III OSK 1421/24

III OSK 1421/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ol 145/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-01-16
Skarżony organ
Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c i f w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Ol 145/23 w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Z. na rzecz Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 stycznia
2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 145/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. (dalej "skarżąca") na bezczynność Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.
Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
A. Z. we wniosku z dnia 1 marca 2023 r. zwróciła się do Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie (dalej: "NUC-S", "organ") o udostępnienie informacji publicznej przez podanie, jaką łącznie kwotę wydatkowano ze środków publicznych na postępowanie prowadzone pod sygnaturą RKS [...] (toczące się w Prokuraturze Regionalnej w Gdańsku pod sygnaturą RP II [...]), od wszczęcia postępowania do 1 marca 2023 r. Skarżąca załączyła do wniosku odpowiedź z Prokuratury Regionalnej w Gdańsku o środkach wydatkowanych przez Prokuraturę w tej sprawie.
W piśmie z 17 marca 2023 r. NUC-S stwierdził, że akta ww. postępowania znajdują się w Prokuraturze Regionalnej w Gdańsku, wobec czego nie posiada żądanych danych.
Skarżąca w ponagleniu z 12 kwietnia 2023 r. zauważyła, że NUC-S jest "organem finansowym postępowania przygotowawczego", a jego funkcjonariusze prowadzą przesłuchania świadków, zatem brak akt budzi zdziwienie. Dodała, że wszelkie wydatki ponoszone przez organ wynikają z dokumentów księgowych i akta sprawy nie są niezbędne do udzielenia informacji.
W kolejnym piśmie z dnia 24 kwietnia 2023 r. NUC-S podtrzymał zajęte stanowisko. Wyjaśnił, że żądane dane mogą się znajdować nie tylko w aktach postępowania, które znajdują się w prokuraturze, ale także w zbiorze dokumentów finansowych, którymi organ nie dysponuje.
Skarżąca wniosła skargę na bezczynność NUC-S w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stwierdziła, że NUC-S nie udostępnił żądanej informacji pomimo upływu ustawowego terminu i nie wydał w tym terminie decyzji odmownej, zatem pozostaje w bezczynności. Niezbędne jest wobec tego zdyscyplinowanie organu i zastosowania środka represyjnego. W ocenie skarżącej, zasadne jest przyznanie jej od organu kwoty pieniężnej, która ma charakter prewencyjny i mobilizujący organ.
W odpowiedzi na skargę NUC-S wniósł oddalenie skargi. Wyjaśnił, że postępowanie o sygnaturze RKS [...] prowadzone jest pod nadzorem Prokuratury Regionalnej w Gdańsku. Wszelkie czynności podejmowane w tym postępowaniu wykonywane są na zlecenie prokuratora. W aktach głównych postępowania, znajdujących się w Prokuraturze Regionalnej, znajduje się informacja dotycząca kosztów postępowania, w tym kosztów poniesionych przez NUC-S. Przyznał, że przeprowadza w sprawie czynności, co jednak nie oznacza, że dysponuje aktami podręcznymi/zastępczymi, w których znajduje się wnioskowana informacja. Podkreślił, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek prowadzenia akt zastępczych. NUC-S stwierdził też, że nie prowadzi akt zastępczych, na podstawie których mógłby udzielić informacji, a dysponentem akt głównych jest prokurator i to on będzie właściwy do udzielenia informacji z akt śledztwa, o czym skarżąca została poinformowana.
Jednocześnie organ podał, że Warmińsko-Mazurski Urząd Celno-Skarbowy w Olsztynie został utworzony 1 marca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 16 listopada
2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508) i jako jednostka organizacyjna Krajowej Administracji Skarbowej podlega bezpośrednio Izbie Administracji Skarbowej w Olsztynie. Z kolei zgodnie z art. 37 ustawy o KAS
w sprawach organizacyjno-finansowych izba administracji skarbowej z podległymi urzędami skarbowymi i urzędami celno-skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor izby administracji skarbowej. Natomiast, zgodnie
z § 1 zarządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie ustanowienia dysponentów środków budżetu państwa w części 19 - Budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe i 77 - Podatki i inne wpłaty na rzecz budżetu państwa jako dysponenta środków budżetu państwa w części 19 - Budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe trzeciego stopnia, bezpośrednio podległymi dysponentowi części ustanowiono dyrektorów izb administracji skarbowej. NUC-S nie prowadzi zatem gospodarki finansowej, w tym zbioru dokumentów finansowych, gdyż prowadzi ją izba administracji skarbowej. NUC-S podkreślił, że poinformował skarżącą o powyższym stanie faktycznym i prawnym w piśmie z 17 marca 2023 r.
