III OSK 1437/22

III OSK 1437/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II OSK 1437/22 - Wyrok NSA z 2025-02-04
II SA/Bk 60/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-03-08
VIII SA/Wa 836/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-09
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2067
art. 41 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 60/22 w sprawie ze skargi D. D. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 17 listopada 2021 r. nr 1315/2021 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 60/22, oddalił skargę D. D. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 17 listopada 2021 r. nr 1315/2021 w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, tj.:
art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 25 § 2 k.p.a. w z zw. z art. 24 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., poprzez nie stwierdzenie, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa przez organy, które winny być wyłączone od orzekania w sprawie skarżącego;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., regulujących instytucję wyłączenia pracownika organu, poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji personalnej organu I instancji, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż zostały one wydane z naruszeniem prawa tj. wydaniem rozkazu personalnego przez osobę która winną być wyłączoną w sprawie tj.- Komendanta Powiatowego w Kolnie z dnia 27 września 2021 r., którym zwolniono skarżącego ze służby w Policji, a który utrzymał w mocy Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku rozkazem personalnym z dnia 17 listopada 2021 r., który również winien zostać wyłączony z orzekania w sprawie;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy skarżący wykazał, że rozkazy personalne zostały wydane z naruszeniem prawa w rozumieniu reguł proceduralnych określonych w art.7, art. 77 i art. 80 k.p.a. zw. z art. 41 ust 1 pkt 2 ustawy o Policji, a także naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art, 10 § 1 i art. 11 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z fundamentami praworządności w państwie prawnym;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z § 3 ust 1 pkt 1, pkt 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, przez nieuwzględnienie skargi podczas, gdy Sąd i organy błędnie zastosowały te przepisy w sytuacji, kiedy skarżący opiniowany
był 15 maja 2020 r., a następnie dopiero w dniu 24 sierpnia 2021 r. czyli po upływie 15 miesięcy i 9 dni, termin należy liczyć od ostatniego opiniowania i może być przesunięty o okres choroby, skarżący był na zwolnieniu lekarskim z uwagi na wypadek w pracy przez 43 dni co ukazuje, iż termin opiniowania od ostatniej opinii został przekroczony, gdyby zgodnie z przepisami skarżący powinien zostać opiniowany do 28 czerwca 2021 r. (upływa wówczas 43 dni od 15 maja 2021 r.- specyfika pełnienia służby policyjnej nie wyodrębnia dni wolnych i świątecznych od pracy) miałby pozytywną opinię jako, że wówczas 6 lipca 2021 r. został mianowany na stopień sierżanta policji z dniem 24 lipca 2021 r. i nie był w konflikcie z przełożonym, nadto skarżący gdyby zgodnie z przepisami został zaopiniowany w terminie to nie wymagałby opiniowana przed mianowaniem, jako że termin 3 miesięcy przed mianowaniem zostałby zachowany;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z § 3 ust 1 pkt 1, pkt 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, poprzez nie uchylenie zaskarżonego rozkazu i rozkazu jego poprzedzającego uznając, iż przepisy te mają charakter jedynie instrukcyjny, a ich naruszenie nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania, nadto iż opinia jest sporządzana zawsze na 30 dni przez mianowaniem gdy nie opiniowano policjanta w terminie 12 miesięcy od ostatniego mianowania, podczas gdy ustawodawca szczegółowo określił kiedy należy opiniować policjanta aby ujednolicić przeprowadzenie opiniowania policjantów, tak aby przełożony nie działał wg. własnego uznania i nie opiniował podległych policjantów według własnych kryteriów i terminów, nie zachowanie terminów w przedmiotowej sprawie miało fundamentalne znaczenie jako, że gdyby opiniowano skarżącego w terminie nie zostałby zwolniony ze służby, jako że wówczas przełożeni nie wiedzieli, iż skarżący złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7-10, 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonego aktu, podczas gdy organy i Sąd zaniechały jakichkolwiek działań mających na celu dokonanie ustaleń faktycznych związanych z:
zbadaniem opinii pod względem formalnym tj. ustalenie czy została wydana w czasie zgodnym z przepisami o opiniowaniu służbowym policjantów i osoby które winny zostać wyłączone od orzekania,
nie dostrzeżenie, iż nie został wyłączony od orzekania w przedmiocie wydania rozkazu personalnego z dnia 27 września 2021 r. Komendant Policji w Kolnie, podczas gdy skarżący już w dniu 22 czerwca 2021 r złożył na niego zawiadomienie do Biura Spraw Wewnętrznych Policji w Warszawie i następnie wszczęto w Prokuraturze Okręgowej w Olsztynie śledztwo, także przeciwko Komendantowi Policji w Kolnie,
