III OSK 1415/22

III OSK 1415/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1728/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-23
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 18 i art. 34 § 3
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2020 poz 283
art. 121 ust. 1 i 2 i art. 127 ust. 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1728/21 w sprawie ze skargi M.M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów do postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione I. oddala skargę kasacyjną. II. oddala wniosek Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1728/21 po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.M. (dalej: skarżący, strona, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z 14 lipca 2021 r., nr BP-RP.026.5.2020.JK w przedmiocie uznania zarzutów do postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi (dalej: RDOŚ) decyzją z 25 kwietnia 2019 r., nr WSI.512.3.2018.AK.34 nakazał stronie, przeprowadzenie działań naprawczych na części działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb B. w gminie D. w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w powierzchni ziemi na terenie prowadzonej przez niego działalności, tj. obiekcie sportowym – strzelnicy, które są jednocześnie działaniami zapobiegawczymi wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wodach rzeki G. i B. Termin przeprowadzenia prac naprawczych określono na 3 miesiące od wskazanej w treści ww. decyzji daty, a ponadto zobowiązano do przedłożenia sprawozdania z osiągniętego efektu ekologicznego.
Wobec niewykonania przez zobowiązanego nałożonych decyzją obowiązków, RDOŚ wezwał skarżącego do ich wykonania pismem z 8 stycznia 2020 r. Strona złożyła 11 marca 2020 r. sprawozdania z badań wykonanych na terenie prowadzonej przez niego strzelnicy, jednakże w ocenie RDOŚ, nie stanowiło ono potwierdzenia osiągnięcia założonego efektu ekologicznego.
Po bezskutecznym upływie terminu i niewykonaniu obowiązku RDOŚ wystawił tytuł wykonawczy nr WSI.512.3.2018.AK.34 z 10 kwietnia 2020 r., który przesłał wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji do organu egzekucyjnego – Wojewody Łódzkiego (dalej: Wojewoda). Organ ten postanowieniem z 16 lipca 2020 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w kwocie 3000,00 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązków, wzywając go jednocześnie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Postanowienie to stało się przedmiotem zażalenia oraz wniesionych zarzutów. Wojewoda przedstawił ww. zarzuty RDOŚ zwracając się o zajęcie stanowiska w sprawie. RDOŚ wyraził swoje stanowisko postanowieniem z 24 września 2020 r., nr WSI.512.3.2018.AK.45, uznając zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, GDOŚ postanowieniem z 16 listopada 2020 r. nr BP-RP.026.5.2020.JK uchylił postanowienie RDOŚ i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Organ II instancji wskazał, iż w postanowieniu uznającym zarzuty za nieuzasadnione nie wskazano precyzyjnie, czy zobowiązany wykonał w części obowiązki wynikające z decyzji z 25 kwietnia 2019 r., a ponadto w zaskarżonym postanowieniu było wiele niejasności w zakresie badanego stanu faktycznego. Konieczna zatem była ponowna analiza materiału dowodowego.
W związku z takimi wytycznymi organu II instancji RDOŚ wezwał stronę w trybie art. 50 k.p.a. do przedstawienia dokumentu potwierdzającego "Zakres i sposób przeprowadzania działań naprawczych na terenie części działki o nr ew. [...] obręb B. w gminie D. (teren strzelnicy sportowej typu otwartego S.)". Wobec prośby pełnomocnika strony o wskazanie konkretnego dokumentu, którego dotyczy wezwanie, RDOŚ wskazał, iż wezwanie z 17 grudnia 2020 r. dotyczy dokumentu, który został złożony przez stronę przy piśmie z 27 kwietnia 2020 r. Ponadto RDOŚ wskazał na możliwość zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnienia w sprawie, a także składania wniosków i uwag do zgromadzonego materiału dowodowego. Przy piśmie z 4 lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącego załączył podpisany przez zobowiązanego dokument.
