III OSK 1428/22

III OSK 1428/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Bd 101/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-12-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Bd 101/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność [...] Sp. z o.o. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Bd 101/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] zobowiązał Zarząd [...] Sp. z o.o. [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 17 grudnia 2020 r. w zakresie pkt 2 tego wniosku (pkt 1); stwierdził, że Zarząd [...] Sp. z o.o. [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 2 wniosku z dnia 17 grudnia 2020 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); umorzył częściowo postępowanie w zakresie żądania stwierdzenia bezczynności w rozpoznaniu pkt 1 i 4 wniosku z dnia 17 grudnia 2020 r. (pkt 3); w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 4) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia 17 grudnia 2020 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciło się do [...] Sp. z o.o. [...] o udostępnienie informacji w zakresie:
✓ informacji, czy Ekstraliga posiada stronę podmiotową Biuletynu Informacji Publicznej - w formie linku do strony,
✓ kopii umów, o których mowa w art. 15 ust. 5 ustawy o sporcie (umowy zawartej między polskim związkiem sportowym a spółką zarządzającą ligą zawodową) – w formie skanu,
✓ Statutu Ekstraligi wraz z załącznikami – w formie linku lub skanu dokumentu,
✓ dokumentów, o których mowa w artykule prasowym - internetowym (określonym we wniosku).
Pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. Zarząd Spółki poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm., dalej "u.d.i.p."), a Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takich informacji. Nadto wyjaśniono, że Spółka jest prywatnym podmiotem, działającym w oparciu o przepisu Kodeksu spółek handlowych i nie posiada Statutu. Alternatywnie wyjaśniono również, że treść umów zawartych w oparciu o art. 15 ust. 5 ustawy o sporcie objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Spółka nie wykonuje też zadań ze sfery publicznej i nie dysponuje majątkiem publicznym.
Następnie Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność [...] Sp. z o.o.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Spółki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją zawartą w piśmie z dnia 12 stycznia 2021 r.
W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2021 r. Stowarzyszenie częściowo cofnęło skargę, ograniczając żądanie zobowiązania Zarządu Spółki do rozpatrzenia wniosku z dnia 17 grudnia 2020 r. jedynie w zakresie punktu 2 i 3.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jedynie częściowo zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący w piśmie z dnia 29 grudnia 2020 r. skierował do Spółki wniosek, w którym zwrócił się o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie w formie elektronicznej m.in. kopii umów zawartych między polskim Związkiem Motorowym a spółką zarządzającą ligą [...] w oparciu o art. 15 ust. 5 ustawy o sporcie, statutu Spółki. Kluczowa zatem w sprawie jest ocena, czy na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., można zaliczyć Spółkę do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Podstawę prawną funkcjonowania pytanego podmiotu jest ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1133, dalej "u.s."). Jak stanowi art. 7 ust. 1 u.s., w celu organizowania i prowadzenia współzawodnictwa w danym sporcie może być utworzony polski związek sportowy. Utworzenie polskiego związku sportowego przez związek sportowy wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw kultury fizycznej (art. 7 ust. 2). W sprawach nieuregulowanych ustawą do polskiego związku sportowego stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (art. 7 ust. 3). W myśl art. 13 ust. 1 u.s., polski związek sportowy ma wyłączne prawo do:
1) organizowania i prowadzenia współzawodnictwa sportowego o tytuł Mistrza Polski oraz o Puchar Polski w danym sporcie;
2) ustanawiania i realizacji reguł sportowcach, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez związek, z wyjątkiem reguł dyscyplinarnych dotyczących dopingu w sporcie;
3) powołania kadry narodowej oraz przygotowania jej do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych, mistrzostw świata lub mistrzostw Europy;
