III OSK 1425/21

III OSK 1425/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tadeusz Lipiński
Wojciech Jakimowicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2018/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-02-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 57 § 1, art. 135, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 3 ust. 1 kt 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2018 poz 138
art. 246 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 246 ust. 2 i art. 250 ust. 2, art. 249 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Sejmu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2018/18 w sprawie ze skargi E. S. na zarządzenie nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. oraz na czynność z 9 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i w tej części umarza postępowanie sądowe, 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Marszałka Sejmu na rzecz E. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2018/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. na zarządzenie nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. oraz na czynność z 9 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił § 6 pkt 4) zaskarżonego zarządzenia (pkt 1), stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 2) oraz zasądził od Kancelarii Sejmu na rzecz E. S. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi była czynność Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w postaci odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu, mające miejsce 9 maja 2018 r. Czynność ta nastąpiła przez odmowę wpuszczenia na teren Sejmu i odbioru przepustki/karty prasowej pozwalającej na wstęp na teren Sejmu oraz na obserwowanie obrad 62. posiedzenia Sejmu RP. Na rozprawie przed WSA w Warszawie pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia jest również § 6 pkt 4 zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu, zwanego dalej również "zarządzeniem nr 1", stanowiący podstawę prawną wyżej wymienionej czynności.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ww. czynność spełnia przesłanki czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów ma źródło w art. 61 Konstytucji RP. Jego realizacja następuje na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. nr 112, poz.1198 ze zm.) zwanej dalej "u.d.i.p."
W ocenie Sądu skarżąca prawidłowo wskazała jako organ Marszałka Sejmu. Ograniczenie wydawania przepustek (zawieszenie wydawania jednorazowych kart wstępu) jest dokonywane przez Komendanta Straży Marszałkowskiej, który zgodnie orzecznictwem NSA nie jest organem administracji publicznej. Jednocześnie zaskarżona czynność stanowiła realizację § 6 pkt 4 zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu. Zatem Komendant Straży Marszałkowskiej jest wyłącznie wykonawcą zarządzenia wydanego przez Marszałka Sejmu.
W dalszej kolejności Sąd uznał, że dostęp do informacji publicznej jest samoistnym, konstytucyjnym prawem podmiotowym. Jego ograniczenie, zgodnie z art. 31 Konstytucji RP, może być ustanawiane tylko pod warunkiem: zachowania ustawowej formy ograniczenia, zaistnienia w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalnego związku ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości oraz przy założeniu zakazu naruszenia istoty danego prawa lub wolności. Powyższe ustalenia doprowadziły WSA w Warszawie do wniosku, że pozbawienie skarżącej konstytucyjnie chronionego prawa wstępu na posiedzenie Sejmu nie miało wymaganej podstawy prawnej. Podstawy tej nie stanowił art. 246 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 138 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o SOP", który nie wprowadza ani wprost, ani w sposób dorozumiany ograniczeń dających podstawę prawną zaskarżonej czynności. Takiej podstawy prawnej nie mógł także stanowić § 6 pkt 4) zarządzenia nr 1. Zarządzenie to zostało bowiem podjęte na podstawie Regulaminu Sejmu, niemającego rangi ustawowej. W konsekwencji ani Regulamin Sejmu, ani zarządzenie Marszałka Sejmu nie mogą ustanawiać ograniczeń prawa wstępu na posiedzenie Sejmu.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak było podstawy prawnej do dokonania czynności odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadniało stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Uznając, że czynność ta została podjęta na podstawie § 6 pkt 4) zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z dnia 9 stycznia 2008 r., Sąd uchylił ten przepis na podstawie art. 135 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną złożył Marszałek Sejmu, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego (pkt 1), tj.:
a) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., przez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych ma charakter bezwzględny i oznacza obowiązek zapewnienia każdemu, kto wyrazi gotowość, prawa wstępu na te posiedzenia,
b) art. 246 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 246 ust. 2 i art. 250 ust. 2 ustawy o SOP, przez błędną wykładnię tych przepisów wyrażającą się w uznaniu, że przepisy kompetencyjne wskazujące na obowiązki Straży Marszałkowskiej nie mogą stanowić podstawy ograniczenia korzystania z dostępu do informacji publicznej w formie wstępu na posiedzenia Sejmu,
c) art. 249 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ustawy o SOP przez ich niezastosowanie i w rezultacie odmówienie Komendantowi Straży Marszałkowskiej uprawnienia do podejmowania decyzji w sprawach dotyczących wstępu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu, podczas gdy uprawnienie to wynika wprost z naruszonych przepisów ustawy o SOP.
