III OSK 1432/21

III OSK 1432/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 714/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 133 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 714/18 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) uchyla punkt 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od D. P. na rzecz Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w Warszawie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 714/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w Warszawie (zwanej dalej Spółką) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 6 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej:
1) zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z 6 lutego 2018 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3) oddalił skargę w pozostałym zakresie;
4) zasądził od Spółki na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że 6 lutego 2018 r. skarżący wystąpił z wnioskiem do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1) udostępnienia umowy zawartej w dniu 11 stycznia 2018 r., której stronami są: PFR, Gmina Nowy Sącz, Gmina Nawojowa, Gmina Stary Sącz, Gmina Kamionka Wielka, Gmina Korzenna, związanej z inwestycją dotyczącą spółki Sądeckie Wodociągi sp. z o.o.;
2) udostępnienia umowy zawartej w dniu 11 stycznia 2018 r. związanej z inwestycją dotyczącą Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. z siedzibą w Limanowej;
3) wskazania stron wszystkich umów o współpracę i zachowanie poufności zawartych do dnia 11 stycznia 2018 r., pomiędzy PFR a jednostkami samorządu terytorialnego, które rozważają współpracę z podmiotami takimi jak Polski Fundusz Rozwoju.
W odpowiedzi, pismem z 19 lutego 2018 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2018 r. poz. 1330). Nadto brak jest związku pomiędzy prowadzoną przez Spółkę działalnością a wykonywaniem zadań publicznych. Celem działania Spółki jest prowadzenie działalności gospodarczej oraz koordynacja i realizacja programów rozwojowych przy założeniu dążenia do osiągnięcia rynkowej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału w długim terminie. Spółka, działając w roli instytucji finansowej inwestującej na zasadach rynkowych, nie wykonuje sama żadnych zadań z zakresu użyteczności publicznej w tym nie wykonuje żadnych zadań o charakterze publicznym. Z kolei informacje i dokumenty, których udostępnienia domaga się wnioskodawca dotyczą inwestycji, których stroną jest Fundusz Inwestycji Samorządowych Fundusz Inwestycyjny Zamknięty Aktywów Niepublicznych, którego częścią portfela inwestycyjnego Spółka zarządza, a zatem objęte są one tajemnicą zawodową w rozumieniu ustawy z 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 56 ze zm.) i nie podlegają ujawnieniu.
Skargę na bezczynność Spółki złożył D. P., podnosząc, że Spółka jako podmiot dysponujący majątkiem Skarbu Państwa obowiązana jest do udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w ustawie.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że nie jest podmiotem będącym władzą publiczną (czy też organem władzy publicznej), nie wykonuje zadań publicznych i nie dysponuje majątkiem publicznym. Została założona na podstawie przepisów Kodeksu spółek handlowych w konkretnym celu gospodarczym, tj. w celu pełnienia roli inwestora kapitałowego oraz dostawcy finansowania typu mezzanine w projektach infrastrukturalnych na zasadach rynkowych, a więc przy maksymalizacji zysku akcjonariuszy Spółki. Fakt, że nie wykonuje zadań publicznych znajduje również potwierdzenie w statucie Spółki. Rolą Spółki jest lokowanie kapitału, za pośrednictwem funduszy, w tym FIS, w projekty gwarantujące bezpieczeństwo inwestycyjne i adekwatną stopę zwrotu.
Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił w pierwszej kolejności, czy żądane informacje są informacjami publicznymi oraz czy Spółka należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Analizując pojęcie "informacji publicznej", Sąd zaznaczył, że o zaliczeniu określonej informacji do tej kategorii decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu podstawę prawną zobowiązującą Polski Fundusz Rozwoju S.A. do udzielenia informacji publicznej stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Przepis ten składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1 – 4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wbrew twierdzeniom Spółki spełnia ona kryterium gospodarowania majątkiem publicznym, gdyż jest własnością Skarbu Państwa, co w sposób oczywisty związane jest z zarządzaniem majątkiem publicznym, gdyż w zasobach Skarbu Państwa znajduje się jedynie majątek publiczny, a zatem PFR jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji. Jak wskazał NSA w wyroku z 3 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1603/14, nie jest konieczne, aby określona spółka prawa handlowego realizowała jakiekolwiek zadania publiczne, w takim wypadku wystarczy sam fakt gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa, aby uznać, że dana spółka podlega reżimowi ustawy. Nie ma przy tym także znaczenia forma prawna podmiotu oraz fakt, iż jest to na przykład spółka prawa handlowego.
