III OSK 1411/24

III OSK 1411/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 505/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art.58 §1 pkt 3, art.26 §1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 2261
art.41a ust.2
Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o Stowarzyszeniach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 505/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność C. sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia punktów 2-6 wniosku z dnia 26 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 505/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia punktów 2-6 wniosku z dnia 26 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. do rozpatrzenia pkt. 3 wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 26 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu punktów 2, 4, 5, 6 (pkt 2), stwierdził, że bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., o której mowa w pkt. 1 i 2 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), a także zasądził od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "wnioskodawca", "strona skarżąca") złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 27 kwietnia 2022 r. wystąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm., zwana dalej "u.d.i.p.") z wnioskiem do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
1) Listy gmin na terenie których mają być realizowane inwestycje zaplanowane przez [...] - dotyczy inwestycji związanych z budową lotniska - Port Lotniczy [...], realizacji Programu Kolejowego [...] oraz towarzyszących inwestycji drogowych i planowanej rozbudowy sieci energetycznej
2) Liczby budynków mieszkalnych, obecnie użytkowanych, przeznaczonych do wyburzenia (w skali całego kraju i z rozbiciem na poszczególne gminy) w ramach realizacji inwestycji związanych z budową lotniska - Port Lotniczy [...], realizacji Programu Kolejowego [...] oraz towarzyszących inwestycji drogowych i planowanej rozbudowy sieci energetycznej
3) Szacowanego budżetu, który [...] planuje przeznaczyć na programy dobrowolnych nabyć i wywłaszczenia w skali całego kraju (dotyczy inwestycji związanych z budową lotniska - Port Lotniczy [...], realizacją Programu Kolejowego [...] oraz towarzyszących inwestycji drogowych i planowanej rozbudowy sieci energetycznej)
4) Liczby ludzi, którzy będą zmuszeni do zmiany miejsca zamieszkania, czy to poprzez program dobrowolnych nabyć, czy przez wywłaszczenia (w skali całego kraju i z rozbiciem na poszczególne gminy) na skutek realizacji inwestycji związanych z budową lotniska - Port Lotniczy [...], realizacji Programu Kolejowego [...] oraz towarzyszących inwestycji drogowych i planowanej rozbudowy sieci energetycznej
5) Liczby i przybliżonej lokalizacji (gmina) nieruchomości zastępczych, którymi w chwili obecnej dysponuje [...] i które może proponować osobom chcącym wziąć udział w programie dobrowolnych nabyć
6) Liczby hektarów gruntów rolnych, które na skutek inwestycji związanych z budową lotniska - Port Lotniczy [...], realizacją Programu Kolejowego [...] oraz towarzyszących inwestycji drogowych i planowanej rozbudowy sieci energetycznej, zostaną trwale wyłączone z produkcji rolnej 7) Wyszczególnienia podstaw prawnych według których będą przeprowadzane wywłaszczenia dla poszczególnych obszarów inwestycji realizowanych przez [...] (dotyczy inwestycji związanych z budową lotniska - Port Lotniczy [...], realizacją Programu Kolejowego [...] oraz towarzyszących inwestycji drogowych i planowanej rozbudowy sieci energetycznej).
Wnioskodawca wniósł o udostępnienie powyższych informacji poprzez przesłanie informacji pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres mailowy.
Pismem z dnia 11 maja 2022 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy do 27 czerwca 2022 r. Wskazała, że przyczyną opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej jest:
1. okoliczność, że do obsługi wniosku, w tym weryfikacji informacji posiadanych przez Spółkę oraz ich analizy prawnej i faktycznej należy zaangażować znaczną liczbę pracowników z różnych działów Spółki;
2. wielość dokumentów, o udostępnienie których wnosi wnioskodawca, a tym samym konieczność ich zebrania oraz przeanalizowania z uwagi na obowiązujące przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W piśmie z 5 lipca 2022 r. Spółka udzieliła wnioskodawcy, w jego ocenie, pełnej odpowiedzi na pytanie nr 1 i 7 wniosku.