WSA w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznanej sprawie bezspornym jest, że wniosek o udzielenie informacji publicznej przesłany został organowi 6 marca 2023 r. Tym samym termin 14 dni od dnia wniesienia wniosku upłynął 20 marca
2023 r.
Natomiast w ustawowym terminie – pismem z 17 marca 2023 r. – NUC-S udzielił skarżącej odpowiedzi. Treść udzielonej odpowiedzi, zdaniem skarżącej, uzasadnia zarzut bezczynności, gdyż organ poinformował, że nie posiada danych, o które skarżąca wnioskuje. Wyjaśnił też, że akta sprawy, której kosztami jest zainteresowana, znajdują się w Prokuraturze Regionalnej w Gdańsku. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2023 r. NUC-S dodał, że żądane dane mogą się znajdować nie tylko w dokumentach akt postępowania, które są w prokuraturze, ale także w zbiorze dokumentów finansowych, którymi organ nie dysponuje.
Sąd I instancji przypomniał, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Bezczynność występuje także i wtedy, gdy organ zobowiązany udziela informacji niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Jak dalej wyjaśnił Sąd I instancji, organ ma obowiązek udostępnienia informacji jedynie wówczas, gdy żądana informacja jest w jego posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać.
Powołując się na orzecznictwo NSA, WSA w Olsztynie uzupełnił powyższe uwagi o twierdzenie, zgodnie z którym nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia tej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej. Nie sposób bowiem nałożyć na organ obowiązku i wymagać od niego udostępnienia informacji publicznej, której nie posiada.
Zestawiając powyższe rozważania ze stanem faktycznym sprawy, Sąd I instancji przyjął, że organ w pismach z 17 marca i 24 kwietnia 2023 r. oraz, obszerniej, w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, nie prowadzi akt podręcznych czy zastępczych, gdyż nie ma takiego obowiązku, a postępowanie o sygnaturze RKS [...] prowadzi pod nadzorem i na zlecenie prokuratora Prokuratury Regionalnej w Gdańsku, przy czym nie zarządza gospodarką finansową jednostki, gdyż zadanie to wykonuje izba administracji skarbowej. W konsekwencji organ udzielił skarżącej rzetelnych informacji, że nie dysponuje żądaną informacją publiczną.
Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że wprawdzie informacje te były w swej treści zwięzłe, ale ich odbiorcą była skarżąca wykonująca zawód adwokata.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że oznacza to, że skoro organ poinformował skarżącą o tej okoliczności w ustawowym terminie i wskazał podmiot, który może posiadać wnioskowaną informację, to zarzut bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie jest zasadny. Z kolei, według Sadu I instancji, niezadowolenie skarżącej z treści udzielonej przez organ odpowiedzi na jej wniosek nie może przesądzać o zasadności skargi, a w rezultacie o istnieniu podstaw do przyjęcia bezczynności organu w powyższym przedmiocie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata. Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok w całości.
Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu
w Olsztynie. Wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, z
uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli czynności Naczelnika Warmińsko - Mazurskiego Urzędu Celno - Skarbowego w Olsztynie i wadliwe oddalenie skargi na bezczynność Naczelnika Warmińsko - Mazurskiego Urzędu Celno - Skarbowego w Olsztynie w przedmiocie braku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 marca 2022 roku;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe oddalenie przez Sąd I instancji skargi na bezczynność Naczelnika Warmińsko - Mazurskiego Urzędu Celno - Skarbowego w Olsztynie w przedmiocie braku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 marca 2022 roku, wskutek dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny dowodów i błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj.:
a) przyjęcie, iż organ nie posiada wnioskowanych przez skarżącą informacji, w sytuacji w której organ w żaden sposób nie uwiarygodnił tego twierdzenia, a jedynie wskazał w piśmie z dnia 17 marca 2023 r., skierowanym do skarżącej, iż "akta postępowania znajdują się w Prokuraturze Regionalnej w Gdańsku, wobec powyższego organ nie posiada danych o które Pani wnioskuje.";
b) przyjęcie, iż skarżąca nie podważyła skutecznie faktu nieposiadania żądanych informacji przez organ, w sytuacji w której to organ winien wykazać i uprawdopodobnić, iż nie posiada żądanych informacji, zaś organ wyłącznie pozornie przekazał argumenty na rzecz przyjętego stanowiska na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w odpowiedzi na skargę z dnia 24 października 2023 r.
