III OSK 1427/24

III OSK 1427/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Dodatki mieszkaniowe
Sygn. powiązane
II SA/Wa 125/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-19
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
§ 6 rozporządzenia
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184 ustawy
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 125/23 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 czerwca 2023 r. nr 50/2022 w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2023 r., II SA/Wa 125/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z 28 czerwca 2023 r., nr 50/2022, w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oddalił skargę.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "Komendant WP") decyzją z 28 marca 2022 r., nr 91/IR/2022, cofnął skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z 27 listopada 2015 r., nr 986/IR/2015, przyznającej skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzją Komendanta WP z 27 listopada 2015 r., nr 986/IR/2015, skarżącemu przyznano prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej skarżący nie posiadał lokalu mieszkalnego.
Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, 29 lipca 2021 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem, w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w [...], przy ul. [...][...]. Wyjaśnił, że zamieszka w tym lokalu 31 października 2021 r. Jako członków rodziny do wspólnego zamieszkania wskazał konkubinę [...] oraz troje dzieci ([...], [...] oraz [...]). Do wniosku skarżący dołączył umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości, zawartą pomiędzy sprzedającym a skarżącym i [...], zamieszkałymi wspólnie w [...], przy ul. [...].
Komendant WP podniósł, że kilkukrotnie wzywał skarżącego do przedłożenia wyroku rozwodowego z D. K. i aktu notarialnego sprzedaży lokalu wymienionego we wniosku oraz do wskazania czasu zamieszkania w [...], przy ul. [...]. Ze względu na wystąpienie rozbieżności w posiadanych aktach mieszkaniowych dotyczących stanu rodziny, a mogących mieć wpływ na pobierany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, do czasu wyjaśnienia tych okoliczności organ wstrzymał wypłatę świadczenia. Ponadto, skarżący nie złożył wymaganego oświadczenia mieszkaniowego.
Organ pierwszej instancji podał, że wobec braku odpowiedzi na wezwania do przedstawienia potrzebnych do rozpatrzenia sprawy dokumentów, ustalono z urzędu (na podstawie informacji uzyskanych z komórki kadrowej), że wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z 11 stycznia 2019 r., [...], skarżący uzyskał rozwód z D. K., a miejsce pobytu ich wspólnych dzieci [...] (ur. [...] 2010 r.) i [...] (ur. [...] 2013 r.) ustalone zostało przy matce. Ustalono również, że raportem z 17 marca 2017 r. skarżący poinformował, iż zmienił adres zamieszkania na: [...], ul. [...].
Z uwagi na fakt, że obecna partnerka policjanta pełni służbę w KMP w [...], organ pierwszej instancji zwrócił się do tej jednostki o przekazanie pełnej dokumentacji mieszkaniowej, z uwzględnieniem wszystkich raportów dotyczących miejsca zamieszkania.
Z przekazanej dokumentacji Komendant WP wywiódł, że sierż. sztab. [...], na podstawie decyzji KMP w [...] z 18 marca 2020 r., 13/2020/BM, począwszy od 28 lutego 2020 r., pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, w wysokości przewidzianej dla policjanta posiadającego członków rodziny (jako członka rodziny policjantka wskazała syna [...] ur. [...] 2017 r.). Policjantka informowała komórkę kadrową KMP w [...] o swoich miejscach zamieszkania, tj.: 29 marca 2019 r. wskazała, że zamieszkiwała w [...], przy [...] [...], następnie, od 21 grudnia 2019 r. w miejscowości [...], zaś od 20 sierpnia 2020 r. w [...], przy [...], a od 15 listopada 2021 r. zamieszkuje w nowo zakupionym lokalu w [...], przy ul. [...].
Organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro skarżący 17 marca 2017 r. wyprowadził się z zajmowanego wcześniej lokalu mieszkalnego, po czym zamieszkał w innym lokalu na postawie nieodpłatnej umowy użyczenia, utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż przestał spełniać przesłanki określone w przepisach § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 946 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie wykonawcze"). Według Komendanta WP, powyższe stanowisko znajduje także oparcie w przepisie art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji").
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy") decyzją z 28 czerwca 2022 r., nr 50/2022, działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podniósł, że jako organ drugiej instancji dokonał samodzielnego badania sprawy poza zakresem zaskarżenia i w ocenie prawnej doszedł do wniosków zbieżnych ze stanowiskiem prezentowanym przez Komendanta WP, co oznacza, że ewentualne braki w zakresie wskazania podstawy prawnej orzeczenia przez organ pierwszej instancji nie posiadają dla jej rozstrzygnięcia praktycznego znaczenia.