Odpowiadając na pytanie nr 2 poinformowała, że w czerwcu został opublikowany wariant inwestorski [...], wskazując docelowy kształt lotniska i przylegającego węzła kolejowego. W związku z tym nie istnieje dana dotycząca ostatecznej liczby budynków mieszkalnych obecnie użytkowanych, przeznaczonych do wyburzenia. Szczegóły opublikowanego wariantu inwestorskiego Przedsięwzięcia (w tym interaktywną mapę wariantu inwestorskiego) można poznać na stronie internetowej Spółki pod adresem: https://www.[...] .pl/pl/lokalizacja. Natomiast jeśli chodzi o liczbę budynków mieszkalnych przeznaczonych do wyburzenia w ramach realizacji Programu Kolejowego [...] oraz towarzyszących inwestycji drogowych i planowanej rozbudowy sieci energetycznej, poinformowała, że aktualnie prowadzone są prace nad opracowaniem studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego dla poszczególnych odcinków planowanych linii kolejowych. Celem STEŚ jest przeprowadzanie wielobranżowych analiz mających na celu wybór optymalnego wariantu inwestorskiego. Jest to nadal wczesny etap realizacji inwestycji, gdzie zaproponowane wstępne warianty przebiegów podlegają uszczegółowieniu i mogą ulec zmianie, m.in. na podstawie uwag zgłaszanych w ramach konsultacji społecznych. Opracowanie przebiegu wariantów wymaga wykonania wielu prac o charakterze inwentaryzacyjno-rozpoznawczym, m.in. badań geologicznych, wizji terenowych.
W wyniku wieloaspektowych analiz oraz procesów konsultacji branżowych i społecznych, wybrane warianty zostaną uszczegółowione w etapie II. Natomiast w III etapie STEŚ wskazany zostanie tzw. wariant inwestorski, który będzie stanowił przedmiot postępowań administracyjnych niezbędnych w procesie realizacji inwestycji (m.in. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji czy decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej). Po nich nastąpi etap opracowania dokumentacji budowlanej, a następnie realizacji prac budowlanych.
Spółka wskazała, że odpowiedź na pytania 3, 4, 5, 6 dla inwestycji w ramach realizacji Programu Kolejowego [...] oraz towarzyszących inwestycji drogowych i planowanej rozbudowy sieci energetycznej jest wspólna. Z uwagi na wczesny etap realizacji inwestycji większość tych informacji nie jest znana w ostatecznym kształcie. Dla terenów związanych z lokalizację lotniska, działania w zakresie zapewnienia terenów zamiennych są cały czas prowadzone, jednak w dniu w dniu 27 czerwca 2022 r. Spółka udostępniła informacje o pierwszej puli gruntów zamiennych, które są przekazywane uczestnikom Programu Dobrowolnych Nabyć.
W dniu 19 lipca 2022 r. strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi w całości.
Pismem z dnia 14 września 2022 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie") zgłosiło swój udział w postępowaniu ze skargi wnioskodawcy wnosząc o uwzględnienie skargi.
Postanowieniem z dnia 7 października 2022 r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, jako uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w świetle art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. jako Spółka Skarbu Państwa powołana na mocy art. 11 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1089) do przygotowania i realizacji Programu wieloletniego [...] obejmującego budowę nowego lotniska centralnego dla Polski oraz koordynacji i realizacji inwestycji towarzyszących, w tym nowej sieci linii kolejowych, dróg ekspresowych, autostrad i pozostałej infrastruktury przesyłowej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuca organowi bezczynność w rozpoznaniu punktów 2, 3, 4, 5 i 6 jej wniosku z dnia 26 kwietnia 2022 r. i udostępnieniu żądanych w nim informacji. W ocenie Sądu I instancji organ pozostaje w bezczynności jedynie co do rozpoznania punktu 3 wniosku strony skarżącej. Pytanie strony skarżącej w punkcie 3 jej wniosku dotyczy bowiem szacowanego budżetu, który Spółka planuje przeznaczyć na programy dobrowolnych nabyć i wywłaszczenia w skali całego kraju (dotyczy inwestycji związanych z budową lotniska - Port Lotniczy [...], realizacją Programu Kolejowego [...] oraz towarzyszących inwestycji drogowych i planowanej rozbudowy sieci energetycznej). Szacowany budżet, czyli kwota jaką Spółka planuje przeznaczyć na programy dobrowolnych nabyć i wywłaszczenia niewątpliwie stanowi informację publiczną która winna być znana przy realizacji tak poważnego przedsięwzięcia już na chwilę rozpoznania wniosku strony skarżącej. W innym przypadku, jak słusznie zauważył uczestnik postępowania, trudno byłoby zrozumieć na jakiej podstawie Spółka działa i mogłoby to świadczyć o możliwych nieprawidłowościach w realizacji projektu. Tymczasem Spółka ani w swojej odpowiedzi na wniosek z 5 lipca 2022 r., ani też w odpowiedzi na skargę czy nawet do wydania przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie nie udostępniła stronie skarżącej żądanej informacji publicznej.