Ponadto Marszałek Sejmu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), tj.:
a) art. 32 w zw. z art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w sprawie prowadzonej wobec organu, który nie jest stroną postępowania, ponieważ nie podejmował żadnych działań objętych przedmiotem skargi, tj. nie uniemożliwił skarżącej wstępu do budynku i na posiedzenie plenarne Sejmu w dniu 9 maja 2018r.,
b) art. 54 § 2 p.p.s.a. przez pozbawienie organu możliwości złożenia odpowiedzi na skargę w terminie 30 dni co do rozszerzonego podczas rozprawy w dniu 12 lutego 2019 r., tj. w dniu wyrokowania, zakresu zaskarżenia przez dopuszczenie rozszerzenia skargi o wskazanie nowego, niezaskarżonego w skardze z 8 czerwca 2018 r. aktu, tj. zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu,
c) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że sprawa w której zapadł zaskarżony wyrok ma charakter sprawy sądowoadministracyjnej, podczas gdy czynność Komendanta Straży Marszałkowskiej polegająca na wprowadzeniu czasowego ograniczenia w wydawaniu jednorazowych kart prasowych nie ma charakteru indywidualnego oraz brak jest przepisu prawa zawierającego generalne uprawnienie dziennikarzy do wstępu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu,
d) art. 146 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie bezskuteczności czynności Komendanta Straży Marszałkowskiej polegającej na wprowadzeniu czasowego ograniczenia w wydawaniu jednorazowych kart wstępu i jednorazowych kart prasowych w sytuacji, gdy organ ten nie uczestniczył w postępowaniu, ponieważ to nie ten organ został wskazany przez skarżącą jako strona postępowania,
e) art. 146 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że "Komendant Straży Marszałkowskiej był zatem jedynie wykonawcą zarządzenia wydanego przez Marszałka Sejmu" i uchylenie § 6 pkt 4 zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu w sytuacji, gdy brak jest podstaw faktycznych i prawnych do takiego uznania, a czynność Komendanta Straży Marszałkowskiej polegająca na wprowadzeniu czasowego ograniczenia w wydawaniu jednorazowych kart wstępu i jednorazowych kart prasowych nie miała charakteru wykonawczego uprzedniego rozstrzygnięcia Marszałka Sejmu, a stanowiła samodzielne wykonanie ustawowych uprawnień Komendanta Straży Marszałkowskiej wynikających z obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa i porządku na terenie Sejmu,
f) art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, która wobec podniesionych uchybień powinna zostać oddalona na podstawie tego przepisu,
g) art. 46 § 2 p.p.s.a. przez rozpoznanie i uwzględnienie skargi niespełniającej wymogów formalnych, tj. dotkniętej brakiem wskazania adresu zamieszkania skarżącej, co w przypadku zasądzenia od niej na rzecz organu kosztów postępowania uniemożliwi uzyskanie klauzuli wykonalności, zgodnie z art. 782 § 1 w zw. z art. 781 § 2 k.p.c.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Marszałek Sejmu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że przedmiotem zaskarżenia nie jest akt lub czynność Marszałka sejmu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Marszałek Sejmu nie podejmował wobec skarżącej czynności wskazanych w skardze. W dniu, w którym skarżącej odmówiono wstępu na teren Kancelarii Sejmu, Komendant Straży Marszałkowskiej zawiesił możliwość wstępu na ten teren na podstawie jednorazowych kart prasowych. Podstawą prawną tego działania był § 6 pkt 4 zarządzenia nr 1, w myśl którego to przepisu "w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych względami bezpieczeństwa lub względami organizacyjnymi, Komendant Straży Marszałkowskiej, po powiadomieniu odpowiednio Szefa Kancelarii Sejmu i Szefa Kancelarii Senatu, może ograniczyć lub wyłączyć prawo wstępu na tereny i do budynków sejmowych". Decyzję w tym przedmiocie Komendant Straży Marszałkowskiej podjął 25 kwietnia 2018 r., a ograniczenie było podyktowane nadzwyczajną sytuacją, w jakiej znalazła się Kancelaria Sejmu jako administrator obiektu, w którym odbywała się akcja protestacyjna osób niepełnosprawnych i ich opiekunów. W konsekwencji w ocenie organu skarżąca błędnie wskazała Marszałka Sejmu jako organ, którego działanie jest przedmiotem skargi.