Organ I instancji wezwał również E.S.C. D.S., M.M. do złożenia wyjaśnień dotyczących braku podpisu na dokumencie o tytule "Zakres sposób przeprowadzania działań naprawczych na terenie części działki o nr ew. [...] obręb B. w gminie D. (teren strzelnicy sportowej typu otwartego S.)" złożonego wcześniej przez stronę. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z 8 stycznia 2021 r. E. S.C. D.S., M.M. wskazali, iż brak podpisu pod sprawozdaniem wynikał z przeoczenia oraz załączył podpisane sprawozdanie z badań 646/2020-1 wraz z podpisaną autoryzacją. RDOŚ pismem z 20 stycznia 2021 r. wskazał, że nie wzywał do przesłania podpisanego dokumentu o tytule "Zakres i sposób przeprowadzania działań naprawczych na terenie części działki o nr ew. [...] obręb B. w gminie D. (teren strzelnicy sportowej typu otwartego S.)", a do wskazania przyczyn braku podpisu pod tym dokumentem. W odpowiedzi E. S.C. D.S., M.M. poinformowali, że ich laboratorium nie wykonywało przedmiotowego opracowania, a jedynie pobrało próbki gleby z terenu strzelnicy do badań na zawartość ołowiu.
Po wykonaniu powyższych czynności RDOŚ wydał 31 marca 2021 r. postanowienie nr WSI.512.3.2018.AK.56, uznając zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione.
Na powyższe postanowienie zobowiązany wniósł zażalenie, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GDOŚ wydał wskazane na wstępie postanowienie z 14 lipca 2021 r., utrzymując w mocy zaskarżone stanowisko co do zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że zarzuty pełnomocnika strony zawarte w piśmie z 27 lipca 2020 r. oraz zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie RDOŚ z 31 marca 2021 r., są wewnętrznie sprzeczne, w szczególności w kwestii twierdzeń dotyczących niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym – w pierwszym przypadku twierdząc, że nie jest w stanie go wykonać, aby w treści zażalenia wskazać, że zrealizował wszystkie obowiązki nałożone decyzją, w tym również ten, który uważał za niewykonalny.
Jednocześnie GDOŚ wskazał, że w gestii zobowiązanego pozostawało podjęcie wszelkich kroków, aby umożliwić wykonanie ciążącego na nim obowiązku wynikającego z decyzji z 25 kwietnia 2019 r. Natomiast jeśli uznał on, że obowiązek ten jest niemożliwy do wykonania, powinien podjąć działania mające na celu wzruszenie decyzji go nakładającej. GDOŚ zaznaczył też, że strona nie złożyła wniosku o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązków. Nie podzielił przy tym tezy o faktycznej niemożliwości wykonania obowiązku w postaci wywiezienia i przekazania do unieszkodliwienia zanieczyszczonego gruntu. Sam fakt niemożności znalezienia firmy, która podjęłaby się wywiezienia zanieczyszczonej ziemi – uwzględniając przy tym, że strona w żaden sposób nie udokumentowała, że podjęła w ogóle starania na rzecz znalezienia takiego podmiotu, lub też faktycznie otrzymała odmowę wykonania takiego zlecenia – nie oznacza, że jest to obiektywnie niewykonalny obowiązek.
Strona złożyła na rozstrzygnięcie GDOŚ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez: dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o domniemanie nieprawdziwości twierdzeń skarżącego.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że prawidłowo organ odwoławczy zastosował przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. z uwagi na treść art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070 ze zm.). Kontrolowana sprawa wszczęta została przed 30 lipca 2020 r. i nie została zakończona, zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące przed zmianą wprowadzoną wspomnianą ustawą z 11 września 2019 r.
W piśmie z 27 lipca 2020 r. skarżący za podstawę prawną złożonych zarzutów podał art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. podniósł jednocześnie, że żadna z firm zajmujących się odbiorem oraz "utylizacją" zanieczyszczonego gruntu nie podjęła się jego odbioru oraz "utylizacji" ze względu na zbyt małą ilość odpadu. Nie świadczy to jednak o niewykonalności obowiązku, a jedynie kwestii kosztów związanych z wykonaniem ciążącego na skarżącym obowiązku. Nie może być zatem mowy o niewykonalności obowiązku nałożonego w tytule egzekucyjnym.
Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym.
