III OSK 1427/23

III OSK 1427/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Ol 39/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2023-03-16
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15 zzs ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 8 § 1, art.79 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1277
art. 5 pkt 9, art. 11 § 1 pkt 5, art. 10 § 1 pkt 3 lit.a, art. 383 § 1 pkt 2 i § 2
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/OI 39/23 w sprawie ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 14 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz P. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 39/23 oddalił skargę P. K. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miasta E. z dnia 14 grudnia 2022 r. nr XLIX.508.2022 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, zwanej dalej uchwałą .
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie art. 383 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1277) jedną z przyczyn wygaśnięcia mandatu radnego jest utrata prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. Stosownie do art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego posiada osoba mająca prawo wybierania tych organów. Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w wyborach do rady gminy posiada obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje w tej gminie (art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego). Z powyższych uregulowań wynika, że zarówno dla czynnego jak i biernego prawa wyborczego istotne znaczenie ma miejsce zamieszkania. Definicję "stałego zamieszkiwania" zawarto w art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, który rozumie przez to pojęcie zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują natomiast zasadniczo dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że Rada Miasta zasadnie uznała, iż należało stwierdzić wygaśnięcie mandatu skarżącego z powodu utraty prawa wybieralności. Skarżący nie wykazał bowiem, że codzienne życiowe czynności, w tym życie rodzinne, mają w jego przypadku miejsce w mieście E. i potwierdzają fakt zamieszkiwania w tym mieście z zamiarem stałego w nim pobytu.
Jak wynika z ustaleń Komisji Rewizyjnej, centrum interesów życiowych (przede wszystkim rodzinnych i majątkowych) skarżącego jest miejscowość O., która znajduje się poza granicami gminy, w której skarżący jako radny obecnie sprawuje mandat. W oświadczeniach majątkowych skarżącego złożonych w latach 2020-2022 wskazano, że stał się on współwłaścicielem domu znajdującego się w O., tj. w gminie wiejskiej E., na którego budowę zaciągnął kredyt. Co prawda w oświadczeniach majątkowych skarżącego złożonych w latach 2021-2022 podano, że jest on właścicielem mieszkania, które znajduje się w mieście E., jednak zgodnie z oświadczeniem z dnia 13 września 2022 r. mieszkanie to nie znajduje się pod adresem wskazanym jako miejsce faktycznego pobytu radnego, tj. przy ul. [...] w E. Ponadto z przeprowadzonego przez Komendę Powiatową Policji rozpytania wynika, że skarżący faktycznie nie przebywa pod adresem ul. [...] w E., wskazanym przez niego w oświadczeniu z dnia 13 września 2022 r. Żaden z sąsiadów nie potwierdził tego faktu. W wyniku przeprowadzonego przez Komendę Powiatową Policji rozpytania w miejscowości O. ustalono, że skarżący przebywa w nieruchomości znajdującej się w tej miejscowości nawet kilka razy w tygodniu. Zwrócono przy tym uwagę na rozbieżności pomiędzy oświadczeniem złożonym przez skarżącego i oświadczeniem złożonym przez jego matkę, która twierdzi, że skarżący mieszka na ul. [...] w E. od początku 2022 r. Natomiast skarżący w dniu 13 września 2022 r. w oświadczeniu wskazał, iż mieszka na ul. [...] w E. "niecałe dwa lata". Zatem musiałby zamieszkiwać pod tym adresem od IV kwartału 2020 r.
Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że Rada Miasta w oparciu o obiektywne dowody prawidłowo ustaliła, iż skarżący faktycznie stale nie zamieszkuje na terenie miasta E. Sama wola, czyli zamiar osoby zainteresowanej, aby zamieszkiwać we wskazanym przez nią miejscu nie są wystarczające do przyjęcia, że osoba tam zamieszkuje, jeżeli obiektywne okoliczności świadczą o jej stałym przebywaniu w innym miejscu. Nie wystarczy bowiem składanie oświadczeń o zamiarze stałego pobytu w określonym miejscu.