dostrzeżenie jedynie dowodów obciążających skarżącego, a pominięcie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, w szczególności okoliczności dotyczących stażu 3 lat w pełnieniu służby, aktu mianowania na stopień policyjny z dnia 6 lipca 2021 r. i braku jakichkolwiek negatywnych zachowań zarówno w czasie wykonywania obowiązków służbowych jak również w życiu prywatnym, które to okoliczności powinny zostać uwzględnione przy wydaniu zaskarżonego rozkazu, a przynajmniej organ powinien odnieść się do nich w uzasadnieniu swoich decyzji,
niewykazanie na czym konkretnie polegała "nieprzydatność do służby" oraz brak przedłożenia dowodów na tę okoliczność,
co spowodowało brak rozpoznania sprawy w całokształcie;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ograniczeniu się do wyjątkowo ogólnikowego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego, całkowitym przemilczeniu argumentów strony podniesionych w odwołaniu, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi i odmówienie skarżącemu prawa do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły, niezależny i bezstronny sąd oraz zaniechanie zbadania merytorycznej prawidłowości wydanej opinii służbowej stwierdzającej nieprzydatność do służby w Policji, w sytuacji gdy opinia ta jest wyłączną podstawą do zwolnienia ze służby i w żadnym innym postępowaniu nie może zostać zweryfikowana;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez nie uwzględnienie skargi z uwagi na błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu ze skargi na decyzję w przedmiocie obligatoryjnego zwolnienia ze służby brak jest podstaw do badania opinii o stwierdzeniu nieprzydatności do służby w Policji pod względem innym niż formalny, w sytuacji gdy nie istnieje droga prawna umożliwiająca weryfikację tejże opinii pod kątem merytorycznym, co oznacza wyłączenie prawa do sądu, a nadto przyzwolenie do podejmowania aktów uznaniowych i dowolnych przez organy Policji.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W pismach procesowych z dnia 12 lipca 2022 r. oraz z dnia 8 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego z dnia 3 sierpnia 2021 r., postanowienia Prokuratora Rejonowego w Kolnie z dnia 6 sierpnia 2021 r. o odmowie wszczęcia śledztwa, postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 31 sierpnia 2021 r. oraz powiadomienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2021 r. na okoliczność wykazania, że osoby wydające opinię o skarżącym oraz rozkazy personalne o zwolnieniu skarżącego ze służby winny wyłączyć się od orzekania czy opiniowania w sprawie oraz że Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku miał wiedzę na temat sytuacji skarżącego w jednostce policji w Kolnie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Istota podniesionych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który podzielił stwierdzenia organów Policji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, uzasadniająca zwolnienie skarżącego ze służby w Policji.
Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego nie zostały
naruszone przepisy art. 24 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., a tym samym także przepisy art. 145 § 1 pkt 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a..
W pierwszej kolejności wskazać należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że wskazana przez skarżącego podstawa prawna wyłączenia odnosząca się do pracownika organu, nie może mieć zastosowanie do osoby będącej piastunem organu. W tym względzie należy podzielić w całości linię orzeczniczą prezentowaną w orzeczeniu NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1186/12, zgodnie z którą przepisy art. 24 k.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowana do osoby piastującej funkcję monokratycznego organu. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że mimo szerokiego zakresu omawianego pojęcia nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2401/11, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz. U z 2011 r" Nr 272, poz. 1613, a także: A. Wróbel w :M. Jaś- kowska. A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że instytucja wyłączenia pracownika i instytucja wyłączenia organu to dwie odrębne regulacje proceduralne i istnieje konieczność ich rozróżnienia, mając na uwadze zarówno podstawy wyłączenia jak też skutki takiego wyłączenia. Jak podkreślono w przywołanym wyżej wyroku NSA wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między tymi odrębnymi regulacjami proceduralnymi. W rezultacie -
jak wskazał NSA - strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu.
Ubocznie należy zauważyć, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt. 6 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Przeciwko Komendantowi Powiatowemu Policji w Kolnie nigdy nie zostało wszczęte postępowanie służbowe, karne, dyscyplinarne obejmujące zarzuty związane ze sprawą zwolnienia skarżącego ze służby. Jak wynika z akt sprawy skarżący kierował do organów ścigania zawiadomienia o stwierdzonych przez niego nieprawidłowościach w pracy jednostki, w której pełnił służbę. Postępowanie karne dotyczyło więc zupełnie innej sprawy. Wszczęcie przeciw pracownikowi postępowania karnego powoduje wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., tylko w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu to postępowanie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Zarzuty sformułowane w pkt 3, 4, 5 i 6 skargi kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie. Zarzuty te okazały się niezasadne.