4) reprezentowania tego sportu w międzynarodowych organizacjach sportowych.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.s., nadzór nad działalnością polskich związków sportowych sprawuje minister właściwy do spraw kultury fizycznej, m.in. przez kontrolę polskiego związku sportowego (ust. 3 pkt 2), której zakresem objęta jest działalność polskiego związku sportowego pod względem zgodności z przepisami prawa oraz postanowieniami statutu, który zatwierdza w drodze decyzji minister właściwy do spraw kultury fizycznej (ust. 4). Stosownie natomiast do przepisu art. 29 ust. 1 u.s., minister właściwy do spraw kultury fizycznej może dofinansować uprawianie lub organizowanie sportu oraz jego promocję. Minister właściwy do spraw kultury fizycznej, w zakresie dofinansowania zadań związanych z przygotowywaniem kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy, może zlecać polskim związkom sportowym, Polskiemu Komitetowi Olimpijskiemu i Polskiemu Komitetowi Paraolimpijskiemu realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688, 1570 i 2020). Przepisy art. 47 i art. 151 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stosuje się odpowiednio (art. 29 ust. 7 ustaw). Ustawa o sporcie jest również pomocna w zdefiniowaniu pojęcia podmiotu zarządzającego rozgrywkami. Jak wynika z jej art. 15, w sporcie, w którym współzawodnictwo sportowe jest organizowane w formie rozgrywek ligowych, polski związek sportowy może utworzyć ligę zawodową. Jeżeli ponad połowa klubów sportowych biorących udział w rozgrywkach ligowych w najwyższej klasie rozgrywkowej w danym sporcie działa w formie spółek akcyjnych, polski związek sportowy jest obowiązany utworzyć ligę zawodową. W skład ligi zawodowej w grach zespołowych wchodzą wyłącznie kluby sportowe działające jako spółki akcyjne. Liga zawodowa jest zarządzana przez osobę prawną działającą w formie spółki kapitałowej. Przykładami takich podmiotów jest właśnie [...] Sp. z o.o. [...], której przeważającym przedmiotem działalności (wg. danych z KRS jest prowadzenie działalności związanej ze sportem i działalność klubów sportowych. Z wyżej powołanych regulacji prawnych wprost wynika, że ustawodawca przewiduje, że związki sportowe – a więc także Polski Związek Motorowy zarówno realizuje zadania publiczne (upowszechnianie kultury fizycznej w zakresie sportów motorowych), jak też dysponuje majątkiem publicznym (możliwość korzystania z dotacji budżetowych). Polski Związek Motorowy wśród statutowych celów prowadzonej działalności (Statut według stanu na 15 czerwca 2019 r. – dostępny na stronie internetowej www.pzm.pl) przewiduje rozwój sportów motorowych i krzewienie kultury motorowej), a zgodnie z obwieszczeniem Ministra Sportu z dnia 21 sierpnia 2020 r. w sprawie wykazu jednostek, którym w 2019 r. przyznano dotacje w części 25 - kultura fizyczna (Dz. Urz. M S z 2020 r., poz.49) Związek otrzymał stosowne dotacje budżetowe.
Nie można mieć wątpliwości, że Polski Związek Motorowy jest innym podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozmienieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W ocenie Sądu, takim podmiotem jest też Spółka jako podmiot zarządzający rozgrywkami ligowymi, jako spółka celowa powołana przez Polski Związek Motorowy, której Polski Związek Motorowy przekazał uprawnienia organizowania i prowadzenia współzawodnictwa sportowego w formie rozgrywek ligowych. Nadto - jak wynika z danych rejestrowych Polski Związek Motorowy jest większościowym udziałowcem Spółki i jej dominującym właścicielem. Polski Związek Motorowy, mając w podmiocie zarządzającym ligą [...] "pozycję dominującą", wywiera zatem decydujący wpływ na Spółkę. W świetle powyższego należało przyjąć, że pomimo tego, że Spółka nie wykonuje zadań władzy publicznej, to jednak prowadzi i organizuje współzawodnictwo w zawodowym sporcie [...] i prowadzi działalność gospodarczą także w oparciu o majątek publiczny (możliwość uzyskana dotacji budżetowych). Okoliczności te wskazują na to, że tego rodzaju działalność nie może zostać wyłączona spod kontroli społecznej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, Spółka jest podmiotem zobowiązanym co do zasady, do udostępniania informacji publicznej, gdyż realizuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Spełnia zatem kryteria określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Stanowisko powyższe jest tym bardziej zasadne, iż ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Spółki nie jest to wykluczone (właściciel Spółki korzystał w 2019 r. z dotacji budżetowych) - ma on obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta.