c) przyjęcie, iż organ nie posiada wnioskowanych przez skarżącą informacji, bowiem akta postępowania znajdują się w Prokuraturze Regionalnej w Gdańsku, w sytuacji w której Warmińsko - Mazurski Urząd Celno - Skarbowy w Olsztynie przeprowadza czynności w ramach postępowania prowadzonego pod sygn. akt RKS [...], co jest skarżącej wiadome z racji wykonywanego zawodu, a zatem informacje te nie polegają na prawdzie;
d) przyjęcie, iż zawód adwokata wykonywany przez skarżącą może uzasadniać "zwięzłość " wyjaśnień organu, co jednak nie zwalnia organu z należytej staranności, rzetelności i sumienności w zakresie formułowanych treści, a przede wszystkim uwiarygodnienia okoliczności nieposiadania żądanych informacji;
e) bezrefleksyjne przyjęcie, iż rzetelność informacji przekazanych przez organ w zakresie braku dysponowania żądaną informacją publiczną nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, w sytuacji w której istnieje szereg argumentów poddających w wątpliwość twierdzenie organu o nieposiadaniu żądanej informacji, a zwłaszcza - ciężko wyobrazić sobie, że organ nie posiada informacji związanych z zakresem jego działalności i posiadanymi kompetencjami,
3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c i f w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepisy te stanowią, że zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest ten podmiot, który jest w posiadaniu informacji, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zarzut bezczynności nie jest w niniejszej sprawie zasadny, gdyż organ nie znajduje się w posiadaniu wnioskowanych informacji, podczas gdy organ nie uprawdopodobnił braku posiadania żądanej informacji, bowiem:
a) w piśmie z dnia 17 marca 2023 roku. organ lakonicznie i ogólnikowo poinformował skarżącą, iż akta sprawy prowadzone pod sygn. akt RKS [...] znajdują się w Prokuraturze Regionalnej Gdańsku, wobec czego nie posiada żądanych danych, a wbrew twierdzeniom Sądu I instancji brak jest w tym piśmie informacji dotyczących braku prowadzenia przez organ gospodarki finansowej i zbioru dokumentów finansowych;
b) nie jest możliwe, aby organ nie posiadał informacji o tym, jakie środki są wydatkowane na postępowanie prowadzone przez Naczelnika Warmińsko - Mazurskiego Urzędu Ceino - Skarbowego w Olsztynie pod sygnaturą RKS [...], bowiem to organ wydawał postanowienia skutkujące powstaniem kosztów i to do organu wpływały faktury za wydatki na te cele;
c) nawet mając na względzie, iż organ podlega w sprawach organizacyjno – finansowych Izbie Administracji Skarbowej w Olsztynie, okoliczność ta nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, bowiem skarżąca domagała się informacji o kwotach wydatkowanych na merytoryczne zadania organu, które są gromadzone w dokumentacji prowadzonej przez organ;
d) nawet przy przyjęciu, iż organ nie posiada akt postępowania, które mają znajdować się w Prokuraturze Regionalnej w Gdańsku, dane finansowe, o których udostępnienie wnioskowała skarżąca, znajdują się w osobnym, niezależnym od akt postępowania zbiorze danych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania. Organ wystąpił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz ponownie przywołał regulację art. 37 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 615 ze zm.), zgodnie z którą w sprawach organizacyjno- finansowych izba administracji skarbowej wraz z podległymi urzędami skarbowymi oraz urzędami celno-skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor izby administracji skarbowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie sformułowała dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe naruszenie może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu przepisu. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Ocenę zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 tej ustawy w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe oddalenie skargi przez Sąd I instancji wskutek niewłaściwej oceny dowodów i błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy wskutek przyjęcia, że: organ nie posiada wnioskowanych informacji, w sytuacji gdy organ nie uwiarygodnił tego twierdzenia; strona nie podważyła skutecznie faktu nieposiadania przez organ żądanych informacji; organ nie posiada informacji, gdyż akta postępowania znajdują się w Prokuraturze Regionalnej w Gdańsku; zawód adwokata może uzasadniać "zwięzłość" wyjaśnień organu; rzetelność informacji organu w zakresie braku posiadania żądanych informacji nie budzi wątpliwości, podczas gdy – jak stwierdzono w skardze kasacyjnej – trudno sobie wyobrazić, że organ nie posiada informacji związanych z zakresem jego działalności i posiadanymi kompetencjami, poprzedzić należy stwierdzeniem, że co do zasady dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez stronę.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organ ma obowiązek udostępnienia owej informacji tylko wtedy gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas gdy powinien ją posiadać (vide: wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1852/03; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12). Powyższe oznacza, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi, na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., negatywną przesłankę udostępnienia owej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14).