Sąd I instancji stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a."), zobowiązał organ do rozpoznania punktu 3 wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wbrew temu co podnosi strona skarżąca, organ udzielił w wystarczająco wyczerpujący sposób odpowiedzi na pytania dotyczące informacji publicznych o których mowa w puntach 2, 4, 5 i 6 jej wniosku. Powyższe nastąpiło jednak ostatecznie dopiero w odpowiedzi na skargę w dniu 3 sierpnia 2022 r., a więc nie tylko po upływie 14 dni o których mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ale również po upływie terminu wskazanego w piśmie z 11 maja 2022 r. W związku z tym uznać należało, że Spółka dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu punktów 2, 4, 5 i 6 wniosku strony skarżącej, o czym Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Niemniej jednak brak było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej w ww. zakresie.
Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że zgodzić się przy tym należy z organem, że realizacja wniosku o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwa, jeżeli wnioskodawca domaga się informacji nieznanych w dniu jego złożenia czy też wręcz abstrakcyjnych. Jeżeli bowiem organ nie dysponuje danymi informacjami, nie może ich udzielić. Wnioskiem o informację publiczną, jak już wskazano wyżej, objęte może być pytanie o określone fakty. Aby więc konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi odnosić się do sfery faktów, czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej, a nie do sfery przypuszczeń, bądź informacji, których organ nie wytworzył, nie jest w ich posiadaniu lub zdarzeń przyszłych. Informacja ma charakter publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu.
Stwierdzając bezczynność Spółki, o której mowa w punkcie 1 i 2 wyroku, Sąd uznał w punkcie 3 sentencji wyroku, że bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Bezczynność organu nie wynikała z lekceważenia strony skarżącej, czy też z celowego przedłużania postępowania. Organ nie uchylał się też od udzielenia odpowiedzi. Stąd też całość okoliczności sprawy, w tym także stopień opóźnienia organu, nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała postać kwalifikowaną.
Podsumowując, Sąd w punktach od 1 do 3 sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis stały od skargi w wysokości 100 zł.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 28 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy prawo o stowarzyszeniach z dnia 7 kwietnia 1989 r. tj. z dnia 18 listopada 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 2261) w konsekwencji czego WSA nie zastosował art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., tj. uwzględnił skargę w sytuacji, gdy powinien był ją odrzucić, bowiem WSA prowadził postępowanie z udziałem Stowarzyszenia [...], pomimo braku umocowania A. M. rzekomo reprezentującej Stowarzyszenie, pominięcia ustalenia w jakiej roli występuje ww. osoba i zaniechał zupełnie obowiązku ustalenia kto jest stroną postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a także czy strona jest należycie reprezentowana, bowiem zaskarżony wyrok został skierowany do Stowarzyszenia [...], a więc WSA przyjął bez weryfikacji wpisu do KRS oraz wpisu do ewidencji tzw. stowarzyszeń zwykłych, że Stowarzyszenie [...] istnieje, mimo, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej i skarga do WSA zostały podpisane wyłącznie przez osobę fizyczną – A. M., która nie przedstawiła ani wpisu do KRS, ani wpisu do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, ani pełnomocnictwa do działania w imieniu Stowarzyszenia [...] ani jakiegokolwiek stanowiska pisemnego w zakresie swojego umocowania do działania w imieniu Stowarzyszenia, tj. w treści wniosku o udostępnienie informacji oraz skargi do WSA brak stwierdzenia "działająca w imieniu" lub innego z którego można byłoby wnioskować prawo A. M. do działania w imieniu Stowarzyszenia. Ani we wniosku o udzielenie informacji publicznej, ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego osoba podpisująca wniosek i skargę do WSA, A. M. nie przedstawiła podstaw prawnych i faktycznych do występowania w imieniu Stowarzyszenia [...]. W Krajowym Rejestrze Sądowym brak podmiotu pod nazwą Stowarzyszenie [...], zatem także Stowarzyszenie nie mogło być stroną postępowania,
2) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 34, 35 § 1 i 2, 37 § 1 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie do reprezentowania skarżącej przez pełnomocnika A. M., mimo niewykazania na przez nią na jakiej podstawie faktycznej i prawnej reprezentuje Stowarzyszenie [...],
