III OSK 140/23

III OSK 140/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 150/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-09-28
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 150/22 w sprawie ze skargi R.S. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 8 kwietnia 2022 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 150/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S., zobowiązał Dyrektora Szkoły [...] do podjęcia aktu lub wykonania czynności w zakresie wniosku z dnia 8 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt I); stwierdził, że Dyrektor Szkoły [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt III).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
R.S. wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2022 r. zwrócił się do Dyrektora Szkoły [...] z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji:
1. Informację o zatrudnionych nauczycielach i kadrze kierowniczej na podstawie umowy o pracę, umowy zlecenia, kontrakt menadżerski, ewentualnie innej umowy cywilno-prawnej w Szkole [...] na dzień 31.03.2022 r. wraz z podaniem stażu pracy, okresem trwania i obowiązywania umowy.
2. Podanie w formie tabeli ilości zastępstw realizowanych w Szkole przez kadrę kierowniczą w okresie od dnia 01.09.2021 do dnia 31.03.2022, w szczególności proszę o podanie:
• daty i godziny, w których były realizowane doraźne zastępstwa i/lub godziny ponadwymiarowe kadry kierowniczej;
• kiedy zastępstwa i/lub godziny ponadwymiarowe zaczynały się i kiedy kończyły;
• jakich przedmiotów to dotyczyło;
• czy w dniach i godzinach zastępstw realizowanych przez dyrekcję szkoły byli inni nauczyciele do dyspozycji? Jeżeli tak to proszę o pokazanie tego w podziale na dni i godziny;
• grafik dyżurów nauczycieli podczas przerw międzylekcyjnych,
• grafik zastępstw za nieobecnych nauczycieli na zajęciach.
3. Podanie wynagrodzenia zasadniczego kadry kierowniczej wraz ze wszystkimi dodatkami, premiami, nagrodami i innymi składnikami wynagrodzenia w okresie od dnia 01.09.2021 do dnia 31.03.2022. Jeżeli były przyznawane nagrody, dodatki, premie lub inne składniki wynagrodzenia ponad wynagrodzenie zasadnicze proszę o wskazanie daty przyznania, za co zostało przyznane, kto o tym decydował i na jakiej podstawie prawnej?
4. Podanie informacji o ocenach pracy nauczycieli zarówno tych uzyskiwanych z własnej inicjatywy, jak też z inicjatywy organu sprawującego nadzór pedagogiczny, organu prowadzącego szkołę, rady szkoły, rady rodziców w okresie od dnia 01.09.2021 do dnia 31.03.2022 r. Proszę o wskazanie z jaką datą następował wniosek nauczyciela i pozostałych organów, a z jaką datą otrzymywana była ocena;
5. Czy w okresie od dnia 01.09.2021 do dnia 31.03.2022 r. były przyznawane i wypłacane nagrody dla nauczycieli i kadry kierowniczej bez uzyskania oceny pracy? Jeżeli tak to dla kogo, w jakich kwotach i terminach?
6. Proszę o udostępnienie kserokopii protokołów z zebrania rady pedagogicznej szkoły w okresie od dnia 01.09.2021 do dnia 11.04.2022 r.;
7. Proszę o informację czy były wypracowane procedury odnośnie ewentualnych zwolnień pracowników pedagogicznych. Kiedy zostały te procedury wypracowane? Czy zostali o nich poinformowani wszyscy pracownicy? Jeżeli tak to proszę o kserokopię.
8. Proszę o przedstawienie arkusza organizacyjnego szkoły dokonanego w roku 2022. Czy przed opracowaniem arkusza organizacyjnego były przygotowane kryteria typowania (doboru) do ewentualnego zwalniania i redukcji etatu? Proszę o kserokopię.
9. Proszę o informacje czy w okresie od dnia 01.09.2021 do dnia 31.03.2022 r. szkoła pozyskała zewnętrzne środki finansowe, jeżeli tak to z jakich źródeł i jak zostały wykorzystane, na podstawie jakich kryteriów?