Jak zauważył Sąd pierwszej instancji Polski Fundusz Rozwoju S.A. został utworzony w kwietniu 2016 w ramach realizacji Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju i jest państwową spółką strategiczną. Prowadzi programy sprzyjające zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego i gospodarczego Polski oraz wyrównywaniu szans i ochronie środowiska naturalnego. Priorytety Grupy PFR to inwestycje infrastrukturalne, innowacje, rozwój przedsiębiorczości, eksport i ekspansja zagraniczna polskich przedsiębiorstw oraz obsługa inwestycji zagranicznych. Podstawowymi obszarami działalności Grupy PFR są: inwestycje, ubezpieczenia, doradztwo i promocja, wsparcie przedsiębiorczości oraz eksportu. Analiza statutu Spółki wskazuje, że została utworzona w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz maksymalizacji zysku akcjonariuszy. Z powyższego wynika, że Państwo powierzyło Spółce realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego i gospodarczego Polski oraz wyrównywaniu szans i ochronie środowiska naturalnego, przy czym – jak wskazuje się w orzecznictwie – termin "zadania publiczne" (art. 4 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone. Pojęcie "zadania publiczne" ignoruje element podmiotowy i oznacza, że mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Prawidłowe zatem zastosowanie art. 4 ust. 1 ustawy nie stanowi rozszerzającej wykładni art. 61 ust 1 Konstytucji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja o umowach cywilnoprawnych zawieranych przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej, albowiem stanowi ona informację o funkcjonowaniu podmiotu zobowiązanego, a w przypadku umów zawieranych odpłatnie świadczy nadto o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym. Umowy takie traktowane są jako informacje publiczne, z uwagi na finansowanie przedmiotu tych umów ze środków publicznych.
W niniejszej sprawie żądana informacja dotyczy dwóch umów oraz wskazania stron wszystkich umów o współpracę i zachowanie poufności zawartych do dnia 11 stycznia 2018 r., pomiędzy PFR a jednostkami samorządu terytorialnego, które rozważają współpracę z podmiotami takimi jak Polski Fundusz Rozwoju.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ponieważ wskazane umowy w samej nazwie dotyczą inwestycji, należy uznać, że wskazują sposób wydatkowania środków publicznych, którymi dysponuje Spółka. Mają one ścisły związek z gospodarowaniem mieniem publicznym, co oznacza, że posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy. Sposób wydatkowania środków publicznych winien być transparentny i poddany kontroli społecznej, co dodatkowo wzmacnia stanowisko, że koszty ponoszone przez Spółkę z tytułu umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Również informacje o stronach wszystkich umów o współpracę i zachowanie poufności zawartych do dnia 11 stycznia 2018 r., pomiędzy Spółką a jednostkami samorządu terytorialnego, stanowi w ocenie Sądu informację publiczną.