Sąd oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawarty w skardze wskazując, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania podatkowego, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujących nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., tj. art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.) dalej zwanej ustawą antycovidową w związku z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 w związku z art. 90 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1-5 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 16 marca 2023 r. z pominięciem rozprawy, w sytuacji gdy ust. 1 przepisu ustawy antycovidowej przewiduje uprawnienie w przedmiocie skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyłącznie gdy strona nie wniesie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, podczas gdy analiza akt wskazuje jednoznacznie, iż skarżący już w skardze wyraźnie wnosił o przeprowadzenie rozprawy, sprzeciwiając się skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne;
2) przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego w związku z art. 8 § 1, art. 79 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd pierwszej instancji uchwały Rady Miasta E. z dnia 14 grudnia 2022 r. o wygaśnięciu mandatu radnego P. K. z powodu utraty prawa wybieralności z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował fakt, że Rada Miasta E. oparła swoje ustalenia na nieadekwatnych dowodach - w szczególności na incydentalnym rozpytaniu Policji - przy jednoczesnym pominięciu dowodów wnioskowanych przez skarżącego, tak więc zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodach pozostających na bardzo dużym poziomie ogólności, dających pole do poczynienia ustaleń niezgodnych z prawdą materialną, nadinterpretacji i arbitralnych sądów o rzekomej zmianie miejsca zamieszkania skarżącego (bez ustalenia od kiedy doszło do zmiany), a co za tym idzie utraty prawa wybieralności radnego na terenie gminy E.;
b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd legalności decyzji organów obu instancji i nieprawidłowym przyjęciu, że materiał dowodowy został rozpatrzony przez organ w sposób wyczerpujący, a ocena dowodów i wniosków z niej wynikających odpowiada zasadom logiki i doświadczenia życiowego, co skutkowało zaakceptowaniem przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w postaci przyjęcia, że: skarżący nie wykazał, że: (i) zamieszkuje na terenie gminy E. oraz, że (ii) centrum jego interesów życiowych znajduje się tamże, podczas gdy w rzeczywistości skarżący przedstawił wiarygodne dowody na prowadzone na terenie gminy E. życie społeczne i kulturalne oraz na stałe miejsce zamieszkania skarżącego i jego rodziny;
c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż decyzja ta wydana została bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i uzasadnieniu wyroku, na jakich dowodach oparto ustalenia faktyczne w sprawie, a także dowolnej, powierzchownej ocenie materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w:
- błędnym ustaleniu, że skarżący ma miejsce zamieszkania na terenie Gminy O.,
- błędnym przyjęciu, że skarżący utracił prawo wybieralności;
d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji przyczyn z powodu których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę oraz sporządzenie uzasadnienia niepoddającego się ocenie Sądu kasacyjnego w zakresie motywów przyjętych przez Sąd, przemawiających za tym, że skarżący nie wykazał, iż jego miejscem zamieszkania jest gmina E.;
e) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprzeczne z treścią materiału dowodowego ustalenia faktyczne Sądu, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sytuacji, w której w świetle załączonych dowodów, w tym pominiętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dowodu z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w E. dotyczącego skargi na wykreślenie skarżącego z rejestru wyborców gminy E., wynika jednoznacznie, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji skarżący nie utracił prawa wybieralności;
f) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy oraz nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie do wszystkich zarzutów skargi;
g) art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 236 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie i oddalenie wniosków dowodowych skarżącego złożonych wraz ze skargą, jak również przedłożonych we wniosku dowodowym z dnia 13 marca 2023 r. tj.: odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w E. z 1 marca 2023 r., w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta E. z dnia 12 grudnia 2022 r. w sprawie wykreślenia skarżącego z Rejestru Wyborców ("Postanowienie") w sytuacji, w której Sąd Rejonowy jednoznacznie zdyskwalifikował ustalenia Prezydenta Miasta E., poczynione w oparciu o identyczne dowody do tych na jakich opierał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - postępowanie przed Prezydentem bazowało (podobnie jak uchwała) na incydentalnym rozpytaniu funkcjonariusza Policji;