Dalej podkreślono, że Komendant Straży Marszałkowskiej działa samodzielnie, na podstawie przepisów ustawy o SOP. Do zadań Straży Marszałkowskiej należy m.in. kontrola uprawnień do przebywania na terenach pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wydawanie przepustek uprawniających do przebywania na tych terenach. Na podstawie zarządzenia nr 1 i art. 246 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o SOP, Komendant wydaje stałe, okresowe i jednorazowe karty prasowe, uprawniające dziennikarzy do wykonywania czynności zawodowych na terenach i w budynkach sejmowych. Wskazano przy tym, że Komendant Straży Marszałkowskiej nie jest organem administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., a wydawana przez niego decyzja o ograniczeniu wydawania kart wstępu i kart prasowych nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Autor skargi kasacyjnej wskazał także, iż prawo do informacji publicznej nie ma charakteru nieograniczonego. Tak art. 61 ust. 3, jak i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przewidują ograniczenie tego prawa. W przedmiotowej sprawie spełniony został zarówno warunek formalny, jak i materialny ograniczenia. Obowiązek ochrony Sejmu i Senatu, a zatem obowiązek ochrony porządku publicznego i zapewnienia bezpieczeństwa państwa, został określony w ustawie o SOP. Dlatego prawo do informacji publicznej musi ulec ograniczeniu wobec ustawowego obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa najważniejszych osób i obiektów służących organom państwa. Dodał, że ograniczenie ma charakter czasowy, a cel przepisu art. 61 ust. 2 ustawy zasadniczej skarżąca może osiągnąć dzięki transmisji online przebiegu posiedzenia. Przy czym analiza Regulaminu Sejmu i ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że nie można mówić o roszczeniu określonej osoby do udziału w obradach Sejmu. Zgoda na uczestnictwo osób trzecich w posiedzeniu pozostawiona jest w zasadzie swobodnemu uznaniu uprawnionego organu, a regulacja tych kwestii w Regulaminie Sejmu stanowi przejaw autonomii regulaminowej parlamentu.
Końcowo podkreślono, że organ został pozbawiony możliwości przedstawienia argumentacji prawnej, ponieważ przedmiot zaskarżenia określony w skardze został rozszerzony na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji, w dniu wyrokowania. Tym samym organ nie mógł odnieść się do zarzutów skargi w 30-dniowym terminie, do czego uprawnia go art. 54 § 2 p.p.s.a.
Pismem z 11 czerwca 2019 r., E. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W ocenie skarżącej stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku jest w pełni zasadne. Sąd Wojewódzki nie przyjął, że prawo do informacji publicznej ma charakter bezwzględny, ale wskazał, że ograniczenia tego prawa muszą spełniać test legalności. Sąd słusznie przyjął, że Marszałek Sejmu zaniechał przeprowadzenia analizy w sytuacji konfliktu dwóch wartości prawnych i nie uprawdopodobnił proporcjonalności ani zasadności dokonanego ograniczenia. Pełnomocnik skarżącej wskazał także, że przepisy ustawy o SOP nie stanowią podstawy do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Argument, że nałożenie przez ustawę na Straż Marszałkowską obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa na terenie Sejmu stanowi upoważnienie do ograniczania praw konstytucyjnych, jawi się jako bezpodstawny i nieuzasadniony. Do stwierdzenia uprawnienia organu konieczne jest wskazanie precyzyjnej normy kompetencyjnej.
W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z 21 września 2021 r., poinformowano strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, strony wniosły o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził rozprawę zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Na podstawie art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze także pod rozwagę z urzędu podstawy uchylenia zaskarżonego orzeczenia i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Należy przy tym podkreślić odrębność kompetencji do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania sądowego i jej niezależność od przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego oraz od zakresu związania zarzutami skargi kasacyjnej. Kwestia ta została rozstrzygnięta w uchwale składu 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, pub. ONSAiWSA 2010/3/40, w której Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego". NSA w składzie orzekającym podziela pogląd przedstawiony w uchwale 7 sędziów NSA, iż rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 189 p.p.s.a. ma charakter formalny (procesowy), a nie merytoryczny. Przepis ten jest regulacją kompletną i wyczerpującą. Jeżeli pojawią się przesłanki wskazane w tym przepisie, a więc podstawy do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, przepis ten nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego wyboru, poza wydaniem postanowienia uchylającego wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniem skargi bądź umorzeniem postępowania. Obowiązek uchylenia zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 189 p.p.s.a. odnosi się nie tylko do przypadków odrzucenia skargi, ale również umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, a więc do sytuacji wskazanych w art. 161 p.p.s.a.