Z tych względów, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ winien rozpatrzeć wniosek przez udostępnienie żądanej informacji, bądź przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi na decyzję ostateczną do sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak na wstępie w pkt 1. Sąd nie dopatrzył się przy tym w stwierdzonej bezczynności rażącego naruszenia prawa, które ma miejsce gdy opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny, uznając, że okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają zastosowania tego rodzaju prewencyjnego środka oddziaływania na organ. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając go w części dotyczącej pkt 1, 2 i 4 i zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz oparciu rozstrzygnięcia na wybiórczej i niepełnej analizie akt sprawy w zakresie podlegania przez Spółkę przepisom ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i ustalenie, że (i) Spółka jest własnością Skarbu Państwa; (ii) Spółka zarządza majątkiem publicznym, ponieważ "w zasobach Skarbu Państwa znajduje się jedynie majątek publiczny"; oraz (iii) PFR "został utworzony w kwietniu 2016 r. w ramach realizacji Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju", a "Państwo powierzyło Spółce realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego i gospodarczego Polski oraz wyrównywanie szans i ochronie środowiska naturalnego", podczas gdy (i) Spółka jest odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną, działającą na podstawie przepisów ustawy Kodeks spółek handlowych; (ii) Spółka zarządza własnym majątkiem, który jest odrębny od majątku jej akcjonariuszy i nie stanowi ich własności; oraz (iii) zgodnie z odpisem z rejestru przedsiębiorców Spółki, została ona zarejestrowana w KRS dnia 19 czerwca 2013 r. (a nie "w kwietniu 2016 r." jak ustalił Sąd w wyroku), a statut Spółki wskazuje, że została ona utworzona w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz maksymalizacji zysku akcjonariuszy, co potwierdza również profil jej działalności, która zbliżona jest do zadań wyspecjalizowanego funduszu, oceniającego projekty w sposób komercyjny i rynkowy, a więc Sąd I instancji zbadał sprawę w sposób niepełny oraz niewłaściwie sporządził uzasadnienie wyroku w tym zakresie; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny dokonany na podstawie całego materiału dowodowego skutkowałby oddaleniem skargi na bezczynność;
b) art. 149 § 1 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz oparciu rozstrzygnięcia na wybiórczej i niepełnej analizie akt sprawy w zakresie tego, czy wnioskowane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną i ustalenie, że: (i) objęte wnioskiem skarżącego umowy stanowią informację o funkcjonowaniu podmiotu zobowiązanego, a w przypadku umów odpłatnych świadczą dodatkowo o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym; (ii) wskazanie w samej nazwie umowy, że dotyczy ona "inwestycji" jest równoznaczne ze wskazaniem sposobu wydatkowania środków publicznych; (iii) koszty ponoszone przez PFR z tytułu umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna; oraz (iv) informacje o stronach wszystkich umów o współpracę i zachowanie poufności również stanowią informację publiczną, podczas gdy: (i) objęte wnioskiem umowy nie są informacją o funkcjonowaniu podmiotu obowiązanego i nie stanowią żadnej z informacji wskazanych w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a-g ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jak i nie dotyczą sposobu działania Spółki; (ii) użycie przez skarżącego we wniosku o dostęp do informacji publicznej sformułowania, że umowy dotyczą "inwestycji" dla opisania zakresu wnioskowanej informacji w żaden sposób nie przesądza o tym, że umowy te "wskazują sposób wydatkowania środków publicznych" (s. 10 wyroku); (iii) niniejsza sprawa w żaden sposób nie dotyczy umów z tytułu świadczenia usług telekomunikacyjnych, stąd też całkowicie nieadekwatna jest argumentacja Sądu co do kosztów ponoszonych przez PFR z tytułu umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych (sic!); (iv) Sąd w uzasadnieniu wyroku w ogóle nie odniósł się do charakteru żądanej informacji w postaci "informacji o stronach wszystkich umów o współpracy i zachowanie poufności", o które wnosił skarżący w punkcie 3 wniosku i nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, że są to informacje publiczne; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny dokonany na podstawie całego materiału dowodowego skutkowałby uznaniem, że Spółka w sposób prawidłowy odpowiedziała na wniosek skarżącego, a więc nie pozostaje w bezczynności i skarga na bezczynność powinna zostać oddalona;
c) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska Spółki wyrażanego w przedkładanych pismach procesowych w zakresie formuły prowadzenia inwestycji przez Spółkę za pośrednictwem funduszy inwestycyjnych, które stanowią odrębny od Spółki podmiot, na zlecenie którego PFR świadczy usługę zarządzania częścią portfela inwestycyjnego, co dotyczyło również projektów wskazanych we wniosku; to właśnie Fundusz Inwestycji Samorządowych Fundusz Inwestycyjny Zamknięty Aktywów Niepublicznych jest stroną umów objętych wnioskiem, co z kolei powinno stanowić przedmiot analizy Sądu I instancji, bowiem jest kluczowe dla ustalenia kto i w jakim zakresie potencjalnie mógłby podlegać przepisom ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; zaniechanie Sądu I instancji w tym zakresie uniemożliwia kontrolę instancyjną Wyroku, co stanowi istotne uchybienie, mogące mieć wpływ na wynik sprawy;
d) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie Spółki do rozpoznania wniosku skarżącego, podczas gdy Spółka nie uchybiła terminowi załatwienia sprawy i nie pozostawała bezczynna, ponieważ podjęła czynności związane z wnioskiem skarżącego zakończone wystosowaniem pisma z dnia 19 lutego 2018 r., które to pismo jest jedynym wymaganym przez przepisy prawa sposobem załatwienia sprawy w sytuacji, gdy podmiot nie podlega przepisom ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej lub wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, co w konsekwencji powinno prowadzić do oddalenia skargi na bezczynność;
2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że aby dany podmiot był objęty przepisami ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wystarczającym jest, że spełnione są wobec niego przesłanki wskazane w punkcie 5 ust. 1 art. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności, że samo tylko dysponowanie majątkiem publicznym w oderwaniu od wykonywania zadań publicznych jest wystarczającą przesłanką do uznania danego podmiotu za podmiot zobowiązany, podczas gdy analiza podmiotowego zakresu podlegania ustawie nie może być automatyczna i powinna przede wszystkim opierać się na ustaleniu, czy dany podmiot wykonuje zadania publiczne (zdanie pierwsze ustępu 1. art. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), a przykładowy i porządkujący katalog podmiotów w punktach 1-5 ww. artykułu nie może pozostawać w oderwaniu od podstawowej przesłanki wykonywania zadań publicznych, których to zadań Spółka, rozstrzygając o wniosku skarżącego, nie wykonywała, a więc nie mogła być uznana za podmiot zobowiązany w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej;
b) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że Spółka dysponuje majątkiem publicznym, jak i zostały jej powierzone zadania publiczne, a więc jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, podczas gdy Spółka jest odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną, działającą na podstawie przepisów ustawy Kodeks spółek handlowych, która zarządza własnym majątkiem, a więc nie można jej uznać za podmiot dysponujący majątkiem publicznym; ponadto ze statutu Spółki oraz profilu prowadzonej przez nią działalności wynika, że działalność ta nie ma na celu zaspokajania powszechnych potrzeb obywateli, czy też organizacji życia publicznego, a Spółka została utworzona w celu "prowadzenia działalności gospodarczej oraz koordynacji i realizacji programów rozwojowych przy założeniu dążenia do osiągnięcia rynkowej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału w długim terminie" (§ 1 ust. 3 statutu Spółki) i "[p]rzeważającym przedmiotem działalności gospodarczej Spółki jest działalność firm centralnych (head offices) i holdingów z wyłączeniem holdingów finansowych (PKD 70.10.Z)" (§ 4 ust, 1 statutu Spółki);
c) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że objęte wnioskiem umowy oraz informacja o stronach wszystkich umów o współpracy i zachowaniu poufności stanowią informację publiczną (s. 10 wyroku), a w szczególności, że są to informacje o funkcjonowaniu podmiotu zobowiązanego oraz o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym i dotyczą dysponowania środkami publicznymi, ponieważ wskazano w samej nazwie umowy, że dotyczy ona "inwestycji", podczas gdy w przypadku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tylko informacje dotyczące spraw związanych z wykonywaniem przez taki podmiot zadań publicznych mogą zostać uznane za informację publiczną, co wymaga każdorazowej, indywidualnej analizy zakresu żądanej informacji i porównania go z ustalonym w stosunku do konkretnego podmiotu zakresem wykonywania zadań publicznych, co nie odnosi się do Spółki, a umowy żądane przez skarżącego nie są informacją o funkcjonowaniu podmiotu obowiązanego (w tym nie stanowią żadnej z informacji wskazanych w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a-g ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), jak i nie dotyczą sposobu działania Spółki, a samo użycie przez skarżącego we wniosku sformułowania, że umowy dotyczą "inwestycji" dla opisania zakresu wnioskowanej informacji w żaden sposób nie przesądza o tym, że umowy te "wskazują sposób wydatkowania środków publicznych" (s. 10 wyroku), stąd też objęte wnioskiem informacje nie mogą zostać uznane za informację publiczną.