3) przepisów prawa materialnego:
a) art. 383 § 2 w związku z art. 11 § 1 pkt 5 w związku z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego poprzez uznanie za legalne stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu nieposiadania prawa wybieralności, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego pobieżnie i z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. nie wynika, by wystąpiły przyczyny uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, a ponadto skarżący oświadczył, że w całym okresie sprawowania mandatu stale zamieszkiwał na obszarze E. i nie zaszły żadne okoliczności umożliwiające stwierdzenie, że prawo to utracił, co potwierdził w swoim postanowieniu Sąd Rejonowy w E.;
b) art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na wygaszeniu mandatu radnego z uwagi na utratę prawa wybieralności w sytuacji, gdy skarżący tego prawa nie utracił, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wadliwie i wbrew dowodom przedstawionym przez skarżącego zaakceptował wadliwe ustalenia organu, zgodnie z którymi miejscem zamieszkania radnego byłyby O., podczas gdy E. jest jedynym miejscem, z którym radny identyfikuje zamiar stałego pobytu;
c) art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie zamieszkuje stale na terenie E., pomimo braku podstaw do przyjęcia takich ustaleń w sytuacji, w której brak jest wiarygodnych dowodów na ich powzięcie;
d) art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie posiada prawa wybieralności do Rady Miasta E., podczas gdy nie został on prawomocnie skreślony ze stałego rejestru wyborców, co rodzi domniemanie istnienia prawa wybieralności.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej uchwały lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono nadto o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów: odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w E. z dnia 1 marca 2023 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta E. z dnia 12 grudnia 2022 r. w sprawie wykreślenia skarżącego z rejestru wyborców, albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta E. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy antycovidowej w związku z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy antycovidowej i w związku z art. 90 § 1 P.p.s.a. oraz art. 119 pkt 1-5 P.p.s.a. i skierowanie przez Przewodniczącego Wydziału II w Sądzie pierwszej instancji sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 16 marca 2023 r. z pominięciem rozprawy, mimo że strona skarżąca w skardze wyraźnie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy, sprzeciwiając się skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne.
Zarzut ten zostanie rozpoznany jako pierwszy, ponieważ zaistnienie przesłanki nieważności postępowania zobowiązałoby Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku bez rozpatrywania kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej.
Jak wynika z akt sprawy skarżący w skardze wniesionej w dniu 21 grudnia 2022 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie lub z wykorzystaniem urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku celem umożliwiana stronie i jej pełnomocnikowi udziału w tak zorganizowanej rozprawie. Skarżący wniósł w dniu 14 marca 2023 r. do Sądu pierwszej instancji wniosek dowodowy dotyczący przeprowadzenia dowodów z dokumentów (akta sądowe sprawy, karta nr 51).
Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy antycovidowej wskazując na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego jej załatwienia. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarządzeniem z dnia 16 tycznia 2023 r. zwrócił się do stron z pytaniem, czy wyrażają zgodę na przeprowadzenie rozprawy przy wykorzystaniu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. Pełnomocnik Rady Miasta E. w piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2023 r. oświadczył, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej (akta sądowe sprawy, karta nr 41). W związku z tym Przewodniczący Wydziału II w Sądzie pierwszej instancji zarządzeniem z dnia 20 lutego 2023 r. powołując się na treść art. 15zzs4 ust. 3 ustawy antycovidowej w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego jej załatwienia, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów wraz z wyznaczeniem terminu posiedzenia niejawnego, informując o tym strony poprzez ich pełnomocników oraz informując o możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie (akta sądowe sprawy, karta nr 45).