W ocenie Sądu kasacyjnego w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania sądowego w części dotyczącej punktu 1 sentencji zaskarżonego wyroku, a więc w odniesieniu do § 6 pkt 4 zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. O takiej ocenie prawnej przesądziły następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Z obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości wynika, że postępowanie sądowe inicjowane jest na wniosek (zob. np. wyroki NSA: z 3 grudnia 2021 r., III OSK 691/21, LEX nr 3361236 i z 18 maja 2021 r., II OSK 2313/18, LEX nr 3355113; W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 77). Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna zostać złożona przez legitymowany podmiot, w przewidzianej prawem procedurze. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastrzegają w odniesieniu do skargi formę pisemną. Świadczy o tym art. 57 § 1 p.p.s.a., stanowiąc że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a więc m.in. powinna zostać wniesiona na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego – art. 46 § 1 i § 2a p.p.s.a. Jest to przejaw kolejnej z zasad ogólnych, czyli zasady pisemności (por. postanowienie NSA z 17 maja 2022 r., II OZ 280/22, LEX nr 3347285). Zgodnie z tą zasadą nie wszystkie wnioski i oświadczenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym można złożyć ustnie. Dla kwalifikowanych czynności procesowych, inicjujących postępowanie sądowe lub kolejny jego etap (takich jak skarga, skarga kasacyjna czy zażalenie) została przewidziała wyłączność formy pisemnej oraz kwalifikowane wymogi formalne. W odniesieniu do skargi wymogi te zostały sformułowane w art. 57 § 1 p.p.s.a. Zauważyć też trzeba, że odmiennie niż przepisy procedury cywilnej, w której dopuszczono zmianę powództwa (art. 194 k.p.c.), w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca nie przewidział dopuszczalności zmiany skargi. Powyższe oznacza, że modyfikacja już wniesionej skargi, na mocy której zainicjowano postępowanie sądowoadministracyjne, nie jest dopuszczalna. Sąd administracyjny orzekając w danej sprawie związany jest określonym przez stronę skarżącą przedmiotem zaskarżenia, z zastrzeżeniem art. 135 p.p.s.a.
Odnosząc te rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy, bezskuteczne było rozszerzenie skargi E. S. na zarządzenie nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. Wbrew Sądowi pierwszej instancji przyjąć należy, że skarżąca nie była uprawniona do sprecyzowania skargi w ten sposób, że oprócz czynności w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu RP przedmiotem zaskarżenia uczyniono także ww. zarządzenie Marszałka Sejmu RP. Sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia jest dopuszczalne w sytuacji, w której pozostają wątpliwości co do treści skargi. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że takich wątpliwości w rozpatrywanej sprawie nie było. W skardze wskazano bowiem, iż jej przedmiotem jest "czynność Marszałka Sejmu RP z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień wynikających z przepisów prawa, tj. uniemożliwienie skarżącej wstępu do budynku i na posiedzenie plenarne Sejmu RP w dniu 9 maja 2018 r." Skarga ta, jednoznaczna w swojej treści, została sporządzona i wniesiona w imieniu skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, akceptując rozszerzenie przedmiotu skargi, wykroczył tym samym poza granice sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej przez E. S. W istocie przyjąć należy, że – mając na uwadze przytoczone zasady skargowości oraz pisemności – w sprawie nie doszło do skutecznego rozszerzenia przedmiotu zaskarżenia, co powodowało niedopuszczalność wyrokowania w części dotyczącej zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. i bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tej części.
Jednocześnie brak było podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że zarządzenie nr 1 Marszałka Sejmu RP jest aktem podjętym w granicach tej samej sprawy, co czynność w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu RP. Przy analizie, czy dany akt lub czynność jest podjęty w granicach danej sprawy, istotne jest, czy jest lub może on być zaskarżony odrębną skargą. Sąd nie może bowiem poddać kontroli takich rozstrzygnięć, które stały się lub mogły stać się przedmiotem sądowej kontroli zainicjowanej odrębną skargą (por. stanowisko zajęte w wyroku NSA z 28 lipca 2022 r., III FSK 454/22, LEX nr 3400271). Zarządzenie nr 1 nie ma charakteru indywidualnego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie skarżącej. Biorąc pod uwagę, że zarządzenie to jest aktem podlegającym odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie było dopuszczalne jego uchylenie w sprawie zainicjowanej skargą na czynność z 9 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu RP.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu uchylił zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i w tej części umorzył postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż są one bezzasadne.
Przesądzenie o niedopuszczalności rozszerzenia skargi o zarządzenie nr 1 Marszałka Sejmu powoduje bezzasadność zarzutu naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. przez pozbawienie możliwości złożenia przez organ odpowiedzi na skargę co do zakresu rozszerzonego podczas rozprawy. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż sprecyzowanie zakresu skargi przez jej rozszerzenie było skuteczne i odniosło skutek prawny. W takim stanie rzeczy brak było podstaw do zastosowania art. 54 § 2 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i przekazania skargi organowi w celu udzielenia odpowiedzi na skargę w rozszerzonym zakresie.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 46 § 2 p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi dotkniętej brakiem formalnym wskazania adresu zamieszkania skarżącej. Art. 46 § 2 p.p.s.a. określa elementy składowe pisma strony. Powołany przepis dzieli się przy tym na dalsze jednostki redakcyjne, określające poszczególne wymogi formalne pisma strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, LEX nr 1989272). Brak precyzyjnego określenia podstawy kasacyjnej powoduje bezskuteczność powyższego zarzutu. Jednocześnie brak było podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. i odrzucenia skargi z uwagi na brak formalny w postaci niepodania adresu zamieszkania skarżącej. Art. 49 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że wezwaniu do uzupełnienia braków podlegają tylko braki formalne istotne, tj. takie, które stoją na przeszkodzie nadaniu skardze dalszego biegu. Skoro skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i niepodanie adresu zamieszkania nie uniemożliwiło dokonywania stronom postępowania doręczeń pism, to brak było podstaw do odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o powyższy brak formalny.
Dalsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymagają odniesienia się do istoty sprawy oraz rozpatrzenia tych zarzutów w powiązaniu z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Przy czym istota sprawy sprawdza się do dwóch kwestii. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenie Sądu pierwszej instancji, że podmiotem, który dokonał zaskarżonej czynności w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, jest Marszałek Sejmu. Zdaniem organu, skarżąca kwestionuje czynność Komendanta Straży Marszałkowskiej polegającą na wprowadzeniu czasowego ograniczenia w wydawaniu jednorazowych kart wstępu i jednorazowych kart prasowych. Po drugie, w ocenie skarżącego kasacyjnie Marszałka Sejmu, skarga była niezasadna, z uwagi na brak bezwzględnego roszczenia skarżącej E. S. o wstęp na posiedzenie Sejmu.
W odniesieniu do pierwszego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wskazanie Marszałka Sejmu jako organu podejmującego zaskarżoną czynność było prawidłowe w świetle przepisów prawa oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podtrzymuje stanowisko przedstawione już w wyroku NSA z 7 lipca 2022 r., III OSK 1363/21, LEX nr 3365052.
W myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji RP "[p]rawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Jednocześnie ust. 4 powołanego artykułu stanowi, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Z norm konstytucyjnych wynika, że prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (a więc i Sejmu RP) jest częścią składową prawa do informacji publicznej. Konkretyzacja tego prawa następuje, co do zasady, w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jej art. 4 określa podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wymieniając m.in. organy władzy publicznej. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie określa podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w formie dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). W przypadku wstępu na posiedzenia organów nie może być mowy o podmiotach "będących w posiadaniu" takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), a wyłącznie o podmiotach, które zobowiązane są do zapewnienia realizacji wskazanego powyżej uprawnienia jednostki. Co za tym idzie, ustalenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w formie określonej w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. powinno nastąpić na podstawie przepisów określających zadania i kompetencje w zakresie kierowania posiedzeniami organów kolegialnych i wstępu na te posiedzenia. Zobowiązanym do zapewnienia prawa wstępu na posiedzenia organów kolegialnych może być tylko ten podmiot, który decyduje w przedmiocie realizacji uprawnienia jednostki. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazuje, że w sprawach dotyczących bezwnioskowego trybu dostępu do informacji publicznej (...) pojęcie organu (...) musi być odnoszone do podmiotów, którym przysługuje określona kompetencja w tego typu sprawach wynikająca z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z 29 sierpnia 2018 r., I OSK 2511/18, LEX nr 2541182, z 16 listopada 2018 r., I OSK 3863/18, LEX nr 2592549; zob. także postanowienie NSA z 24 lutego 2015 r., I OSK 2517/14, LEX nr 1771952, gdzie uznano, że przewodniczący rady gminy jest odpowiedzialny za organizowanie prac rady i prowadzenie jej obrad, jest więc podmiotem zobowiązanym do zapewnienia prawa dostępu do informacji publicznej przez stworzenie możliwości udziału w sesji rady miasta).