Wskazując na powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do punktów 1, 2 i 4 i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do punktów 1, 2 i 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, w każdym zaś przypadku o zasądzenie od skarżącego na rzecz PFR zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 5 lipca 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym), o czym poinformowano strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Za uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 1c) oraz w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. (zarzut 1a i 1b). Słusznie bowiem zarzuca Spółka, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne w stopniu, który uniemożliwia jednoznaczne odtworzenie podstawy prawnej i faktycznej oraz motywów rozstrzygnięcia. Taka wada uniemożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia i niewątpliwie mogła znacząco utrudnić podjęcie merytorycznej polemiki z argumentacją Sądu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może być podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy (ma pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego końcowego załatwienia sprawy). Ponadto samo uzasadnienie wyroku, jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym. Ma ono dać rękojmię, że sąd będzie starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem, ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd pierwszej instancji są trafne oraz ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia. Słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie Spółka, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do kluczowych dla niniejszej sprawy zagadnień, w szczególności do zakresu podmiotowego podlegania przez Spółkę przepisom ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a także co do uznania informacji wskazanej we wniosku za informację publiczną, ustalenia są w znacznym stopniu arbitralne, bowiem nie zostały poparte wyczerpującą argumentacją.
Przechodząc do szczegółowej analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, rozpocząć należy od stwierdzeń Sądu pierwszej instancji, które dotyczą podmiotowego podlegania przez Spółkę przepisom ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie nie jest jasne i prawidłowo uzasadnione. Na stronie 8 uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wskazuje, że "[w] ocenie Sądu podstawę prawną zobowiązującą Polski Fundusz Rozwoju S.A. do udzielenia informacji publicznej stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.". Jednakże z uwagi na fakt, że ustawodawca nie ujął w przytoczonym przez Sąd przepisie jednej tylko kategorii podmiotów, uzasadnienie w tym zakresie powinno być rozbudowane, aby nie pozostawiało wątpliwości, do której kategorii i z jakich względów zakwalifikowany został podmiot, którego dotyczy rozstrzygnięcie. Co więcej cały przepis jest szczególnie skomplikowany, więc przy uwzględnieniu jego wykładni językowej i funkcjonalnej nie można ograniczyć się do przytoczenia fragmentów orzeczeń i arbitralnych stwierdzeń, lecz należy poczynić szczegółowy wywód prawny w tym zakresie. Nie można też pominąć, że podleganie przepisom ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wiąże się z licznymi obowiązkami, które mogą dotyczyć tylko podmiotów objętych zakresem obowiązywania tego aktu, stąd też Sąd jest zobowiązany odpowiednio uzasadnić swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie.
Jak to trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dokładnie, w której kategorii podmiotów jest w jego ocenie Spółka i z jakich względów powinna podlegać przepisom ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Na wstępie swoich rozważań Sąd przytoczył wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1560/14, zgodnie z którym objęcie przepisami ustawy podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie wiąże się z charakterem wykonywanych przez nie zadań ale tylko ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem przez niego majątkiem publicznym. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że Spółka spełnia "kryterium gospodarowania majątkiem publicznym, gdyż Spółka PFR jest własnością Skarbu Państwa, co w sposób oczywisty związane jest z zarządzaniem majątkiem publicznym (...)". Sąd nie wyjaśnił przy tym, na jakiej podstawie dokonał ustalenia, że "Spółka jest własnością Skarbu Państwa", by w następstwie tego ustalenia przyjąć na podstawie wyroku NSA z 3 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1603/14, że "nie jest konieczne aby określona spółka prawa handlowego realizowała jakiekolwiek zadania publiczne, w takim przypadku wystarczy sam fakt gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, aby uznać, że dana spółka podlega reżimowi Ustawy". Istotne natomiast pozostaje to, że w załączonym do skargi odpisie aktualnym KRS na dzień 25 października 2018 r. "w rubryce 7 – Dane jedynego akcjonariusza" widnieje informacja "Brak wpisów", natomiast z załączonego do skargi kasacyjnej odpisu zupełnego KRS (stan na dzień 10.05.2019) wynika, że Skarb Państwa przestał być jej jedynym akcjonariuszem od 28 czerwca 2013 r. – w rubryce 7 tego odpisu znajduje się informacja o wykreśleniu Skarbu Państwa jako jedynego akcjonariusza – wpis nr 2 z 28 czerwca 2013 r.