3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - tj. art. 1 i art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez brak skonkretyzowania, które konkretnie przepisy prawa materialnego - w ocenie Sądu - zostały w niniejszej sprawie naruszone
4) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 ust. 1, art. 6 i art. 10 i art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a w konsekwencji p.p.s.a. błędnie zastosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i nie zastosował art. 151 p.p.s.a., tj. Sąd błędnie zobowiązał organ (skarżącą kasacyjnie) do załatwienia wniosku skarżącej, w sytuacji gdy organ udzielił pisemnej odpowiedzi skarżącej stosowanej do daty jej udzielenia i dlatego skarga do WSA powinna być oddalona w zakresie zobowiązania do załatwienia pkt 3 wniosku o udzielenie informacji publicznej jako bezzasadna, tj. WSA błędnie odtworzył definicję prawną "informacji publicznej", w konsekwencji czego błędnie przyjął, że [...] Sp. z o.o. jest zobowiązana do udostępnienia informacji, która nie istnieje w zmaterializowanej formie, nie ma charakteru faktograficznego w dacie udzielania odpowiedzi wnioskodawcy (skarżącej) oraz nieistniejącej w dacie wydania Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. informacji z pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej o "szacowanym budżecie, który Spółka planuje przeznaczyć na programy dobrowolnych nabyć i wywłaszczenia w skali całego kraju (dotyczy inwestycji związanych z budową lotniska - Port Lotniczy [...], realizacją Programu Kolejowego [...] oraz towarzyszących inwestycji drogowych i planowanej rozbudowy sieci energetycznej)", w konsekwencji czego Sąd niewłaściwie zastosował art. 151 p.p.s.a., tj. uwzględnił skargę nakazując organowi rozpoznanie pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy wniosek został rozpoznany i wnioskodawczyni otrzymała odpowiedź, zatem Sąd powinien był oddalić skargę na bezczynność organu w zakresie pkt 3 wniosku o dostęp do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, w przypadku uznania przez NSA, że brak podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie pkt 1 wyroku i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a w przypadku uznania, iż okoliczności sprawy nie są dostatecznie wyjaśnione o uchylenie pkt 1 wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Jednocześnie Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W kontekście podniesionych zarzutów, jako zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy prawo o stowarzyszeniach w konsekwencji czego WSA nie zastosował art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.
Jak wynika z odpowiedzi z dnia 25 maja 2023 r. (k. 146 a.s.) udzielonej na wezwanie Sądu I instancji z dnia 9 maja 2023 r. (k. 144 a.s.) przez A. M. wniosła ona skargę z dnia 19 lipca 2022 r. (k.11 a.s.) w imieniu Stowarzyszenia [...]. Z załączonej do odpowiedzi kserokopii zaświadczenia z dnia 2 lutego 2023 r. (k. 150 a.s.) wynika, że Stowarzyszenie [...] jest stowarzyszeniem zwykłym wpisanym do Powiatowej Ewidencji Stowarzyszeń Zwykłych prowadzonej przez Starostę Grodziskiego pod numerem 53. Wspomniane Stowarzyszenie jest więc stowarzyszeniem zwykłym w rozumieniu ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r. poz. 2261). Nie posiada ono osobowości prawnej (art. 40 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach). Stosownie do art. 41a Prawa o stowarzyszeniach, stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd (ust. 1). Podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności (ust. 2). Czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności: 1) nabycie oraz zbycie nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego; 2) ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego; 3) zawarcie umowy kredytu albo pożyczki; 4) przejęcie długu, uznanie długu, zwolnienie z długu, przystąpienie do długu, zawarcie umowy poręczenia lub zawarcie innej podobnej umowy; 5) zaciągnięcie innych zobowiązań przekraczających wartość 10 000 zł (ust. 3). Powyższe wyliczenie zawarte w ustawie ma charakter jedynie przykładowy. Związane jest to z tym, że próba określenia ścisłych kryteriów pozwalających na ustalenie, czy dana czynność przekracza zakres zwykłego zarządu, zasadniczo nie jest możliwa, z uwagi na fakt, iż stosunkowo rzadko można spotkać się z pozytywną definicją czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (zob. E. Hadrowicz, Prawo o