WSA w Bydgoszczy uznał także, że przedmiot wniosku (wynikający z pkt 2 i 3) obejmuje informacje o charakterze publicznym. Wniosek w tym zakresie dotyczy bowiem generalnie materii zasad funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Wyszczególnienie to nie jest jednak wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującym jest treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, żądane przez skarżącego umowy zawarte w oparciu o art. 15 u.s. mają charakter umów cywilnoprawnych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez organy administracji publicznej będzie stanowić informację publiczną, ponieważ informacją publiczną jest każda informacja, która dotyczy działania lub finansów, mających charakter publiczny. Ponadto informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W sprawie zawarcie umów cywilnoprawnych pomiędzy Polskim Związkiem Motorowym a Spółką w przedmiocie zasad funkcjonowania ligi [...] – mieści się w zakresie wykonywanych przez organ zadań publicznych (organizowania współzawodnictwa sportowego) i gospodarowania majątkiem publicznym. Skoro tak, to Spółka będąca stroną umowy i będąca w ich posiadaniu, obowiązana była (Zarząd Spółki) udostępnić żądane kopie umów, chyba że zachodziłyby ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Wyjaśnienia w sprawie wymagało także to, czy pytany podmiot nie uwolnił się skutecznie od zarzutu bezczynności, wskazując w piśmie z dnia 12 stycznia 2020 r. na nieposiadanie Statutu (objętego żądaniem udostępnienia informacji publicznej określonym w punkcie 3 wniosku skarżącego) oraz powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy (w zakresie żądania określonego w punkcie 2 wniosku skarżącego).
W przypadku udzielenia odpowiedzi co do braku Statutu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zatem zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, to uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej. Tak więc Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że Spółka, udzielając stosownej informacji w piśmie z dnia 12 stycznia 2021 r. nie pozostawała bezczynna w zakresie udostępnienia informacji żądanej w punkcie 3 wniosku skarżącego z dnia 17 grudnia 2020 r. Z tego względu Sąd pierwszej instancji, oddalił skargę w tej części w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Odmiennie WSA w Bydgoszczy ocenił zasadność skargi w odniesieniu do żądania zawartego w punkcie 2 wniosku, uznał bowiem, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i w tej sytuacji odmawiając udostępnienia żądanych dokumentów pozostaje w bezczynności, albowiem materia objęta punktem 2 wniosku z dnia 17 grudnia 2020 r., dotyczyła zagadnień, które uznać należało za informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. Obowiązkiem Zarządu Spółki było rozpoznanie wniosku zgodnie z zasadami obowiązującymi w przepisach u.d.i.p. Organ powinien zatem ocenić, czy żądane informacje są informacjami publicznymi, a jeśli tak - to odmowa ich udzielenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Oznacza to, że Zarząd Spółki nie mógł załatwić wniosku skarżącego pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. Jeżeli uważał, że istnieje podstawa powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy powinien był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji, Zarząd Spółki dopuścił się bezczynności, bowiem do chwili obecnej nie załatwił wniosku skarżącego w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. Z tych względów konieczne stało się zobowiązanie Zarządu Spółki do rozpatrzenia wniosku w tej części. Jednocześnie stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ zareagował na wniosek, odpowiadając na niego pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. Nie można więc uznać, że działanie organu nacechowane było złymi intencjami. Sąd nie dopatrzył się więc szczególnie nagannego zachowania Zarządu Spółki w realizowaniu jego ustawowych obowiązków.
W dniu 10 marca 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła [...] Sp. z o.o. [...], zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1, 2 i 5 oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego w części wyroku i oddalenie w całości skargi, względnie uchylenie zaskarżonego w części wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (postępowania kasacyjnego), w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 15 u.s. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że spółka kapitałowa zarządzająca ligą zawodową, o której mowa w art. 15 ust. 4 u.s., na podstawie umowy zawartej z polskim związkiem sportowym, o której mowa w art. 15 ust. 5 i 6 u.s. - taka jak Spółka, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ponieważ rzekomo prowadzi i organizuje współzawodnictwo w zawodowym sporcie [...] i prowadzi działalność gospodarczą także w oparciu o majątek publiczny (ponieważ ma potencjalną możliwość uzyskana dotacji budżetowych), która nie może zostać wyłączona spod kontroli społecznej - w sytuacji, gdy:
a) Spółka nie wykonuje zadań władzy publicznej,
b) brak jest dowodów na to, ze Spółka kiedykolwiek uzyskała jakiekolwiek dofinansowanie ze środków publicznych w związku z prowadzeniem tej działalności i prowadziła ją w oparciu o jakikolwiek majątek publiczny, zaś WSA w Bydgoszczy oparł takie twierdzenia jedynie na założeniu dotyczącym korzystania ze środków publicznych przez jednego ze wspólników Spółki - Polski Związek Motorowy, konstatując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Spółki nie jest to wykluczone (właściciel Spółki korzystał w 2019 r. z dotacji budżetowych) - ma on obowiązek udostępniania informacji na jego temat.