Podmiotem takim w odniesieniu do Sejmu RP jest Marszałek Sejmu. W myśl art. 10 ust. 1 pkt 4 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. M. P. z 2012 r. poz. 32 ze zm.), obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, Marszałek Sejmu przewodniczy obradom Sejmu. Marszałek Sejmu sprawuje także pieczę nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Sejmu oraz wydaje stosowne zarządzenia porządkowe, w tym o użyciu w razie konieczności Straży Marszałkowskiej (art. 10 ust. 1 pkt 13 Regulaminu Sejmu). Ponadto art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu stanowi, że umożliwienie obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu następuje na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych. Z powyższych unormowań wynika, że to Marszałek Sejmu sprawuje pieczę nad porządkiem na obszarze Sejmu i wydaje niezbędne zarządzenia porządkowe. Zatem podmiot ten, w ramach przysługujących mu kompetencji, jest zobowiązany do zapewnienia prawa wstępu na posiedzenia Sejmu.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 32 w zw. z art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zmierzający do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę wobec organu, który nie jest stroną postępowania, jak i zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie bezskuteczności czynności Komendanta Straży Marszałkowskiej, gdy organ ten nie uczestniczył w postępowaniu, oraz zarzut naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że Komendant Straży Marszałkowskiej był jedynie wykonawcą zarządzenia wydanego przez Marszałka Sejmu. Marszałek Sejmu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej przez zapewnienie prawa wstępu na posiedzenia Sejmu. Skoro tak, to uniemożliwienie realizacji powyższego prawa musi być oceniane przez pryzmat naruszenia ciążących na Marszałku Sejmu obowiązków. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że to Komendant Straży Marszałkowskiej podjął czynność w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Z dotychczasowego orzecznictwa wynika, iż Komendant Straży Marszałkowskiej nie jest organem administracji publicznej, zaś czynności przez niego podejmowane nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienia NSA: z 29 sierpnia 2018 r., I OSK 2511/18, LEX nr 2541182, z 16 listopada 2018 r., I OSK 3863/18, LEX nr 2592549, z 30 czerwca 2022 r., III OSK 1131/22, LEX nr 3370117). Interpretacja przedstawiona w skardze kasacyjnej byłaby zatem nie do pogodzenia z konstytucyjnym prawem do sądu. W konsekwencji powyższych rozważań na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ w zaskarżonym wyroku prawidłowo określono Marszałka Sejmu jako organ, który podjął czynność w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu RP dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.
Przechodząc do zarzutów naruszenia art. 246 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 246 ust. 2 i art. 250 ust. 2 ustawy o SOP Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie, iż przepisy te stanowią podstawę ograniczenia korzystania w dostępie do informacji publicznej. Art. 246 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 246 ust. 2 i art. 250 ust. 2 ustawy o SOP określają wyłącznie zadania Straży Marszałkowskiej i jej Komendanta. Art. 246 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o SOP stanowią, że ochrona Sejmu następuje przez kontrolę uprawnień do przebywania na terenach i w obiektach pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu, wydawanie przepustek uprawniających do przebywania na tych terenach i w tych obiektach, a także zapewnianie w tych miejscach porządku, jak i przez wykonywanie zarządzeń porządkowych Marszałka Sejmu wydanych na podstawie regulaminu Sejmu. Pozostałe przepisy wskazane w omawianym zarzucie wskazują podmioty (Straż Marszałkowską i jej Komendanta) realizujące ww. zadania. Przepisy te nie określają natomiast przepisów szczególnych umożliwiających odmowę dostępu do informacji publicznej. W szczególności nie określają one przesłanek wprowadzenia czasowego zakazu wstępu na posiedzenia Sejmu. Nie sposób jest zrównać normy statuującej nakaz ochrony Sejmu i zapewnienia porządku na jego terenie przez Straż Marszałkowską z normą regulującą tryb dostępu do informacji publicznej (nawet w formie bezwnioskowej, a więc wstępu na posiedzenie organu kolegialnego). Dlatego w ocenie Sądu kasacyjnego z ustawy o SOP nie wynika norma prawna przewidująca ograniczenie prawa wstępu na posiedzenia Sejmu. Ograniczeń takich nie sposób wywieść z przepisów zawierających zadania i kompetencje w zakresie ochrony Sejmu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych przepisów. Z tych samych względów Sąd ten nie naruszył art. 249 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ustawy o SOP, które to przepisy określają wyłącznie uprawnienia strażników Straży Marszałkowskiej, a nie wyjątki od prawa wstępu na posiedzenia Sejmu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 23 lutego 2022 r., III OSK 1238/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl, że ograniczenia podmiotowych praw konstytucyjnych nie można wyprowadzać z regulacji obejmujących organizację danej administracji lub jej zadań i że ograniczenia takie nie zostały zawarte w powołanych wyżej przepisach ustawy o SOP.
Należy zatem przejść do kwestii roszczenia skarżącej o wstęp na posiedzenie Sejmu. W tym zakresie Marszałek Sejmu upatruje naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych ma charakter bezwzględny i oznacza obowiązek zapewnienia każdemu, kto wyrazi gotowość, prawa wstępu na te posiedzenia.
W zaskarżonym wyroku wskazano, że dostęp do informacji publicznej jest samoistnym prawem podmiotowym. Jego ograniczenia mogą zostać dokonane w zgodzie z art. 31 Konstytucji RP, a więc tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Sąd wskazał, że ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie sposób zatem uznać, że WSA w Warszawie wskazał, jakoby prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych miało charakter bezwzględny. Sąd ten uznał wyłącznie, że na gruncie obowiązującego stanu prawnego brak jest normy ograniczającej prawo do wstępu na posiedzenia Sejmu RP, która spełniałaby przesłanki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny podziela, z pewnymi zastrzeżeniami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wywiódł, że prawo uzyskiwania informacji obejmuje wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Uprawnienie to jest wywodzone z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, a zatem jego ograniczenie jest dopuszczalne na zasadzie art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Prawo do informacji publicznej ze swej natury nie jest prawem absolutnym, co podkreślił NSA m.in. w wyroku z 7 września 2021 r., III OSK 1035/21, LEX nr 3225418.