stowarzyszeniach. Komentarz, Wyd. 2 zaktual., 2025). Wyjaśnień w tym zakresie należy poszukiwać w doktrynie i orzecznictwie. Orzecznictwo zaś sądowoadministracyjne prezentuje pogląd, że wniesienie skargi (skargi kasacyjnej) w imieniu stowarzyszenia zwykłego do wojewódzkiego sądu administracyjnego (Naczelnego Sądu Administracyjnego) należy uznać za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Powyższe uzasadnia się tym, że konkretna sprawa może wiązać się z różnymi skutkami nie tylko faktycznymi, ale i prawnymi. W określonych sprawach w przypadku wniesienia skargi, skargi kasacyjnej, nie chodzi bowiem tylko o obowiązek uiszczenia wpisu sądowego, czy koszty postępowania kasacyjnego. Jak stanowi art. 40 ust. 1b Prawa o stowarzyszeniach, każdy członek odpowiada za zobowiązania stowarzyszenia zwykłego bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi członkami oraz ze stowarzyszeniem. Odpowiedzialność ta powstaje z chwilą, gdy egzekucja z majątku stowarzyszenia zwykłego okaże się bezskuteczna (zob. wyroki NSA: z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1650/18; z 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1445/15; postanowienie NSA z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OZ 390/24). W tym stanie rzeczy w przypadku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wymagana jest zatem uprzednia zgoda wszystkich członków Stowarzyszenia zwykłego, o jakiej mowa w art. 41a ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, lecz legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia.
Przyjmując w niniejszej sprawie, że Stowarzyszenie [...] złożyło skargę do WSA w Warszawie, to jednak Sąd ten nie zweryfikował, czy osoba ją wnosząca (A. M. - mieniąca się pełnomocnikiem Stowarzyszenia) lub M. K., który udzielił jej pełnomocnictwa posiadali stosowne umocowanie i czy mogła ona wnieść skargę do sądu administracyjnego. Tym samym Sąd I instancji nie ustalił, czy podmiot wnoszący skargę (A. M.) posiadała legitymację, a zatem czy skarga taka była skutecznie wniesiona. Należy bowiem przypomnieć, że omawiana kwestia powinna była być przedmiotem oceny Sądu przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy, a w przypadku negatywnej weryfikacji, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., Sąd powinien był skargę odrzucić. Przepis ten stanowi bowiem, że Sąd odrzuca skargę jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej i nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, (...) przy czym odrzucenie to jest możliwe gdy brak ten nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 p.p.s.a). W aktach sprawy brak jest regulaminu Stowarzyszenia, protokołu z zebrania założycielskiego, spisu członków stowarzyszenia. Ocena ta powinna poprzedzać wydane rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Takiej analizy w sprawie zabrakło. Dla "skutecznego" złożenia skargi przez Stowarzyszenie [...] niezbędne było jej podpisanie przez wszystkie zrzeszone w nim osoby, ewentualnie wyrażanie zgody przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego do wniesienia skargi przez osobę reprezentującą to Stowarzyszenie (A. M.), albo upoważnienie przedstawiciela Stowarzyszenia reprezentującego je na zewnątrz (M. K.) do dokonania tej czynności. Wskazana wadliwość skutkuje uznaniem, że nie sposób stwierdzić, czy skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez podmiot, który posiada legitymację procesową.
Ziszczona zatem została przesłanka, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a to uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Mając powyższe na uwadze nie było konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne (zob. wyroki NSA: z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1650/18; z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1342/14; z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1518/13).
Ponownie rozpatrując sprawę WSA w Warszawie wezwie pełnomocnika Stowarzyszenia [...] do uzupełnienia braków skargi, mając na uwadze ocenę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także dyspozycję art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 58 § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 46 § 2 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1, art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro uwzględnienie skargi związane było z wadliwym działaniem Sądu I instancji, to zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i w konsekwencji w oparciu o ten ostatni przepis odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.