Podstawę materialnoprawną rozkazu zwalniającego skarżącego ze służby w Policji stanowi przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.
Zgodnie z tym przepisem policjanta zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej sporządzonej w okresie służby przygotowawczej. Należy zauważyć, że przywołany przepis zawiera w sobie nakaz podjęcia określonego działania, w przypadku zaistnienia pewnego stanu faktycznego. Oznacza to, że organ administracji zatrudniający i zwalniający policjanta w tego typu przypadkach nie ma żadnego wyboru, lecz zobligowany jest podjąć ściśle określone rozstrzygnięcie. Użycie zwrotu "policjanta zwalnia się ze służby" nie jest przypadkowe i wskazuje, że ustawodawca zamierzał wykluczyć jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Gdyby nie taki był cel przedmiotowej regulacji, to omawiany przepis zostałby zredagowany inaczej i byłaby w nim mowa o możliwości, a nie o obowiązku rozwiązania stosunku służbowego. Inaczej mówiąc organ Policji działa tu w ramach związania treścią przepisu. Jedynym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest nieprzydatność policjanta do służby stwierdzona w opinii służbowej wydanej w trakcie służby przygotowawczej. Oznacza to, że organ zobowiązany jest do badania tylko takiej przesłanki oraz że w razie jej zaistnienia decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter związany. Okoliczność ta odgrywa istotną rolę przy ocenie prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracji, ponieważ zakres postępowania dowodowego w sprawie jest ograniczony i sprowadza się jedynie do sprawdzenia, czy opinia służbowa wydana policjantowi w okresie służby przygotowawczej zawiera stwierdzenie o nieprzydatności do tej służby. Czynności te mają zatem ograniczony zakres i sprowadzają się w istocie do ustalenia jedynie czy przedmiotowa opinia spełnia prawem przewidziane warunki formalne, a tym samym czy można jej przypisać wartość dowodu, o jakim mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r" I OSK 2776/12). Oznacza to zarazem, że postępowanie dotyczące zwolnienia ze służby jest autonomiczne względem postępowania dotyczącego wydania opinii o przydatności do służby sporządzonej w okresie służby przygotowawczej. Stwierdzenie to posiada kluczowe znaczenie w ramach rozpatrywanej sprawy, ponieważ główne zarzuty w niej formułowane, sprowadzają się do kwestionowania opinii dotyczącej skarżącego.
Stwierdzić trzeba, że w ramach postępowania dotyczącego zwolnienia policjanta ze służby, organ administracji nie dokonuje już kontroli orzeczenia, które legło u podstaw uruchomienia tego postępowania, lecz ogranicza się jedynie do ustalenia konsekwencji, jakie związane są z orzeczeniem stanowiącym podstawę prowadzonego postępowania. W przywołanym powyżej orzeczeniu NSA zajął jednoznaczne stanowisko, w pełni akceptowane przez Sąd w niniejszym składzie, zgodnie z którym opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym, przypisanym do tego trybie. Żaden przepis ustawy o Policji nie dopuszcza możliwości kolejnej, dalszej weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. Także organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego celem zbadania zasadności i rzetelności opinii służbowej.
Oznacza to, że w toku postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ orzekający ma obowiązek ustalenia czy rzeczywiście w opinii służbowej stwierdzono nieprzydatność danego funkcjonariusza do służby w okresie służby przygotowawczej, oraz czy decyzja ta stała się ostateczna. Okoliczności te w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości. Opinia służbowa, która obligowała właściwy organ Policji do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji jest ostateczna. Skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa do odwołania się od opinii służbowej, po rozpatrzeniu którego utrzymano w mocy zaskarżoną opinię. To w trakcie tego postępowania skarżący mógł przedstawić fakty i dowody świadczące o nieprawidłowościach związanych z wydaniem opinii. Podnoszenia zaś zarzutów dotyczących opinii na etapie postępowania o zwolnienie funkcjonariusza ze służby nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
W sytuacji, gdy zostanie wydana prawomocna opinia służbowa o policjancie pełniącym służbę przygotowawczą, w której stwierdza się nieprzydatność do służby tegoż policjanta - organ Policji ma obowiązek zwolnić takiego policjanta ze służby. Obligato- ryjność zachowania organu nie pozostawia w tym względzie wątpliwości. Tak też postąpił organ w niniejszej sprawie. Stwierdziwszy wypełnienie przesłanek zastosowania art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, tj. wydanie opinii służbowej o nieprzydatności policjanta w służbie przygotowawczej do służby w Policji, zwolnił skarżącego ze służby - pozostając w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania.
