasadzie art. 105 k.p.a., jednak wadliwość ta nie miała w ocenie Sądu I instancji wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Oba rozstrzygnięcia (decyzja umarzająca i odmowna) są bowiem równoważne w swoich skutkach dla stron postępowania oraz są zaskarżalne.
Skarb Państwa – Nadleśnictwo, reprezentowany przez adw., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
W skardze kasacyjnej "w myśl art. 174 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji" zarzucono "mające naruszenie art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 i 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. przez: - nie dostrzeżenie naruszenia w przepisu art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.; uznanie za prawidłowe rozstrzygnięć organów administracyjnych obu instancji, co "skutkowało wadliwe oddalenie" skargi a więc naruszeniem art. 151 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 oraz 205 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest bezzasadny i niezgodny z prawem. W myśl art. § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 28 grudnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody polskie dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej koordynują, w imieniu Prezesa Wód Polskich, działalność zarządów zlewni zlokalizowanych na obszarze działania regionalnych zarządów gospodarki wodnej. W kontekście instytucjonalnym koordynacja rozumiana jest jako istnienie podstaw prawnych do uzgadniania (harmonizowania) działalności podmiotów koordynowanych przez organ koordynujący niezależnie od istniejących powiązań organizacyjnych. Przy koordynacji organ koordynujący zazwyczaj ma pewną nadrzędność czy uprawnienia władcze wobec podmiotów, których działanie ma być skoordynowane. Pełnomocnikowi skarżącego nie udało odnaleźć się ani statutu, ani regulaminu organizacyjnego RGZW w Bydgoszczy. Nie mniej jednak zakładać należy, iż statuty i regulaminy organizacyjne wszystkich RZGW mają tożsamą ze sobą treść. I tak np. z § 3 i § 4 ust. 1 statutu RZGW w Krakowie wynika, iż w skład RGZW w Krakowie wchodzą komórki organizacyjne, jednostki terenowe (w tym zarządy zlewni) oraz inne jednostki organizacyjne. Podobnie z § 55 Regulaminu Organizacyjnego RGZW w Gdańsku z 2009 r. wynika, iż zarządy zlewni są terenowymi komórkami organizacyjnymi RZGW, które działają w imieniu i z upoważnienia dyrektora RGZW i że dyrektor RGZW sprawuje nadzór nad działalnością zarządów zlewni przy pomocy zastępców. Ponadto według art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą. W opisanej wyżej sytuacji oczywistym jest, iż Dyrektor RZGW w Bydgoszczy działał w niniejszej sprawie zarówno w sferze imperium jako podmiot władczy, jak i w sferze dominium jako właściciel określonego mienia.
Podkreślone zostało przez stronę skarżącej kasacyjnie, że orzecznictwie sądowo-administracyjnym i doktrynie prawniczej utrwalony jest pogląd, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach - jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Skoro zatem RZGW w Bydgoszczy jest stroną niniejszego postępowania reprezentowaną przez Dyrektora, to Dyrektor RGZW w Bydgoszczy nie może być w tej samej sprawie organem. Nie może bowiem jednocześnie występować w sprawie jako przedstawiciel (reprezentant) strony postępowania i jako organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym.
W podsumowaniu skargi kasacyjnej wskazano, że Dyrektor RZGW był niezdolny do załatwienia przedmiotowej sprawy i winien zostać wyłączony od jej rozpatrzenia. W związku z tym, że Dyrektor RZGW w Bydgoszczy nie zechciał wyłączyć się od rozpatrzenia odwołania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji powinna ona być przez WSA w Bydgoszczy bezwzględnie uchylona.
W piśmie z 22 lutego 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, wykonując wezwanie do uzupełnienia braków formalnych na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm., dalej: p.u.s.a.). Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli (zob. wyrok NSA z 18.05.2018 r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przepis ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną i w jego skład wchodzi wiele jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej winien zatem wymienić konkretne przepisy, których naruszenia - jego zdaniem - dopuścił się Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej należało więc określić przepisy, które - jej autor objął zaskarżeniem - zgodnie z systematyzacją przyjętą w aktach prawa. W przypadku więc, gdy dany artykuł dzielił się na dalsze jeszcze jednostki redakcyjne, w postaci np.: ustępu, paragrafu, punktu (e.t.c.), obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne sprecyzowanie przepisu, objętego zarzutem a także określenie aktu prawnego, w którym się ten przepis znajdował.
Do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności.
Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 p.p.s.a.
Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samoistnej podstawy skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, bo określają jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. W treści § 1 tego przepisu mowa jest wyraźnie o wyłączeniu pracownika "od udziału w postępowaniu", a zatem zakres przedmiotowy zastosowania tej instytucji procesowej należy pojmować szeroko, tj. w sposób obejmujący wszelkie etapy, a także różne tryby procesowe (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 194, M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 24.).
Podstawy wyłączenia organu reguluje art. 25 § 1 i nie można wśród nich lokować przesłanki z art. 24 § 1 pkt 1, "ponieważ prowadziłoby ono do zatarcia różnic pomiędzy tymi regulacjami [...] oraz komplikacji na styku ustrojowego i procesowego prawa administracyjnego" (wyrok NSA z 11.01.2018 r., II OSK 621/17, LEX nr 2426729; por. też wyrok NSA z 30.11.2016 r., I OSK 37/15, LEX nr 2206247; W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 24). Pogląd ten zachował aktualność także w kolejnym orzeczeniu NSA, gdzie stwierdzono, że "O podstawach wyłączenia organu stanowi art. 25 § 1 k.p.a. Objęcie tą regulacją przesłanki, o której stanowi art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ prowadziłoby ono do zatarcia różnic pomiędzy tymi regulacjami, do naruszenia wyjątkowego charakteru prawnego przepisów o wyłączeniu pracownika i organu oraz do komplikacji na styku ustrojowego i procesowego prawa administracyjnego. Szerokie pojmowanie instytucji wyłączenia organu prowadziłoby do częstego przenoszenia kompetencji do rozpoznawania konkretnych spraw administracyjnych na inne organy władzy publicznej, co nie służyłoby realizowaniu przez organy wyznaczonych im zadań" (zob. wyrok NSA z 17.11.2020 r., I OSK 1177/20, LEX nr 3114101).
NSA orzekający w tym składzie całkowicie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 968/15, dotyczący zbliżonego problemu prawnego, w którym zawarto tezę: "Okoliczność, iż dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem odwoławczym w stosunku do starosty, posiadającego kompetencje do wydania - na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego - decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia linii brzegu naturalnego cieku, nie wyłącza uprawnienia regionalnego zarządu gospodarki wodnej, reprezentowanego przez tego dyrektora, do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony i tym samym do wniesienia odwołania od decyzji starosty do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej" (zob. też wyroki NSA: z 27.06.2018 r., II OSK 3210/17, LEX nr 2526672; z 11.07.2017 r., II OSK 2841/15, LEX nr 2343263 oraz z 18.05.2017 r., II OSK 2389/15, LEX nr 2355791).
Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyny wyłączenia organu mogą się opierać wyłącznie na art. 25 k.p.a., nawet jeżeli jej zdaniem mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. W związku z tym o wyłączeniu organu można twierdzić wyłącznie wówczas, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy sprawa dotyczy jej jako osoby fizycznej i jej interesów majątkowych.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.