Jednak aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu owej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a nadto twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej powinno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. Podkreśla się w tym zakresie, że wnioskodawca nie może być pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu żądanych informacji zwalniało z zarzutu bezczynności w ich udostępnieniu. Akcentuje się przy tym, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów powinno być nie tylko jasne i konkretne, ale także zawierać wyjaśnienie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, mimo że powinien je posiadać. Przedstawione informacje powinny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12 LEX 1264575). Podkreśla się przy tym, że tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 2598/19; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 123/17). Podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia." (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 105).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, iż Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił kwestię braku posiadania przez organ żądanej informacji. Rozważania tego Sądu odnoszące się do zagadnienia uprawdopodobnienia przez Naczelnika Warmińsko–Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie są trafne. WSA w Olsztynie odniósł się w tym zakresie zarówno do okoliczności faktycznych sprawy, jak i regulacji prawnych dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej przez poszczególne jednostki organizacyjne w ramach Krajowej Administracji Skarbowej. Sąd zasadnie zwrócił uwagę na fakt nieposiadania przez adresata wniosku akt sprawy przygotowawczej, w których to aktach zawarte są żądane dane, podmiot będący dysponentem akt sprawy, którym jest Prokuratura Regionalna w Gdańsku, a także na wykonywanie przez Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie czynności jedynie na zlecenie Prokuratury i związany z tym brak akt podręcznych, w których byłaby przechowywana dokumentacja finansowa sprawy. Ponadto, analizując kwestie związane z podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia i zarządzania gospodarką finansową w ramach struktury organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie powołano przepis art. 37 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym w sprawach organizacyjno-finansowych izba administracji skarbowej wraz z podległymi urzędami skarbowymi oraz urzędami celno-skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor izby administracji skarbowej. Z przepisu tego wynika bowiem, że urzędy celno- skarbowe jako jednostki podległe izbom administracji skarbowej w prawach finansowych, nie zarządzają gospodarką finansowa jednostki. Zadania te wykonuje, jak podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, właściwa izba administracji skarbowej, która prowadzi zbiory dokumentów finansowych dla całej jednostki organizacyjnej. Wskazane okoliczności faktyczne, jak i przywołany przepis pozwalały Sądowi I instancji dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej. Ocena ta oparta została również, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, na analizie zakresu działania adresata wniosku i posiadanych kompetencji odnoszących się do gospodarki finansowej jednostki. Wobec powyższego uznać należało, że podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 tej ustawy w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazany został jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli czynności Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie i wadliwe oddalenie skargi na bezczynność w przedmiocie braku rozpatrzenia wniosku z dnia 1 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku, jako że przywołany w zarzucie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. odnosi się do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia i nie ma zastosowania do spraw ze skarg na bezczynność. Z kolei wskazany jako naruszony przepis art. 151 p.p.s.a. winien być powoływany w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy, czego w sporządzonej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zarzuty naruszenia tzw. przepisów blankietowych, tj. przepisów określających kompetencje sądu pierwszej instancji w fazie orzekania, a do których należy m.in. art. 151 p.p.s.a. wymagają powiązania z przepisami o charakterze materialnym lub procesowym, których naruszenia miały dopuścić się – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – organy administracji.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt lit. b, c i f, art. 6 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, że zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest ten podmiot, który jest w posiadaniu informacji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie znajduje się w posiadaniu żądanych informacji, podczas gdy organ nie uprawdopodobnił braku ich posiadania. Przechodząc do oceny powyższego zarzutu, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Tak sformułowany zarzut – analizowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego - nie mógł zatem odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem upatruje naruszenia przywołanych w zarzucie przepisów w nieprawidłowym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że organ wywiązał się z obowiązku załatwienia wniosku z dnia 1 marca 2023 r. o udostępnienia żądanej informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi w piśmie z dnia 17 marca 2023 r. Strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje zatem ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051).
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postepowania kasacyjnego orzeczono na podstawie
art. 204 pkt 1 p.p.s.a.