KGP wyjaśnił, że organ pierwszej instancji w podstawie prawnej wydanego orzeczenia wskazał wprawdzie odpowiednie przepisy art. 92 oraz art. 97 ustawy o Policji, jak też unormowania § 5, § 6 i § 9 rozporządzenia wykonawczego, pominął jednak przepisy § 1 rozporządzenia wykonawczego, istotne z punktu widzenia rozważań, czy samo posiadanie lokalu mieszkalnego, niezależnie czy następuje na podstawie tytułu prawnego odpłatnego albo nieodpłatnego, powoduje, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego, każda wykładnia postanowień § 6 rozporządzenia wykonawczego wymaga bezpośredniej analizy treści § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Jednocześnie KGP uznał, że kwestia ta została w treści uzasadnienia wyartykułowana wystarczająco klarownie, aby skarżący nie miał wątpliwości, do jakiego zakresu przepisów odnosił się organ pierwszej instancji, konstruując normy prawne stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ostatecznie podzielił stanowisko wyrażone przez Komendanta WP, w zakresie, w jakim przyjął, że w przypadku zajmowania przez zainteresowaną osobę lokalu mieszkalnego na podstawie nieodpłatnego tytułu prawnego, prawo do równoważnika nie powstaje.
Organ odwoławczy podkreślił, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, z datą zmiany miejsca zamieszkania i przy braku dopełnienia obowiązku określonego w § 5 rozporządzenia wykonawczego przez skarżącego, utracił on prawo do równoważnika, dlatego też decyzja w przedmiocie cofnięcia tych uprawnień oraz wygaszenia decyzji administracyjnej, na podstawie której zostały one wcześniej stronie przyznane, jest prawidłowa. Organ drugiej instancji zwrócił też uwagę na okoliczność, że skarżący w trakcie trwania postępowania w przedmiocie cofnięcia prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.").
W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego upoważnia Sąd do stwierdzenia, że organy zadośćczyniąc zasadzie prawdy obiektywnej, zebrały kompletny materiał dowodowy oraz ustaliły wszystkie istotne okoliczności dla prawidłowego procesu subsumpcji mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Sąd Wojewódzki zauważył przy tym, że skarżący miał zagwarantowane prawo czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, z którego w pełni skorzystał, zaś osią sporu nie są wadliwe ustalenia faktyczne czy też brak takich ustaleń, ale wynikające z tych ustaleń konsekwencje prawne spornych decyzji.
W kwestii możliwości cofnięcia świadczenia kompensacyjnego, jakim jest równoważnik za brak mieszkania, WSA w Warszawie zwrócił uwagę na zastępczy charakter równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji podał, że wskazane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkaniowego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu. Dopiero gdy policjantowi nie przydzielono lokalu, mimo spełnienia warunków do jego otrzymania, może się on ubiegać o inne formy realizacji prawa do lokalu, w tym i przedmiotowego równoważnika.
Wobec niezdefiniowania w ustawie o Policji pojęcia "posiadanie", zawartego w art. 95 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, Sąd Wojewódzki przyjął, że należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu, jak również do zastępczych form pomocy, tj. prawa do przedmiotowego równoważnika.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, za organem odwoławczym, zasadność cofnięcia skarżącemu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zauważył również, że podstawą faktyczną cofnięcia przedmiotowego równoważnika przez organ pierwszej instancji była okoliczność, że skarżący 17 marca 2017 r. wyprowadził się od rodziny i zamieszkał w użyczonym lokalu znajomych, ponosząc jedynie zwykłe koszty utrzymania, do czasu uzyskania na własność lokalu w [...], przy [...] [...]. Sąd Wojewódzki ocenił, że poczynione przez organy ustalenia w tym zakresie są właściwe. Podniósł też, że skoro skarżący nie dopełnił obowiązku informacyjnego związanego ze zmianą miejsca zamieszkania, to ziściła się przesłanka w zakresie podstaw utraty przedmiotowego równoważnika, o której mowa w § 5 rozporządzenia.
WSA w Warszawie wskazał, że przyznanie pomocy finansowej policjantowi powoduje, że policjant taki traci uprawnienie do przedmiotowego świadczenia (równoważnika za brak mieszkanie), gdyż przestał spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny, a cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość, nie wcześniej niż od chwili ich wydania.