W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez adw., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1. pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że materiał dowodowy zebrany i oceniony przez organ w toku postępowania administracyjnego należy uznać za oceniony w sposób prawidłowy oraz niewykraczający poza granice swobodnej oceny dowodów;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny na wynik sprawy, art. 141 § 4, polegające na całkowitym pominięciu zarzutu strony w zakresie, w jakim wskazywała ona na niemożliwość wykonania nałożonego na stronę obowiązku nawiezienia którego realizację organ uzależnił od wcześniejszej pisemnej zgody niesprecyzowanego podmiotu.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie. W skardze kasacyjnej złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd podziela argumentację organu, który bezzasadnie uzależnia wykonanie obowiązku usunięcia gruntu do głębokości 0,25 m ppt jak i poszerzenia tych wykopów z przedstawieniem kart przekazania odpadów. Ich uzyskanie związane jest z wykonaniem innego obowiązku, jakim jest wywiezienie i "utylizacja" przez profesjonalny podmiot mas ziemi wydobytych w wyniku wyżej wymienionych prac. Uznanie, że skarżący nie wykonał obowiązku co do wydobycia mas ziemi pozostaje w całkowitej sprzeczności z dostarczonym przez skarżącego w toku postępowania materiałem dowodowym. Skarżący obowiązek ten wykonał samodzielnie nie zlecając działań w tym zakresie profesjonalnym podmiotom, które mogłyby w tym zakresie wystawić skarżącemu stosowne oświadczenie. Skarżący złożył przed organem oświadczenie wraz z dokumentacją zdjęciową obrazującą zakres wykonanych prac. Za realizacją obowiązku nałożonego na skarżącego przemawia również dwukrotne przeprowadzenie badania gleby, których ostateczny wynik potwierdza, iż czynności podjęte przez skarżącego doprowadziły do osiągnięcia założonego przez organ celu ekologicznego tj. obniżenia zawartości ołowiu w glebie do poziomu stężeń określonych w decyzji. Sąd pominął zarzut skarżącego odnoszący się do obowiązku dotyczącego nawiezienia nowych mas ziemi. Według skarżącego kasacyjnie, należy tu wskazać na niekonsekwencję organu administracyjnego, który w decyzji nakazał dokonania wyżej wymienionych czynności po uprzednim uzyskaniu pisemnego potwierdzenia organu. W postanowieniu organ nie wskazał jednak organu właściwego do wydania owego potwierdzenia ani kryteriów czy podstawy do jego udzielenia. Można jedynie domniemywać, iż przedmiotowe potwierdzenie zależne jest od wyników badań dotyczących zanieczyszczenia gleby, których poprawność organ neguje do chwili obecnej. Wcześniejsze wypełnienie wykopów uniemożliwiłoby dalsze prowadzenie badań poziomu zanieczyszczenia gleby. Trudno w tym przypadku mówić o niewykonaniu przez skarżącego ciążącego na nim obowiązku, którego wykonanie organ uzależnił od uzyskania wcześniejszego potwierdzenia, którego do chwili obecnej nie udzielił.
Skarżący przyznaje, że nałożony na niego obowiązek wywiezienia i "utylizacji" zanieczyszczonych mas ziemi nie został do chwili obecnej wykonany. Powodem niewykonania tego obowiązku jest negowanie przez organ poprawności badań próbek gleby, których zebranie oraz analiza prowadzona była przez podmiot profesjonalny E. s.c. Mimo przekazania całej dokumentacji świadczącej o tym, iż podjęte przez skarżącego działania doprowadziły do osiągnięcia założonego w decyzji celu organ nieprzerwanie neguje zarówno fakt samego podjęcia działań przez skarżącego jak ich skuteczności. Trudno tym samym oczekiwać od skarżącego, że zleci on odbiór i "utylizację" wydobytych mas ziemi w sytuacji, w której organ neguje sam fakt jej wydobycia. Tym samym wywiezienie zerwanej już warstwy gleby na chwilę obecną należy uznać za niecelowe oraz mogące w przyszłości skutkować ponownym poniesieniem kosztów związanych z jej transportem i utylizacja z uwagi na konieczność pogłębienia lub poszerzenia wykopów.