Wbrew twierdzeniu strony skarżącej rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji sprawy na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie, jak tego domagała się strona skarżąca, nie stanowiło naruszenia art. 15zzs4 ust. 1 ustawy antycovidowej. W dacie rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji ww. przepis stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy i w przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej cytuje treść art. 15zzs4 ust. 1 ustawy antycovidowej w wersji obowiązującej od dnia 15 kwietna 2023 r. w związku z wejściem w życie art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 614). Zgodnie z nową treścią ww. przepisu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i NSA mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie i taki wniosek wieże sąd. Tym samym nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu, który nie obowiązywał w dacie orzekania przez ten sąd.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy antycovidowej obowiązującej w dniu 16 marca 2023 r. przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku i na takim posiedzeniu niejawnym sąd orzekał w składzie trzech sędziów. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, ponieważ w tej sprawie stwierdzono konieczność rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym i brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Natomiast zarzucane w skardze kasacyjne naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 15zzs4 ust. 3 ustawy antycovidowej opiera się nie na treści ww. przepisu z daty 16 marca 2023 r., ale na jej zmianie, która weszła w życie z dniem 15 kwietnia 2023 r. na podstawie art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 614). Zgodnie z nową treścią ww. przepisu możliwość przeprowadzenia posiedzenia niejawnego nawet w przypadku, gdy rozpoznanie sprawy jest konieczne i nie można przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu jest wyłączona, jeżeli sprzeciwi się takiemu rozpoznaniu sprawy strona lub uczestnik postępowania. Tym samym także i ten przepis nie obowiązujący w dacie orzekana w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji nie mógł być przez ten Sąd naruszony.
Na podstawie obowiązującego w dniu wydania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku nie stanowiło naruszenia prawa rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawiło sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (zob. wyrok NSA z 11 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4109/18; wyrok NSA z 14 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2015/21).
Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut pozbawienia w tej sprawie skarżącego możliwości obrony swoich praw i tym samym nie zaistniała przesłanka nieważności postępowania objęta art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Ograniczenie prawa strony do udziału w rozprawie wynikało z ww. przepisów ustawowych i ich źródłem był stan zagrożenia epidemicznego. Skarżący miał możliwość przedłożenia swojego stanowiska w sprawie, co uczynił nie tylko w samej skardze, ale także wniosku dowodowym złożonym przed rozpoznaniem tej skargi przez Sąd pierwszej instancji.
W związku z powyższym nie został także naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 90 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym posiedzenia sądowe są jawne a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym był w tej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy antycovidowej. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 119 pkt 1-5 P.p.s.a., ponieważ przepisy te regulują tryb uproszczony rozpoznania spraw przez wojewódzkie sądy administracyjne, a w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował takiego trybu (uproszczonego) rozpoznania sprawy.
Wbrew twierdzeniu zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zaistniała podstawa do odrzucenia samej skargi kasacyjnej jako wniesionej z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 384 § 2 Kodeksu wyborczego skargę kasacyjną w sprawach dotyczących uchwał stwierdzających wygaśnięcie mandatu wnosi się w terminie 14 dni i w tej sprawie termin ten został dochowany przez skarżącego kasacyjnie.
Tym samym skoro w tej sprawie żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek niektóre zarzuty dotyczą kontroli przez Sąd pierwszej instancji wydanych w sprawie decyzji, mimo że w tej sprawie przedmiotem kontroli była uchwała Rady Miasta E. z dnia 14 grudnia 2022 r. nr XLIX.508.2022 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego P. K. Uchybienie to nie stanowi przeszkody przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej, aczkolwiek sporządzając taki środek zaskarżenia należy dochowywać należytej staranności.
Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w czasie sprawowania mandatu radnego skarżący utracił prawo wybieralności. Zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego osoba mająca prawo wybierania tych organów. Art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego stanowi zaś, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski (...), który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Utraty prawa wybieralności tak Sąd pierwszej instancji, jak i Rada Miasta E. w stosunku do skarżącego upatrują w tym, że radny P. K. nie ma miejsca stałego zamieszkania na terenie Gminy Miasto E.
Zgodnie z art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego pod pojęciem stałego zamieszkania należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta nie różni się zasadniczo od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem miejsca zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Czynnikiem wyróżniającym definicję stałego zamieszkania w Kodeksie wyborczym od miejsca zamieszkania w Kodeksie cywilnym, jest – zgodnie z art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego - konieczność wskazania adresu. Kodeks wyborczy nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem dla potrzeb określenia praw wyborczych. Instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Tym samym nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. II OPS 2/17, opubl. w ONSAiWSA 2018 r. nr 2, poz. 20). Tym niemniej w sytuacji, w której dana osoba jest zameldowana pod określonym adresem może to być jeden z dowodów wskazujących także na fakt jej zamieszkiwania pod tym adresem.
O miejscu zamieszkania decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus, czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania.
W orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że o zamieszkaniu pod wskazanym adresem w danej gminie można mówić wtedy, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że w tym miejscu - w tej konkretnej miejscowości skupia się działalność osoby fizycznej oraz znajduje się jej centrum życiowe. Istotną rolę przy ustalaniu corpus odgrywa życie rodzinne. Faktyczne przebywanie w danym miejscu nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1412/18; wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3922/19).
Drugi z elementów składowych pojęcia stałego miejsca zamieszkania, czyli animus ma charakter subiektywny i jest zależy od zamiaru stałego przebywania na terenie danej miejscowości. Zamiar ten musi być dostatecznie uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań w szczególności czynności prawnych, pracowniczych, czy rodzinnych (zob. M. Rulka, Brak stałego zamieszkania w dniu wyborów lub jego utrata w trakcie kadencji jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2017 r., nr 4, s. 53-54).
Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że do wygaszenia mandatu radnego z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania jest uprawniona rada gminy. Organ ten może podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, ale tylko w przypadku, gdy występuje choćby jedna z przesłanek polegająca bądź na samym zamieszkiwaniu w sensie fizycznym, ale bez zamiaru stałego pobytu, bądź na samym zamiarze przebywania bez faktycznego zamieszkiwania.
Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez radę gminy powinno być dogłębne i w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniać, że dana osoba będąca radnym przestała mieć miejsce stałego zamieszkania na terenie tej gminy, w której uzyskała mandat. Do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu konieczna jest pewność, że radny rzeczywiście utracił prawo wybieralności z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania.
NSA w wyroku z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3922/19 wprost stwierdził, że uchwała w sprawie wygaszenia mandatu radnego powinna wskazywać okoliczności, które rada uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom czy dokumentom, które zostały pominięte przy dokonywaniu ustaleń. Uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe i przekonujące, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. Pogląd ten w tej sprawie w pełni podziela skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego oznacza wkroczenie w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne jest wkroczenie władzy w materię podmiotowego prawa wyborczego, z punktu widzenia kryterium legalności tym bardziej rygorystycznie powinny być oceniane przesłanki ingerencji w to prawo (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07, opubl. w OTK ZU 2007/3A/26). Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych musi więc być zastosowana w sytuacji wystąpienia jednoznacznych i nie budzących wątpliwości przesłanek nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. wyrok z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/16).