2. art. 7 ust. 1 u.s., art. 13 ust. 1 pkt 1 u.s. i art. 15 ust. 4-6 u.s. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że organizowanie i prowadzenie współzawodnictwa sportowego w danym sporcie, w szczególności o tytuł Mistrza Polski, organizowanego w formie rozgrywek ligowych - w ramach utworzonej ligi zawodowej, zarządzanej przez osobę prawną w formie spółki kapitałowej (taką jak Spółka), stanowi zadanie publiczne lub dotyczy gospodarowania mieniem publicznym, podczas gdy jest to ustawowe "wyłączne prawo" polskiego związku sportowego, z którego może on korzystać, ale nie jest do tego zobligowany przez prawodawcę i gdy jednocześnie sam WSA w Bydgoszczy stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Spółka nie wykonuje zadań władzy publicznej;
3. art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 149 § 1 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez WSA w Bydgoszczy z urzędu uzupełniających dowodów z dokumentów w sytuacji, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, dotyczących faktu braku uzyskiwania jakichkolwiek dofinansowań ze środków publicznych przez Spółkę w związku z prowadzeniem działalności i braku prowadzenia jej w oparciu o jakikolwiek majątek publiczny, a w konsekwencji na błędnym ustaleniu stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego wyroku polegającym na przyjęciu, że Spółka - chociaż nie wykonuje ona zadań władzy publicznej - jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), ponieważ prowadzi i organizuje współzawodnictwo w zawodowym sporcie [...] i prowadzi działalność gospodarczą rzekomo także w oparciu o majątek publiczny (ponieważ ma potencjalną możliwość uzyskana dotacji budżetowych), która nie może zostać wyłączona spod kontroli społecznej, w sytuacji, gdy:
a) brak jest jakichkolwiek dowodów na to, iż Spółka kiedykolwiek uzyskała jakiekolwiek dofinansowanie ze środków publicznych w związku z prowadzeniem tej działalności i prowadziła ją w oparciu o jakikolwiek majątek publiczny, a dowody takie nie zostały przeprowadzone, chociaż było to możliwe stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. - co w konsekwencji doprowadziło do:
b) zaniechania w sposób należyty wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, albowiem w treści uzasadnienia wyroku przedmiotowe rozstrzygnięcie umotywowano jedynie założeniami i przypuszczeniami Sądu, iż Spółka może dysponować (potencjalnie) jakąś częścią mienia publicznego, co narusza art. 141 § 4 P.p.s.a.;
c) niezasadnego uwzględnienia skargi na bezczynność i nieprawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania Zarządu Spółki do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 grudnia 2020 r. w zakresie pkt 2 tego wniosku na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.
4. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. polegające na:
a) stwierdzeniu bezczynności Zarządu Spółki w sytuacji, w której żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, o czym informowała skarżącego w piśmie z dnia 12 stycznia 2021 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 17 grudnia 2020 r.;
b) dokonaniu przez WSA w Bydgoszczy błędnej oceny pisma Spółki z dnia 12 stycznia 2021 r. - odpowiedzi Spółki na wniosek skarżącego z dnia 17 grudnia 2020 r., w którym Spółka wskazała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a żądane informacje nie mają charakteru publicznych, w związku z czym na Spółce nie ciążył obowiązek wydania decyzji, a wniosek skarżącego został załatwiony właśnie poprzez zawiadomienie, które było należycie uzasadnione i Spółka nie pozostawała w bezczynności w stosunku do wniosku skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie jako nieznajdującej uzasadnionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędów w postępowaniu, które w zasadniczy sposób wpłynęły na treść orzeczenia, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zarzut obrazy art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 149 § 1 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez WSA w Bydgoszczy z urzędu uzupełniających dowodów z dokumentów w sytuacji, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie należy uznać za niezasadny. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Oznacza to, że po pierwsze, przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne wyjątkowo, jedynie w sytuacji wystąpienia wskazanych wyżej przesłanek. Po wtóre, możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy. W sprawie niniejszej - tak się jednakże nie stało, a Sąd pierwszej instancji nie miał w tym zakresie wątpliwości, a jak wynika z zebranego aktach sprawy materiału dowodowego wystarczał na podjęcie przez WSA w Bydgoszczy rozstrzygnięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także jej wyjaśnienie. Wskazany przepis nie daje natomiast możliwości polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Natomiast fakt, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Tym bardziej zatem nie można WSA Bydgoszczy przypisać obrazy art. 149 § 1 P.p.s.a, ponieważ w sytuacji, w której Sąd uznał, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 2 wniosku Stowarzyszenia z dnia 17 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej - prawidłowo zobowiązał skarżącego kasacyjnie do podjęcia działań w celu załatwienia wniosku.