Pismem oznaczonym datą 16 maja 2022 r. (data nadania w placówce pocztowej – 2 czerwca 2022 r.) GDOŚ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest postanowienie GDOŚ z 14 lipca 2021 r., nr BP-RP.026.5.2020.JK wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 i art. 34 § 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.) i w zw. z art. 121 ust. 1 i 2 i art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, ze zm.), wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie RDOŚ z 31 marca 2021 r., nr WSI.512.3.2018.AK.45, oddalające zarzuty zobowiązanego do prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego, w którym organ odwoławczy utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Stosownie do art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Odpowiednie stosowanie przepisów innej ustawy oznacza, że w zależności od specyfiki konkretnej sytuacji, przedmiotu uregulowania i obszaru ewentualnego zastosowania, może wchodzić w rachubę stosowanie pełne, stosowanie z odpowiednimi modyfikacjami, bądź niestosowanie w ogóle określonych przepisów, do których odpowiedniego zastosowania odesłano. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym tylko w sprawach, które nie są uregulowane "inaczej" w u.p.e.a., a ponadto nawet wówczas, gdy zachodzi potrzeba ich stosowania należy czynić to "odpowiednio". Sposób, w jaki winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, uzależniony jest bowiem od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany.
Poczynienie tych uwag było o tyle celowe, że w skardze kasacyjnej zarzuty kasacyjne w ogóle nie dotyczyły przepisów u.p.e.a., lecz przepisów k.p.a.
Nie negując zatem konieczności stosowania przez organy administracji publicznej przepisów wiążącej je procedury, w tym także tych wskazanych w analizowanym zarzucie przepisów k.p.a., w konkretnej sprawie należy jednak nie tylko wyjaśnić, w czym uchybienie danego przepisu się objawiało, ale i wykazać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Posłużenie się tu jedynie ogólną formułą, iż zarzuca się "mające istotny wpływ na wynik sprawy" naruszenie określonego przepisu, jest niewystarczające.
Bardzo ogólne i lakoniczne są twierdzenia uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował też i nie zawarł argumentacji, w której wykazałby możliwy wpływ zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. Sąd I instancji oceniając zaskarżone postanowienie prawidłowo nie stwierdził naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił organowi I instancji dowodów, które potwierdzałyby, że nałożone obowiązkizostały wykonane.
Zarzuty pełnomocnika skarżącego zawarte w piśmie z 27 lipca 2020 r. oraz zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 31 marca 2021 r., znak: WSI.512.3.2018.AK.45, były wewnętrznie sprzeczne. Podniesiony przez pełnomocnika skarżącego zarzut w piśmie z 27 lipca 2020 r. dotyczył niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Z treści zażalenia z 7 kwietnia 2021 r. wynikało, iż skarżący wykonał wszystkie obowiązki nałożone decyzją, w tym również ten, który uważał za niewykonalny. Treść art. 33 u.p.e.a. formułuje w sposób wyczerpujący katalog podstaw jakie można przytoczyć w zarzutach. Inne argumenty i zastrzeżenia skarżącego, które znalazły się w treści zarzutów czy zażalenia, nie mogły zostać wzięte pod uwagę.
W skardze kasacyjnej jej autor nie zarzucił naruszenia art. 33 u.p.e.a. Ustawodawca przyznał zobowiązanemu uprawnienie do wniesienia zarzutów skatalogowanych wyłącznie na podstawach w art. 33 u.p.e.a. Głównym elementem zarzutów mogą być tylko przyczyny enumeratywnie wyszczególnione w przepisie art. 33 u.p.e.a.
Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie ma świadomość ciążącego na nim obowiązku administracyjnego, wynikającego z decyzji. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności decyzji, o którym mowa w piśmie z 27 lipca 2020 r., wyjaśnić należy, że jakkolwiek sytuacja skarżącego kasacyjnie mogłaby być uznana za trudną, to jednak w jego gestii pozostawało podjęcie wszelkich kroków, aby umożliwić wykonanie ciążącego na nim obowiązku. W sytuacji braku możliwości wykonania obowiązków nałożonych decyzją, skarżący kasacyjnie powinien podjąć działania mające na celu wzruszenie decyzji. Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie złożył wniosku o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązków wynikających z decyzji. Nie można także uznać, że obowiązek nałożony na skarżącego w decyzji w zakresie wywiezienia i przekazania do unieszkodliwienia zanieczyszczonego gruntu jest niewykonalny. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 27.02.2013 r., II OSK 2042/11, LEX nr 1354929, że: "o niewykonalności obowiązku można mówić wyłącznie wówczas gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trudności ekonomiczne czy techniczne związane z wykonaniem nałożonego obowiązku nie świadczą natomiast o niewykonalności tegoż obowiązku. Skoro obowiązki nałożone na skarżącą kasacyjnie zostały określone w sposób pozwalający na ich wykonanie to zarzut naruszenia ww. przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie, tym bardziej, iż większość członków Wspólnoty zastosowała się do nałożonych obowiązków. Kwestia w jaki sposób skarżąca kasacyjnie wyegzekwuje nałożone obowiązki nie jest w sferze zainteresowania organów egzekucyjnych ani też sądu administracyjnego. Podstawową kwestią jest fakt, iż obowiązki zostały nałożone zgodnie z przepisami prawa i na właściwego podmiot. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji".