Co istotne również, pomimo szeroko opisanego w skardze sposobu funkcjonowania Spółki, podejmowanych inwestycji, struktury inwestowania oraz sposobu działalności Spółki, Sąd pierwszej instancji w żadnym stopniu nie podjął się ich analizy ani nie odniósł się do formułowanych przez Spółkę na ich podstawie twierdzeń.
Kolejne trudności ze zrozumieniem wywodu Sądu pierwszej instancji pojawiają się wraz z dalszą analizą uzasadnienia. Pomimo bowiem przyjęcia, że wystarczający jest sam fakt gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa, a podmiot nie musi wykonywać zadań publicznych, aby być objętym przepisami ww. ustawy, Sąd pierwszej instancji opisał sposób działania Spółki – bez odwołania się do jakichkolwiek źródeł – jako państwowej spółki strategicznej, prowadzonych programów inwestycyjnych i gospodarczych, wyrównywanie szans i ochronie środowiska naturalnego. Następnie Sąd wskazał na priorytety "Grupy PFR" i podstawowe obszary działalności tejże Grupy, ale nie wyjaśnił, czym jest ta Grupa i jakie znaczenie w niej przypada samej Spółce. W następnym akapicie Sąd stwierdził, że "[a]naliza statutu PFR S.A. wskazuje, że Spółka została utworzona w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz maksymalizacji zysku akcjonariuszy" by z tego wywodzić, że "Państwo powierzyło PFR S.A. realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego i gospodarczego Polski oraz wyrównywaniu szans i ochronie środowiska naturalnego". Sąd nie wyjaśnia na czym dokładnie polega to zadanie i jak interpretuje je w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zajmując się jedynie rozróżnieniem tejże przesłanki na tle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Kolejne niejasności pojawiają się na tle podstaw uznania, że żądane do udzielenia informacje stanowią informację publiczną. Uznanie to nastąpiło bowiem w konsekwencji wcześniejszego ustalenia, że Spółka jest podmiotem finansowanym ze środków publicznych i wykonuje zadania publiczne, co jak wyżej wskazano, nie doczekało się wyczerpującej analizy. Z drugiej jednak strony wątpliwości nasuwa, jakie umowy miał na myśli Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że "wskazane umowy w samej nazwie dotyczą inwestycji", a więc dotyczą wydatkowania środków publicznych, skoro we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazano jedynie datę zawarcia umowy i jej strony. Jak słusznie przy tym zauważa skarżący kasacyjnie niniejsza sprawa nie dotyczy umów z tytułu świadczenia usług telekomunikacyjnych, do których wprost odwołuje się Sąd pierwszej instancji. Sąd nie odniósł się również do formułowanej przez Spółkę argumentacji, że nie jest ona stroną umów, których ujawnienia domagał się skarżący a przez to nie podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. To z kolei czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 1d).
Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia, bowiem uzasadnienie wyroku jest niepełne i niejasne, a przez to nie pozwala jednoznaczne ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, wydając zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera argumentacji pozwalającej ustalić przesłanki zajęcia stanowiska przez Sąd odnośnie do spełnienia przez Spółkę zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a z tego względu uchyla się spod kontroli instancyjnej. Ponadto Sąd ten dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego lub nie wskazał, co było źródłem tych ustaleń, co narusza art. 133 § 1 P.p.s.a. Wskazane uchybienia Sądu w zakresie ustalenia, że w sprawie spełnione zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe z ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą skutkować tym, że zobowiązanie Spółki do rozpoznania wniosku jest przedwczesne. Z tego też względu przedwczesna pozostaje także ocena pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.