Nie mógł być uznany za usprawiedliwiony drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. polegającego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, na nieprawidłowym stwierdzeniu jego bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 17 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ na Spółce nie ciążył obowiązek działania na postawie przepisów u.d.i.p. Ocenę tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny dokonał z uwzględnieniem podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że skarżący kasacyjnie zarzucił po pierwsze, obrazę art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 15 u.s. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że Spółka kapitałowa zarządzająca ligą zawodową, o której mowa w art. 15 ust. 4 u.s., na podstawie umowy zawartej z polskim związkiem sportowym, o której mowa w art. 15 ust. 5 i 6 u.s. -, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ponieważ prowadzi i organizuje współzawodnictwo w zawodowym sporcie [...] i prowadzi działalność gospodarczą także w oparciu o majątek publiczny (ponieważ ma potencjalną możliwość uzyskana dotacji budżetowych, a więc jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zarzut ten jest niezasadny.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. statuuje, że podmiot niepubliczny (prywatny) jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, gdy spełniona jest co najmniej jedna z dwóch przesłanek: 1) wykonuje zadania publiczne; 2) dysponuje majątkiem publicznym. Celem takiego rozwiązania jest umożliwienie realizacji Polakom określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i rozwiniętego w ustawie o dostępie do informacji publicznej politycznego prawa do kontroli każdej ze sfer działalności szeroko pojętego Państwa, którego zadania nie są we współczesnym świecie wykonywane tylko przez podmioty "stricte publiczne", ale również przez wiele innych niepaństwowych podmiotów w tym także spółki kapitałowe (por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3438/15, z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt I OSK 8/17).
W sprawie, jak słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, nie wykazano, że Spółka, organizując zawody w sporcie [...], korzysta w tym zakresie z dotacji pochodzących ze środków publicznych, a hipotetyczna możliwość korzystania ze środków budżetowych nie może być podstawą do przyjęcia, że podmiot zobowiązany ma udostępniać informację publiczną. Celem zobowiązania na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotu niepaństwowego do udostępniania informacji publicznej nie jest bowiem kontrola społeczna ewentualnych (przypuszczalnych) możliwości wykorzystania dotacji lub subwencji publicznych, lecz uzyskanie informacji o gospodarowaniu przez taki podmiot konkretnymi już otrzymanymi i wydatkowanymi środkami. Niemniej jednak błąd WSA w Bydgoszczy w tym względzie nie przesądza o tym, że skarga może odnieść skutek, ponieważ w pozostałym zakresie wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Kolejne zagadnienie dotyczy kwestii organizacji przez skarżącego kasacyjnie rozgrywek sportowych w sporcie zawodowym stosownie do art. 15 ust. 1 u.s. i uznania ich jako zadanie publiczne. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 68 ust. 5 Konstytucji RP "władze publiczne popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży". Przepis ten znajduje się w jednostce redakcyjnej dotyczącej ochrony zdrowia, a zatem uprawnianie sportu i kultury fizycznej znajduje się w kręgu zainteresowań Państwa, ponieważ po pierwsze służy szeroko pojętej profilaktyce zdrowotnej ochronie zdrowia a po drugie służy również utrzymaniu sprawności fizycznej osób, które w razie zagrożenia dla bytu Rzeczypospolitej będą mogli być powołani do zadań związanych z obroną Ojczyzny. Stąd kwestia uprawiania sportu, w tym także zawodowego, stała się przedmiotem regulacji zawartej w ustawie o sporcie, w której podstawowy element organizacji sportu w Polsce powierzono klubom i związkom sportowym - jednocześnie reglamentując ich działalność i poddając je nadzorowi ze strony ministra właściwego do spraw kultury fizycznej. Jednocześnie, jak podniesiono w uzasadnieniu do projektu ustawy o sporcie przyznanie uprawnień organizacyjnych polskiemu związkowi sportowemu oznacza "władcze wpływanie na sferę praw i obowiązków uczestników współzawodnictwa sportowego, musi być powiązane z zapewnieniem odpowiednich instrumentów ustrojowych, które urzeczywistniać mają zasady transparentności i dobrego zarządzania w organizacjach sportowych" (Druk Sejmowy nr 2313 Sejm VI Kadencji, s. 9). Związek sportowy, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, realizuje zatem zadania publiczne w zakresie sportu choć nie jest organem władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r, sygn. akt III OSK 6557/21).