Wskazać należy, że ciężar dowodu, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 pkt. 5 u.p.e.a. obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
W niniejszej sprawie nie można mówić o niewykonalności zobowiązania skarżącego kasacyjnie, która to miałaby się objawiać brakiem firmy, która podjęłaby się wykonania obowiązków wynikających z decyzji. Organ I instancji w postanowieniu z 24 września 2020 r. znak: WSI.512.3.2018.AK.45, poinformował, że na terenie kraju istnieją firmy przyjmujące i unieszkodliwiające odpady niebezpieczne o kodzie 17 05 03* - gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (np. PCB). Ponadto na wskazanej tam stronie: https://rejestr-bdo.mos.qov.pl/ została publicznie udostępniona baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, w której można wyszukać podmiot, przyjmujący odpady niebezpieczne. Skarżący kasacyjnie nie występował do RDOŚ w Łodzi z zapytaniem o takie podmioty, ani o pomoc w odszukaniu stosownych firm. Zobowiązany nie przedstawił także żadnych informacji o odmowie wykonania usługi. Za "niewykonalność" obowiązku nałożonego decyzją nie można uznać tego, że skarżący nie może znaleźć firmy, która wywiozłaby odpady niebezpieczne, o których mowa w decyzji, skoro takie firmy istnieją i świadczą swoje usługi jak wskazał to organ I instancji. Z tego powodu nie sposób uznać, by obowiązek nałożony decyzją był obiektywnie niewykonalny.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że trafnie organy administracji uznały, że oświadczenie zobowiązanego nie stanowi dowodu na wykonanie obowiązku. Organy administracji poddały wnikliwej analizie przedłożone przez skarżącego dokumenty. Organ wskazał, że skarżący nie przedstawił karty przekazania odpadu o kodzie 17 05 03* dla zanieczyszczonych mas ziemnych ołowiem, a jedynie kartę przekazania odpadu - ołowiu (kod odpadu 17 04 03), co nie świadczy o wykonaniu obowiązku "usunięcia gruntu do głębokości 0,25 m ppt". Organy wskazały, że skarżący nie przedłożył dokumentacji potwierdzającej wykonanie obowiązku dotyczącego poszerzenia wykopów ziemi w przypadku stwierdzenia zanieczyszczenia ołowiem poniżej określonej w decyzji głębokości wykopu, ani potwierdzającej wykonanie obowiązku nawiezienia czystej ziemi po uzyskaniu pisemnego potwierdzenia, że gleba jest wolna od zanieczyszczeń o wartości pH zawartym w przedziale od 6,5 do 8,5. Ma rację Sąd I instancji, że z tego względu podniesione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. okazały się niezasadne.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uzasadnienie wyroku winno zatem odzwierciedlać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W związku z tym powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (por. np. wyroki NSA z: 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1804/21; z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt III FSK 1558/21; z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 908/22). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub - alternatywnie - stwierdził takie naruszenie). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 13.12.2023 r., III OSK 960/22, LEX nr 3649590.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia powyższe wymogi.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w piśmie oznaczonym datą 16 maja 2022 r. (data nadania w placówce pocztowej – 2 czerwca 2022 r.) wniosku o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo profesjonalny pełnomocnik wniósł w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu (pełnomocnik odebrała odpis skargi kasacyjnej w dniu 2 maja 2022 r., a pismo zatytułowane odpowiedź na skargę kasacyjną zostało nadane skutecznie w dniu 2 czerwca 2022 r.), a w związku z tym brak było podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 66 § 1 in fine pisma niezawierające oświadczenia o nadaniu przesyłki bądź doręczeniu profesjonalnemu pełnomocnikowi strony przeciwnej podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku, a tym samym pozostają bez wpływu na bieg ustawowego terminu.