Przechodząc do kontroli dalszych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że za brakiem zamieszkiwania skarżącego na terenie Miasta E. i zarazem zamieszkiwaniem na terenie gminy wiejskiej E. w miejscowości O. przemawiają następujące okoliczności: 1) ustalenia komisji rewizyjnej Rady Miasta E. oparte na badaniach oświadczeń majątkowych skarżącego za lata 2020-2022 z których wynika, że skarżący stał się współwłaścicielem domu w miejscowości O., na budowę którego zaciągnął kredyt; 2) ustalenia komisji rewizyjnej Rady Miasta E. oparte na badaniach oświadczeń majątkowych skarżącego za lata 2021-2022 z których wynika, że skarżący stał się właścicielem mieszkania w mieście E.; 3) oświadczenie skarżącego z dnia 13 września 2022 r. z którego wynika, że skarżący jako miejsce faktycznego pobytu wskazał adres ul. [...] w E., a nie adres mieszkania, którego stał się właścicielem; 4) rozpytanie przeprowadzone przez Komendę Powiatową Policji z którego wynika, że skarżący faktycznie nie przebywa w E. pod adresem ul. [...], ponieważ żaden z sąsiadów nie potwierdził faktu stałego pobytu skarżącego pod tym adresem; 5) rozpytanie przeprowadzone przez Komendę Powiatową Policji z którego wynika, że skarżący faktycznie przebywa nawet kilka razy w tygodniu w budynku w miejscowości O.; 6) oświadczenie złożone przez matkę skarżącego z którego wynika, że skarżący mieszka w mieszkaniu przy ul. [...] w E. od początku 2022 r. i sprzeczne z nim oświadczenie skarżącego z dnia 13 września 2022 r. z którego wynika, że przy ul. [...] w E. mieszka niecałe 2 lata.
Na podstawie tak wskazanych dowodów Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący centrum swoich spraw życiowych i zawodowych koncentruje w miejscowości O. w wybudowanym domu, a nie w mieszkaniu przy ul. [...] w E.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, a przyjęte ustalenia uznaje za przedwczesne, bez przeprowadzenia obiektywnego i rzetelnego postępowania dowodowego.
Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w związku z art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego w związku z nienależytym skontrolowaniu uchwały Rady Miasta E. z dnia 14 grudnia 2022 r. o wygaśnięciu mandatu radnego P. K. i zaakceptowaniu ustaleń dokonanych na nieadekwatnych dowodach - w szczególności na incydentalnym rozpytaniu Policji - przy jednoczesnym pominięciu dowodów wnioskowanych przez skarżącego i wskazujących, że skarżący zamieszkuje na terenie Miasta E. i tam znajduje się centrum jego interesów życiowych.
W aktach sprawy znajdują się dane z rejestru mieszkańców na datę 27 września 2022 r. z którego wynika, że skarżący jest zameldowany w E. pod adresem ul. [...]; oświadczenie właścicielki mieszkania przy ul. [...] w E. E. D. z 13 grudnia 2022 r. z którego wynika, że skarżący kasacyjnie mieszkał w E. pod ww. adresem od sierpnia 2018 r. do lipca 2019 r.; oświadczenia wskazujące na częste widywanie skarżącego pod adresem ul. [...] w E. od lipca 2019 r. do października 2020 r. (akta sądowe sprawy, karty nr 27 i 28). Przedstawione przez skarżącego ww. dowody jak i okoliczności wskazujące na krótkotrwały pobyt w domu w miejscowości O. w związku z zakażeniem wirusem Covid-19 oraz przyczyny pobytu w E. przy ul. [...] i nie zostały poddane jakiejkolwiek ocenie przez Sąd pierwszej instancji.
Ponadto kilkukrotnie sam skarżący składając wyjaśnienia podnosił, że obecnie mieszka w E. w mieszkaniu przy ul. [...] (akta sądowe sprawy, karty nr 24-25). Okoliczność ta została całkowicie pominięta i ani Sąd pierwszej instancji, ani Rada Miasta E. nie poczyniły żadnych ustaleń co do miejsca stałego zamieszkania skarżącego pod ostatnim z powołanych adresów. Rację ma także skarżący wskazując, że w istocie z rozpytywania Policji przeprowadzonego w miejscowości O. nie wynika, aby w sposób nie budzący wątpliwości zostało ustalone, że w tej miejscowości skarżący na stale mieszka.