Tymczasem znaczna część zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej dotyczy właśnie ww. opinii. Z uwagi na wskazany już wyżej odrębny i autonomiczny charakter niniejszego postępowania, merytoryczna ocena tej argumentacji stała się bezprzedmiotowa.
Z powyższych względów niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sąd ten nie uchybił bowiem żadnym przepisom prawa, uznając się za niekompetentny do badania zarzutów sprowadzających się w istocie do sposobu i wyniku opiniowania skarżącego. Za nietrafną należy przy tym uznać argumentację skarżącego, iż kwestie związane z opiniowaniem służbowym, jeżeli nie mogą być samoistnym przedmiotem kontroli sądowej, to powinny podlegać jej pośrednio w toku rozpoznawania skargi na decyzje zwolnieniowe. Prawa osób opiniowanych podlegają ochronie wyłącznie przez ustalony w przepisach prawa tryb odwołania się od treści wydanej opinii do właściwych przełożonych wyższego stopnia, bądź przez wynikające z przepisów prawa karnego i cywilnego gwarancje ochrony ich dóbr osobistych. Natomiast sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję "wykonawczą", rozwiązującą z policjantem stosunek służbowy, ustala jedynie, czy zachodzi przesłanka zwolnienia oraz czy decyzja została podjęta przez właściwy organ i we właściwym trybie. Nie jest on władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania funkcjonariuszy jest atrybutem właściwego przełożonego. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową.
Za nieusprawiedliwiony należy uznać również formułowany przez skarżącego zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a., sprowadzający się do nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przemilczenia argumentów strony podniesionych w odwołaniu. Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a przy jej wydawaniu organy nie naruszyły art. 8 k.p.a. W treści decyzji podano zarówno podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, jak i zajęto stanowisko wobec całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz prawidłowo i należycie uzasadniono wydane rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy odniósł się także do argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi i odmówienie skarżącemu prawa do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły, niezależny i bezstronny sąd. Z art. 45 Konstytucji RP wynika, że wolą prawodawcy było, aby prawem do sądu objąć możliwie jak najszerszy zakres spraw. W orzecznictwie utrwalony jest jednak pogląd, że nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., SK 30/02 OTK-A 2003/8/84). Prawo do sądu nie oznacza, że sprawa musi zostać rozpoznana po myśli podmiotu, który ją kieruje, a jedynie fakt, że sąd - o ile sprawa pozostaje w jego gestii - ma obowiązek się nią zająć. O powstaniu prawa decyduje także przedmiot sporu. Prawo do sądu nie ma zatem charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. W przypadku, gdy dostęp jednostki do sądu jest ograniczony na przykład przez działanie prawa, to takie ograniczenie nie może być oceniane jako sprzeczne z powołanymi przepisami Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z 11 listopada 2008 r., II OZ 1211/08). Powyższe poglądy zyskały aprobatę także w piśmiennictwie prawniczym, w którym zwraca się uwagę na to, że fakt, iż czynność podjęta w określaj sprawie nie podlega kontroli sądowej, nie dowodzi jeszcze naruszenia przedmiotowych uprawnień. "Prawo do sądu" w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP oznacza więc brak ograniczeń podmiotowych w tym zakresie a nie przedmiotowych.
W przedmiotowej sprawie nie zamknięto skarżącemu prawa do sądu, czego dowodem jest zaskarżony wyrok. W tej sprawie skarżący złożył bowiem skargę na rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji i taka właśnie decyzja została poddana kontroli sądowej. Inne stanowisko strony co do treści rozstrzygnięcia oraz odmienna ocena dopuszczalności badania w niniejszej sprawie merytorycznej prawidłowości opinii służbowej, nie jest równoznaczna z ograniczeniem prawa do sądu.
Wnioski skarżącego o dopuszczenie dowodów z dokumentów nie zasługiwały na uwzględnienie. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05). Przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych we wnioskach nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie. Ponadto, pozostają one bez związku z niniejszą sprawą, której przedmiotem było zwolnienie skarżącego ze służby.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu przyjmując, że w realiach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego", o jakim mowa w tym przepisie.