Konkludując, Sądu pierwszej instancji uznał, że zaskarżone decyzje, mimo pewnych uchybień i mankamentów co do przejrzystości ich uzasadnień, odpowiadają prawu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 92 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1, 5, 6 i 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie przez WSA w Warszawie, że organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że cofnięcie skarżącemu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego było zasadne, choć wyrok WSA w Warszawie dokonał błędnej oceny z pokrzywdzeniem skarżącego. Sąd błędnie uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o okoliczność, że skarżący 17 marca 2017 r. wyprowadził się od rodziny i zamieszkał w użyczonym lokalu znajomych, ponosząc jedynie zwykłe koszty utrzymania mieszkania - do czasu uzyskania na własność lokalu w [...] [...], przy ul. [...]. Organ odwoławczy błędnie uznał, co usankcjonował WSA w Warszawie, że brak dopełnienia obowiązku informacyjnego przez skarżącego związanego ze zmianą miejsca zamieszkania, powoduje, że przesłanka wskazana w § 5 rozporządzenia odnośnie podstaw utraty przedmiotowego równoważnika, ziściła się. WSA w Warszawie ponadto błędnie uznał , że przyznanie pomocy finansowej skarżącemu na zakup lokalu mieszkalnego położonego w [...] [...], przy ul. [...], powoduje, że policjant taki traci uprawnienie do przedmiotowego świadczenia (równoważnika za brak mieszkania), gdyż przestał spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji, gdy organ drugiej instancji podstawy takiej nie wskazał. Dodatkowo WSA w Warszawie błędnie uznał za prawidłową datę od momentu, której organ pierwszej instancji stwierdził jednocześnie wygaśnięcie własnej decyzji z 27 listopada 2015 r., nr 986/IR/ 2015, albowiem skarżący faktycznie nie zamieszkał w mieszkaniu, które zakupił, gdyż był to lokal do remontu i wbrew stanowisku, Sądu datą zamieszkania w nabytym lokalu nie jest data zawarcia aktu kupna-sprzedaży nieruchomości, ani data 15 listopada 2021 r., złożona w oświadczeniu policjanta, faktyczną datą jest kwiecień 2022 r. z chwilą zakończenia remontu mieszkania. Organ wydający decyzję w sprawie pozbawiającą skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, posiadał informację złożoną błędnie przez policjanta, że zamieszkuje od 15 listopada 2021 r., to samo dotyczy raportu partnerki skarżącego policjantki [...], która wskazała datę zamieszkania, jako datę nabycia nieruchomości tj. 21 października 2021 r., a faktycznie zamieszkali w mieszkaniu dopiero w kwietniu 2022 r., po remoncie. Wbrew stanowisku Sądu, sam zakup nieruchomości nie przesądza o uzyskaniu norm mieszkalnych dla policjanta, które skutkować mogą uchyleniem równoważnika za brak lokalu;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieuzasadnione i nie znajdujące poparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym przyjęcie, że skarżący utracił prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, oraz daty kiedy to nastąpiło.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. i przywrócenie skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 17 marca 2017 r. do chwili faktycznego zamieszkania w wyremontowanej nieruchomości, tj. kwietnia 2022 r. w miejscu pełnienia służby i uchylenie decyzji organu drugiej instancji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 28 marca 2022 r., uchylającej decyzję z 27 listopada 2015 r., nr 986/IR/2015. Kasator wnioskował także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja służąca wykazaniu zasadności przedstawionych w skardze zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek przyczynowy musi być realny, nie wystarczy aby istniała hipotetycznie możliwość odmiennego wyniku sprawy.
W rozpoznawanej sprawie taki wpływ naruszeń procesowych na wynik sprawy nie został wykazany, i już tylko z tego powodu zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie mógł on zostać uwzględniony również i z tego względu, że zarzucając naruszenie przepisów odnoszących się w zasadniczym zakresie do postępowania dowodowego, skarżący kasacyjnie nie określił jakie dowody zostały w sprawie pominięte, i które z dowodów zgromadzonych zostały błędnie ocenione.
W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji, działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Powinna oparta być na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Po trzecie zaś organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., szczególną moc dowodową. Czwartym elementem jest natomiast takie przedstawienie rozumowania, w wyniku którego organ ustalił okoliczności faktyczne, które zgodne jest z zasadami logiki. Organy, realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r., I OSK 2168/17, z 18 grudnia 2018 r., I OSK 256/17, z 27 lipca 2011 r., II OSK 1560/10).
