III OSK 1418/23

III OSK 1418/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Tadeusz Kiełkowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bk 925/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-02-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 925/22 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 5 października 2022 r., nr KO.602/21/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 925/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach (dalej: SKO, Kolegium) z 5 października 2022 r., nr KO.602/21/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M.P. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - 145 § 1 pkt 1 lit. c) i nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że brak było przesłanek do stwierdzenia, iż decyzja Starosty Augustowskiego z 1 sierpnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (tzn. nie uchylił zaskarżonej decyzji) mimo, że organy administracji publicznej dokonały ustaleń stanu faktycznego i prawnego na podstawie dowodów, które nie istniały w dacie wydania ocenianej decyzji, a powstały dopiero po dacie jej wydania;
3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów administracji publicznej polegające na przyjęciu, że jeśli decyzja zależna była oparta na decyzji, której skutki prawne w wyniku stwierdzenia nieważności zostały zniesione od dnia jej wydania, to nieważna jest także decyzja zależna, mimo że w dacie jej wydania obowiązywała decyzja zasadnicza (pierwotna), której nieważność została stwierdzona dopiero kiedy obie decyzje stały się ostateczne. Narusza to zasadę zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki załatwiania spraw w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji sprawując kontrolę legalności powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylić zaskarżoną decyzję.
Wobec tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż nie jest trafnym stanowisko Sądu I instancji, że jeśli decyzja zależna była oparta na decyzji, której skutki prawne w wyniku stwierdzenia nieważności zostały zniesione od dnia jej wydania, to nieważna jest także decyzja zależna. W dacie wydania tej decyzji (zależnej) obowiązywała decyzja zasadnicza (pierwotna), której nieważność została stwierdzona dopiero kiedy obie decyzje stały się ostateczne. Zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Augustowskiego z 10 grudnia 2015 r. nie powoduje automatycznie nieważności wydanych na jej podstawie innych decyzji administracyjnych. Na poparcie przyjętego stanowiska autorka skargi kasacyjnej powołała poglądy doktryny oraz orzecznictwa, wskazując między innymi, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1, a zatem może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia analizowanych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lutego 1990 r., sygn. akt IV SA 1057/89 podkreślono, iż nie stanowi przesłanki nieważności fakt, że decyzja administracyjna jest sprzeczna z ustaleniami innej decyzji. Zgodnie z tym wyrokiem nie można skutecznie powoływać się na nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 z tego powodu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie jest sprzeczne z ustaleniami innej decyzji administracyjnej.
Dalej zauważono, że stwierdzenie nieważności dotyczących skarżącego decyzji wydanych przez Starostę Augustowskiego z 10 grudnia 2015 r. znak OS.6233.15.2015 oraz z 1 sierpnia 2016 r. znak OS.6233.8.2016 w okolicznościach przedmiotowej sprawy poważnie narusza zasadę zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki załatwiania spraw. W tym zakresie przywołano wyrok Sądu Najwyższego z 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, w którym wyraził pogląd, że niezgodne z zasadą zaufania do państwa i prawa jest odmienne zachowanie się organu administracji wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa. Skarżący kasacyjnie jest przekonany, że dotyczy to właśnie jego sytuacji, kiedy przez lata organy administracji publicznej utwierdzały go w przekonaniu, że prowadzona działalność jest legalna i oparta na odpowiednich decyzjach administracyjnych (że decyzja środowiskowa jest niepotrzebna dla tego rodzaju działalności). Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że aktualnie ze względu na upływ czasu nawet dochodzenie przez skarżącego odszkodowania za wydanie przez organ błędnej decyzji jest wykluczone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy administracji dokonały wadliwego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o dowody, które nie istniały w dacie wydania ocenianej decyzji, a powstały dopiero po dacie jej wydania.
W związku z powyższym zarzutem skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że oceniana w trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzja Starosty Augustowskiego z 1 sierpnia 2016 r. dotyczyła zmiany decyzji z 10 grudnia 2015 r. udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr ew. [...] położonej w A. przy ul. [...].
Podkreślenia wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 4 kwietnia 2018 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty Augustowskiego z 10 grudnia 2015 r. o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów. Skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem z 15 listopada 2018 r. wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Wyrokiem z 14 czerwca 2022 r. wydanym w sprawie III OSK 968/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 4 kwietnia 2018 r. w tej dacie stała się więc prawomocna.
Przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną (ex tunc), to jest od chwili wydania decyzji źródłowej dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza więc pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc).
Skoro więc decyzja Starosty Augustowskiego z 1 sierpnia 2016 r. dotyczyła zmiany decyzji tego organu z 10 grudnia 2015 r., a w stosunku do tej ostatniej w sposób prawomocny stwierdzono jej nieważność, oznacza to, że nie wywoływała ona skutków prawnych już od momentu jej wydania, a więc także w dacie wydawania decyzji zmieniającej, to jest w dniu 1 sierpnia 2016 r. Organy administracji stwierdzając nieważność decyzji Starosty Augustowskiego z 1 sierpnia 2016 r. uwzględniły więc stan prawny i faktyczny z daty wydania decyzji zmieniającej, co czyni przedmiotowy zarzut nieuzasadnionym.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie stwierdzenie nieważności decyzji zależnej w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu, o którą ta decyzja została wydana stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki załatwiania spraw.
Skarżący kasacyjnie pomija jednak powołaną w uzasadnieniu Sądu I instancji uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 zgodnie, z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Uchwała abstrakcyjna wiąże zaś pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych (art. 269 § 1 p.p.s.a.).
Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny brak jest automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji, która była podstawą jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia decyzji zależnej jest bowiem samodzielnym postępowaniem, w którym oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zbadać i uwzględnić także fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej innej, wcześniejszej decyzji.
Oceniana w toczącym się postępowaniu decyzja Starosty Augustowskiego z 1 sierpnia 2016 r. dotyczyła zmiany decyzji tego organu z 10 grudnia 2015 r. i została wydana w oparciu o art. 155 k.p.a. Przedmiotem postępowania była więc zmiana decyzji ostatecznej z 10 grudnia 2015 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z 10 grudnia 2015 r. ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jej wydania skutkowało brakiem możliwości jej zmiany w oparciu o art. 155 k.p.a.
Ponadto jak zasadnie zauważył Sąd I instancji decyzja z 1 sierpnia 2016 r. była obciążona taką samą wadą przesądzającą o rażącym naruszeniu prawa, albowiem została wydana bez uzyskania koniecznej w tym postępowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Powyższe wywody przesądzają o braku podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 października 2022 r. nie narusza prawa, ponieważ istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Augustowskiego z 1 sierpnia 2016 r.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w myśl art. 184 p.p.s.a.