W istocie Sąd pierwszej instancji skupił się na ustaleniu, kiedy skarżący zakończył budowę domu i ta okoliczność została uznana za istotą w tej sprawie. Ponadto mimo, że ani mieszkańcy ul. [...] nie potwierdzili, że skarżący mieszka pod adresem [...], ani też mieszkańcy miejscowości [...] nie potwierdzili, że skarżący mieszka w domu zlokalizowanym w tej miejscowości, to jednak w sprawie zostało przedwcześnie stwierdzone, że miejscem stałego zamieszkania przez skarżącego jest miejscowość [...].
Tym samym w istocie ustalenia co do miejsca stałego zamieszkania radnego P. K. oparto na domniemaniu, a nie na dowodach potwierdzających miejsce zamieszkania w miejscowości [...]. W żadnym zakresie nie badano miejsca zamieszkania skarżącego w E. przy ul. [...].
Sąd pierwszej instancji nie poddał ocenie całości argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a jedynie skupił się na tym fragmencie tego uzasadnienia, który wskazuje na wątpliwość co do istnienia w E. przy ul. [...] miejsca stałego zamieszkiwania skarżącego. Wątpliwości te tym bardziej są zasadne, że sam skarżący podawał miejsce stałego zamieszkania przy innej ulicy w E. Ponadto w żaden sposób nie ocenił Sąd pierwszej instancji dowodów, które wskazywałyby, że na terenie Miasta E. w znacznym zakresie koncentruje się aktywność skarżącego. Należy do nich zaliczyć np. oświadczenia innych osób stwierdzające pobyt skarżącego w E., miejsce płacenia podatku, uiszczanie opłaty za odbiór odpadów komunalnych, wyjaśnienia skarżącego dotyczące jego życia rodzinnego i przyczyn zmiany miejsca zamieszkania z mieszkania przy ul. [...] na mieszkanie przy ul. [...] w E.
Tym samym w tej sprawie Sąd pierwszej instancji powinien ponownie przeanalizować całość materiału zgromadzonego w aktach sprawy.
Podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie są zasadne z dwóch podstawowych powodów. Po pierwszej w tej sprawie Rada Miasta E. nie wydała decyzji administracyjnej lub postanowienia, a tym samym zakres kognicji Sądu pierwszej instancji wynikający z kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. nie mógł być w tej sprawie stosowany. Kognicję do kontroli uchwały rady gminy przez sąd administracyjny zawiera art. 147 § 1 P.p.s.a.
Po drugie w procedurze wygaszania mandatu radnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego i mają do niej zasadniczo zastosowanie przepisy Kodeksu wyborczego i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepisy Kodeksu wyborczego stanowią szczególny reżim normatywny określający przesłanki materialnoprawne i tryb wygaszania pochodzących z wyborów mandatów. Nie jest to postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zakres obowiązywania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Każdy organ wykonujący władzę publiczną ma obowiązek ustalenia rzeczywistego stanu sprawy i zastosowania do takiego stanu prawidłowych przepisów.
Mając powyższe należy uznać, że w tej sprawie trafnie zarzuca skarżący naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Radę Miasta E. nie respektowało wymogów należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Także brak uwzględnienia wniosku dowodowego z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w E. z 1 marca 2023 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta E. z dnia 12 grudnia 2022 r. w sprawie wykreślenia skarżącego z rejestru wyborców stanowi o braku uzupełnienia materiału dowodowego w tej sprawie, który to dowód dodatkowo potwierdza co najmniej istotne wątpliwości co do utraty prawa wybieralności skarżącego na terenie Gminy Miasta E.
Powyższe wskazuje na zasadność zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji wprawdzie nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła uchwały Rady Miasta E. z dnia 14 grudnia 2022 r. nr XLIX.508.2022 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego P. K., tym niemniej sprawę powinien Sąd rozpoznać niezależnie od zarzutów samej skargi, dokonując całościowej jej oceny.
Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest zasadny. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Ty samym nawet wadliwie zastosowane przez Sąd pierwszej instancji przepisy nie stanowią samoistnie podstawy co do zasadności zarzutu naruszenia ww. art. 141 § 4 P.p.s.a.
Wykazane w granicach zarzutów skargi kasacyjnej istotne wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie pozwalają na uznanie za zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, a to art. 383 § 2 w związku z art. 11 § 1 pkt 5 w związku z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego poprzez uznanie za zgodne z prawem stwierdzenie wygaśnięcia mandatu skarżącego jako radnego z powodu nieposiadania prawa wybieralności, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji ocenił cały materiał dowodowy i aby w sposób nie budzący wątpliwości wystąpiły przyczyny uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną uchwałę nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, aby stosownie do art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego miejsce stałego zamieszkania skarżącego nie obejmowało mieszkania znajdującego się pod konkretnym adresem na terenie miasta E.
Tym samym przedwczesnym było uznanie, że Rada Miasta E. prawidłowo zastosowała art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego wygaszając mandat skarżącemu.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego w wersji obowiązującej na datę podjęcia uchwały nr XLIX.508.2022. Zgodnie z tym przepisem rejestr wyborców potwierdzał prawo wybierania oraz prawo wybieralności. Przepis ten nie kreował ani czynnego, ani biernego prawa wyborczego, a jedynie stwierdzał, że sporządzony rejestr wyborców potwierdzał prawa wyborcze danej osoby. Prawa wyborcze powstają m.in. z mocy art. 62 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 i art. 11 Kodeksu wyborczego. Wpisanie danej osoby do rejestru wyborców i sporządzanego na jego podstawie spisu wyborców (art. 18 § 4 Kodeksu wyborczego) jedynie umożliwiało korzystanie z prawa do wybierania. Ponadto w tej sprawie Rada Miasta E. nie rozstrzygała w przedmiocie wpisania lub wykreślenia P. K. z rejestru wyborców.
Także zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie jest zasadny, ponieważ przepis ten nakazuje zapewnienie stronie czynnego prawa udziału w toczącym się postępowaniu i w tej sprawie skarżący takie prawo posiadał. W procedurze obejmującej podjęcie uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności zgodnie z art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. W tej sprawie prawo to zostało udzielone skarżącemu.
Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. dowody zawarte we wniosku dowodowym w zakresie obejmującym postanowienie Sądu Rejonowego Wydział Cywilny w E. z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt I Ns 680/22 oraz decyzję Prezydenta Miasta E. z dnia 12 grudnia 2022 r. znak: O-SO.5010.4.2.2022 na okoliczność dotyczącą potwierdzenia skreślenie skarżącego z rejestru wyborców. Dowody te potwierdzają, że na datę wydania wyroku przez Sąd Rejonowy w E. nie nastąpiło skuteczne skreślenie P. K. z rejestru wyborców Gminy Miasta E. To dodatkowo wskazuje, że przyjęte w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji ustalenia jakoby ponad wszelką wątpliwość skarżący przestał być mieszkańcem Miasta E. i utracił prawo wybieralności nie zostało należycie ocenione.
Podniesione okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały w sposób niepełny, a istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnego na jej rozstrzygnięcie na podstawie art. 188 P.p.s.a.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ponownie rozpoznając sprawę powinien skontrolować całą zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ocenić, czy uzasadnienie tej uchwały znajduje potwierdzenie w całym zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym bez pomijania także tych dowodów i okoliczności, które podnosi skarżący. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności powinna w sposób nie budzący uzasadnionych wątpliwości stwierdzać, że prawo to w stosunku do danej osoby wygasło. Dopiero wyjaśnienie istotnych okoliczności w tej sprawie pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i rozstrzygniecie sprawy.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Gminy Miasta E. na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 240 złotych. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika występującego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).