W judykaturze wskazuje się także, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Konkretyzację art. 3 stanowi art. 18 u.d.i.p., na podstawie którego posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne, posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi, organy są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa. Ograniczenie dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 i 2, z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom.
Dostęp do posiedzeń obejmuje prawo do wstępu (dostęp do posiedzeń sensu stricte) oraz prawo do złożenia wniosku o udostępnienie materiałów dokumentujących przebieg posiedzeń. W doktrynie wskazuje się, że ustawodawca użył tu określenia prawo dostępu do posiedzeń, a nie prawa udziału w posiedzeniach, co oznacza, że nieuprawnione jest domaganie się przez każdego możliwości wzięcia udziału w posiedzeniach wskazanych wyżej organów. Byłoby to zresztą niemożliwe ze względów organizacyjnych i ze względów bezpieczeństwa. W ocenie I. Kamińskiej i M. Rozbickiej-Ostrowskiej prawo to nie ma również charakteru bezwzględnego, gdyż jego ograniczenia związane są z charakterem i przedmiotem tych posiedzeń i mogą wynikać z przepisów szczególnych (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 212-213).
Przepis art. 18 ust. 3 u.d.i.p. nakłada na kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów jedynie obowiązek zagwarantowania środków technicznych i lokalowych, które umożliwiałyby odpowiednią realizację składnika tego prawa do informacji. Przepis ten przewiduje zaś ograniczenia prawa dostępu z przyczyn lokalowych i technicznych. Nie wskazuje jednak szczegółowych warunków, na jakich mogłoby ono nastąpić, nie może to jednakże prowadzić do nieuzasadnionego dostępu tylko wybranym podmiotom. Nie określa także, według jakich zasad ma następować wybór takich osób. Dlatego też, jak podkreśla I. Kamińska i M. Rozbicka–Ostrowska, powinno to być uregulowane w regulaminach (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit. s. 216-217). M. Bernaczyk zalicza to prawo do sposobu bezwnioskowego dostępu do informacji publicznej (zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, Rozdział III pkt 4.1.3). Jego zdaniem ustawa zastrzega, że w pewnych okolicznościach ograniczone możliwości lokalowe i techniczne powodują konieczność selekcji zainteresowanych, aczkolwiek należy tu się opierać na uzasadnionym kryterium różnicowania, np. w pierwszej kolejności należy dopuścić przedstawicieli mediów oraz osoby, których interesu może dotyczyć sprawa. W przypadku ich braku nie należy wykluczać losowania miejsc (zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, s. 439). Podobnie K. Kędzierska zalicza to prawo do trybu bezwnioskowego (zob. K. Kędzierska, Bezwnioskowy tryb udzielania informacji publicznej, /w:/ Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, Warszawa 2014 r., s. 134 i n.). Podkreśla ona, że dostęp ten należy rozumieć szeroko, z jednej strony jako wstęp na posiedzenia, z drugiej zaś różne pośrednie metody zapoznawania się z przebiegiem obrad. Takie uregulowanie wynika z ograniczeń faktycznych.
W związku z zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (zgodnie z którą przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji publicznych), należy zauważyć, że w zakresie zasad dostępu do posiedzeń Sejmu i Senatu znajdą w szczególności zastosowanie postanowienia ich regulaminów (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP). Według doktryny stanowi to przejaw tzw. autonomii regulaminowej parlamentu (zob. K. Kędzierska, op. cit. s. 141). Pozwala to traktować regulaminy obu izb parlamentu jako samodzielne akty wydawane na podstawie Konstytucji i będące aktami wykonawczymi do niej (zob. M. Zubik, W sprawie dostępu do informacji w Kancelarii Sejmu, Opinie, Przegląd Sejmowy z 2003 r., z. 1 (54), s. 59). Zgodnie z art. 172 ust. 1 Regulaminu Sejmu posiedzenia Sejmu są jawne. Jawność posiedzeń Sejmu zapewnia się w szczególności poprzez: 1) wcześniejsze informowanie opinii publicznej o posiedzeniach Sejmu, 2) umożliwienie prasie, radiu i telewizji sporządzania sprawozdań z posiedzeń Sejmu, 3) umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych. Sejm, na wniosek Prezydium Sejmu lub co najmniej 30 posłów, może uchwalić tajność obrad, jeżeli wymaga tego dobro Państwa (art. 172 ust. 2). Sejm rozstrzyga o tajności obrad bez udziału publiczności i przedstawicieli prasy, radia i telewizji, po wysłuchaniu uzasadnienia wniosku - bez debaty. Uchwała o tajności obrad podejmowana jest bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów (art. 172 ust. 3). Regulamin Sejmu enumeratywnie w art. 170 ust. 1-3 wymienia organy, które mogą uczestniczyć w posiedzeniach. Prawo wstępu na salę posiedzeń mają również osoby i delegacje zaproszone przez Marszałka Sejmu oraz upoważnieni przez niego pracownicy Kancelarii Sejmu (art. 170 ust. 4 Regulaminu Sejmu) – zob. powołane postanowienie NSA z 30 czerwca 2022 r., III OSK 1131/22, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl.