Dodać również należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 -2 u.s. jedną z form organizowania rozgrywek sportowych jest utworzona przez związek sportowy liga zawodowa, która zgodnie z art. 15 ust. 4 u.s. jest zarządzana przez spółkę kapitałową. Można zatem uznać, że jedną z form realizacji zadań publicznych przez związek sportowy jest organizacja rozgrywek sportowych. Wskazuje na to umowa ustalająca zasady funkcjonowania ligi zawodowej oraz gwarantująca z mocy prawa realizację uprawnień związku sportowego opisanych w art. 13 u.s. Umowa ta podlega zgodnie z art. 15 ust. 6 u.s. nadzorowi ze strony ministra do spraw sportu. Tak więc uznać należy, że w świetle art. 15 u.s. zadania związane z organizacją rozgrywek w ramach ligi zawodowej stanowią informację publiczną, w zrozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ są one jedną z form wykonywania przez związki sportowe zadań z zakresu rozwoju kultury fizycznej, będącej uregulowaną przez państwo działalnością, której wykonanie powierzono nadzorowanym przez organy publiczne związkom sportowym. Związki te regulują sytuację prawną osób uprawiających sport, szczególnie zawodowo, a więc jako podmioty wykonujące zadania publiczne powinny być poddane kontroli społecznej wykonywanej za pomocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiej samej kontroli powinny być poddane spółki kapitałowe zarządzające ligą zawodową, ponieważ w istocie wykonują one jako swego rodzaju "zarządcy" zadanie publiczne powierzone związkom sportowym polegające na organizowaniu rozgrywek w formie ligi zawodowej.
Przypomnieć w tym miejscu warto, że pojęcie "zadanie publiczne" ma szerszy zakres od pojęcia "zadania władzy publicznej" i choć może odznaczać się tymi samymi cechami, co analogiczne czynności prowadzane przez władze publiczne: powszechnością, użytecznością dla ogółu, osiąganiem lub sprzyjaniem osiąganiu celów uznanych przez Konstytucję RP lub ustawy za pożądane lub nakazane, to jednak nie musi być połączone z działaniami o charakterze władczym (M. Rypina, Udostępnianie informacji publicznej przez podmioty prywatne, Warszawa 2022, s. 94). Zadanie publiczne ma zatem dwie cechy: 1) formalną – zostaje ono określone w przepisach powszechnie obowiązujących; 2) materialną służy ono realizacji celów korzystnych dla społeczeństwa. Takie cechy ma zadanie wykonywane przez skarżącego kasacyjnie, ponieważ stanowi ono wykonanie zadania władzy publicznej statuowanego w art. 68 ust. 5 Konstytucji RP i dookreślonego w zasadach organizacji sportu zawartych w ustawie o sporcie (cecha formalna) oraz służy organizacji zawodowego sportu, którego powszechność przyczynia się do rozwoju kultury fizycznej, a przez to wykonaniu zadań związanych z poprawą zdrowia społeczeństwa i przygotowaniu obywateli do działań związanych z ochroną bezpieczeństwa Państwa (cecha materialna). Oznacza to, że również zarzut obrazy przez WSA w Bydgoszczy art. 7 ust. 1 u.s., art. 13 ust. 1 pkt 1 u.s. i art. 15 ust. 4-6 u.s. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że organizowanie i prowadzenie współzawodnictwa sportowego w danym sporcie, w szczególności o tytuł Mistrza Polski, organizowanego w formie rozgrywek ligowych - w ramach utworzonej ligi zawodowej, zarządzanej przez osobę prawną w formie spółki kapitałowej (taką jak Spółka), stanowi zadanie publiczne lub dotyczy gospodarowania mieniem publicznym należy uznać za nieuprawniony.
Takie rozwiązanie oznacza, że umowa, której udostępnienia w pkt 2 wniosku z dnia 17 grudnia 2020 r. - zażądało Stowarzyszenie zawiera informację publiczną, ponieważ dotyczy sprawy publicznej, tj. wykonania zadania publicznego polegającego na organizacji rozgrywek sportowych.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.