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. autor skargi kasacyjnej odwołał się do okoliczności faktycznych innej sprawy, a następnie przywołał poglądy doktryny i orzecznictwa odnoszące się do poszczególnych, wskazanych w zarzucie przepisów, by ostatecznie skonkludować, że Sąd wydając zaskarżony wyrok naruszył zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę swobodnej oceny dowodów. W swojej argumentacji nie nawiązał do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Nie określił jakie dowody, istotne w sprawie ze względu na normy prawne mające w niej zastosowanie, zostały przez organ pominięte, ani też nie podał, które z dowodów przeprowadzonych przez organ zostały ocenione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co ostatecznie przełożyło się na błędne ustalenia faktyczne. Formułując tezę "iż fakt zamieszkiwania przez funkcjonariusza Policji w wynajmowanym lokalu, nie oznacza, iż lokal ten spełniał wymogi odpowiadające normom powierzchni mieszkalnej", nie rozwinął jej i nie wyjaśnił, czy w przedmiotowej sprawie norma powierzchni mieszkalnej została zachowana, czy też nie. Nie przywołał żadnych danych odnoszących się do tej kwestii, co czyni niemożliwym odniesienie się do tego zagadnienia. Zarzucając, że organ pominął stan techniczny zakupionego lokalu, który uniemożliwiał zamieszkanie w nim, skarżący kasacyjnie nie zauważa, że przesłankę cofnięcia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego stanowiło otrzymanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a nie okoliczność, czy skarżący w tym lokalu mógł zamieszkać. Stan techniczny lokalu był zatem okolicznością irrelewantną w sprawie.
Ustalenia faktyczne co do daty, w której miała nastąpić utrata prawa do równoważnika, nie są istotne w tej sprawie, bowiem Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny wskazał, że decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika, jako decyzja konstytutywna, wywołuje skutki prawne wyłącznie na przyszłość.
Brak skutecznego zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania oznacza, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów, odnoszących się do naruszenia norm prawa materialnego.
Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie określił, że wyszczególnione w zarzucie przepisy zostały naruszone przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie.
Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i właściwie sprowadza się do sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał konkretny przepis prawa materialnego konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji (vide J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2006 s.367, vide H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s.224-226). Naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni może stanowić podstawę kasacyjną, gdy miało wpływ na rozstrzygnięcie, a więc wówczas, gdy na skutek błędnej wykładni orzeczenie nie odpowiada prawu.
Skoro skarżący kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to konieczne było wykazanie przez niego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mylnie zrozumiał treść przepisów podanych w zarzucie pierwszym. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał, na czym polega błędne rozumienie wskazanych przez niego przepisów przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co świadczy o nieskuteczności omawianego zarzutu.
Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości ( por. wyroki NSA z: 21 października 2011 r., II FSK 775/10 i 10 stycznia 2012 r., I FSK 319/11).
Niezależnie od powyższego zasadnym jest wskazanie, że reguły cofania przyznanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzenia) prawa do świadczenia i stanowią jego pochodną (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., I OSK 1064/18).
Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Celem wskazanej powyżej regulacji jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta będącego w służbie stałej, i jest to nadrzędna zasada, która winna być przestrzegana przy wykładni norm obowiązujących w tej materii. Prawo do lokalu realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu odpowiadającego określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater przeznaczonych dla policjantów normom powierzchniowym. Pierwszorzędnym sposobem realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego jest więc przydzielenie odpowiedniego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje jedno z opisanych wyżej świadczeń pieniężnych. Stanowisko w tej materii jest utrwalone (por. nadal aktualne: uchwała siedmiu sędziów NSA z 29 marca 1999 r., OPS 1/99, ONSA 1999/3/77, wyrok NSA z 12 maja 1998 r., I SA 2167/97). Zatem tylko w razie braku odpowiedniego lokalu policjantowi przysługuje wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Jest ono dalszą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ww. ustawy. Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.
Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy o Policji, w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności gdy zachodzi jedna z przesłanek negatywnych określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do jego brzmienia policjantowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego w przypadkach przewidzianych w punktach 1 - 4 tegoż przepisu, Należy do nich skorzystanie z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy (pkt 1), posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno - pensjonatowego (pkt 2), bądź posiadanie przez małżonka funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu określonego w pkt 2 (pkt 3) oraz zbycie przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2 (pkt 4).
Z powyższej regulacji w sposób jednoznaczny wynika, że uprzednie otrzymanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu wyklucza otrzymanie równoważnika przez funkcjonariusza nie mającego mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, chyba że brak ten jest spowodowany przeniesieniem policjanta do służby w innej miejscowości. Ten wyjątek w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania.
Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie relewantna była przede wszystkim okoliczność otrzymania przez skarżącego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, co implikowało koniecznością cofnięcia mu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.