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że ograniczenie prawa wstępu na posiedzenie Sejmu RP jest dopuszczalne i może ono nastąpić pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61). Nieprawidłowo jednak uznał Sąd pierwszej instancji, że Regulamin Sejmu nie może stanowić podstawy prawnej do ograniczenia prawa obywatela do wstępu na posiedzenie Sejmu RP. Sąd pominął okoliczność, że autonomia regulaminowa Sejmu nakazuje traktować Regulamin Sejmu jako samodzielny akt wydawany na podstawie Konstytucji i stanowiący akt wykonawczy do niej. W odniesieniu do wstępu na posiedzenie Sejmu RP Regulamin Sejmu pełni rolę analogiczną jak ustawa, mogąc przewidywać ograniczenia ww. prawa. Także M. Florczak-Wątor wskazuje, że ustrojodawca odesłał do ustawy określenie trybu udzielania informacji publicznej. W odniesieniu do Sejmu i Senatu kwestie te powinny zostać unormowane w regulaminach. Ten ostatni przypadek jest wyjątkiem od zasady ustawowego określenia trybu udzielania informacji publicznej (zob. LG II, t. II, s. 500). Rozwiązanie to jest uzasadnione zasadą autonomii organizacyjnej obu izb parlamentu i zakładającą samodzielność w ustalaniu sposobu procedowania (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja..., art. 61).
W konsekwencji uznać należy, że dopuszczalne jest ograniczenie prawa wstępu na posiedzenie Sejmu RP w Regulaminie Sejmu. Ustalenie to nie przesądza jednak o trafności skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku Marszałka Sejmu, wprowadzenie czasowego ograniczenia w wydawaniu jednorazowych kart wstępu i jednorazowych kart prasowych nie miało podstawy prawnej w Regulaminie Sejmu. Ograniczenie to zostało wprowadzone na podstawie zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu, a więc aktu wykonawczego, wydanego na podstawie Regulaminu Sejmu. Zasadą wynikającą z art. 172 Regulaminu Sejmu jest jawność posiedzeń Sejmu. Wyjątki od tej zasady nie zostały w Regulaminie Sejmu określone. Dlatego uprawniony jest wniosek, że akt rangi regulaminowej nie statuuje ani ograniczenia prawa obywatela wstępu na posiedzenie Sejmu RP, ani wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przesłanek uzasadniających wprowadzenie takiego ograniczenia. Jednocześnie niedopuszczalne jest przeniesienie kompetencji do wprowadzenia ograniczeń prawa wstępu na posiedzenia z Sejmu RP na Marszałka Sejmu. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że działania organu nie mogą zastępować ani przejmować kompetencji organów, które z mocy prawa (Konstytucji) są zobowiązane do realizowania tych kompetencji (zakaz subdelegacji) (wyroki TK: z 22 września 2006 r., U 4/06, OTK-A 2006, nr 8, poz. 109, z 18 lutego 2014 r., U 2/12, OTK-A 2014, nr 2, poz. 12).
Podsumowując, ustalenia Sądu były częściowo nieprawidłowe, ponieważ ograniczenia prawa wstępu na posiedzenie Sejmu RP mogą być wprowadzone w Regulaminie Sejmu. Jednakże ustalenie to nie zmienia istotnej w sprawie okoliczności, iż Regulamin Sejmu nie zawiera uregulowań pozwalających na ograniczenie prawa skarżącej. W takim stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako podjętej bez podstawy prawnej. Z tego też względu niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu w części dotyczącej jego pkt. 2 sentencji, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego od Marszałka Sejmu na rzecz E. S., ograniczających się do wynagrodzenia jej pełnomocnika za udział w rozprawie, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Dalej idący wniosek E. S. o zasądzenie zwrotu wynagrodzenia adwokata za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 nr 3, poz. 38) "[a]rtykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną". Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17, pub. w Lex nr 2428632). Sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika E. S. pismo procesowe z 11 czerwca 2019r., nie jest odpowiedzią na skargę kasacyjną, ponieważ zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 179 p.p.s.a., tj. po upływie 14 dni od daty otrzymania odpisu skargi kasacyjnej. Zatem brak było przesłanek z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.