10. Proszę o przedstawienie w jaki sposób nastąpiło wykorzystanie środków finansowych z tytułu organizacji kiermaszu świątecznego w miesiącu grudniu 2021 r. Kiedy kiermasz się rozpoczął i kiedy zakończył? Kto był organizatorem tego kiermaszu? Czy w jego trakcie następowało pozyskiwanie środków pieniężnych lub innych rzeczy materialnych niefinansowych? Ile zostało zebranych środków pieniężnych? Czy zebrane środki finansowe zostały przekazane instytucji, która była ich organizatorem? Jeżeli tak to w jakiej formie (przelew, gotówka) Jeżeli to był przelew proszę o potwierdzenie przelewu, jeżeli wpłata gotówkowa to proszę o informację z raportu kasowego. Czy środki te zostały zaksięgowane w prowadzonej dokumentacji finansowo-księgowej?
11. Kto organizuje i wydaje posiłki na stołówce szkolnej? Czy stołówka szkolna opiera się na posiłkach realizowanych we własnym zakresie z pracownikami szkoły czy posiłki są pozyskiwane z zewnętrznych źródeł? Jeżeli do prowadzenia stołówki szkolnej przewidziani są pracownicy szkoły to proszę o ich imienne wskazanie wraz z okresem zatrudnienia, ich badań lekarskich i datami ich przeprowadzenia?
Pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. Dyrektor Szkoły, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1598, dalej "u.d.i.p.") wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego w pozyskaniu informacji publicznej, wskazując, ze żądana informacja jest informacją przetworzoną.
W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 28 kwietnia 2022 r. wnioskodawca podniósł, że żądane informacje istnieją, a Dyrektor jest obowiązany je posiadać, przechowywać i udostępnić na wniosek.
Pismem z dnia 10 maja 2022 r. Dyrektor poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż udzielenie informacji byłoby zaspokojeniem indywidualnych (prywatnych) potrzeb wnioskodawcy. Ponadto podniósł, że wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego, dlatego też "podjął decyzję o nieudzieleniu informacji publicznej określonej we wniosku, gdyż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej".
Pismem z dnia 30 maja 2022 r. wnioskodawca wniósł od powyższego pisma z dnia 10 maja 2022 r. odwołanie.
Pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. Dyrektor wyjaśnił, że jego pismo z dnia 10 maja 2022 r. nie jest decyzją administracyjną, a jedynie stanowiskiem w sprawie.
W tych okolicznościach wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że odpowiedź organu na wniosek skarżącego jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem organ najpierw twierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, by następnie stwierdzić, że "organ podjął decyzję o nie udzieleniu informacji publicznej", a następnie podnosi, że wnioskodawczyni nie wykazała interesu publicznego. Tymczasem brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do udostępnienia informacji przetworzonej winien prowadzić do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, natomiast w przypadku, gdy organ dojdzie do wniosku, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej – winien stanowisko swoje przedstawić na piśmie, bez zachowania szczególnej formy.
Przyczyną, dla której żądana przez skarżącego informacja publiczna nie została mu udostępniona było przyjęcie, że "udzielenie informacji publicznej byłoby zaspokojeniem indywidualnych (prywatnych) potrzeb wnioskodawcy". Mimo niejednoznacznego stanowiska organu, Sąd pierwszej instancji uznał, że, w jego ocenie, działanie w interesie prywatnym, a nie publicznym, zwalnia organ od obowiązku rozpoznania wniosku w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Stanowisko to zostało potwierdzone w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazano na spór pomiędzy organem a D.S. z zakresu prawa pracy. Ze stanowiska Dyrektora wynika, że żądane informacje mają nie tylko mieścić się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., tj. dotyczyć spraw publicznych, ale również "ich żądanie musi być podyktowane interesem publicznym. Potrzeba zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego świadczy o "nadużywaniu prawa do informacji". Ze stanowiskiem tym Sąd pierwszej instancji się nie zgodził. Zauważył, że obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej". W szczególności ustawa o dostępie do informacji publicznej nie uznaje takiej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. W żadnym zaś wypadku konieczność działania w interesie publicznym nie stanowi dodatkowej przesłanki – koniecznej do stwierdzenia, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 2 ust. 2 stanowi: "Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego", natomiast w art. 3 ust. 1 pkt 1 stanowi: "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego".
Fakt prowadzenia sporu z zakresu prawa pracy z podmiotem domagającym się udostępnienia informacji publicznej nie rozstrzyga o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i nie zwalnia organu z załatwienia takiego wniosku stosowanie do przepisów u.d.i.p.
W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie dokonał analizy wniosku, który jest bardzo rozbudowany. Co do zasady sprawy objęte wnioskiem dotyczą informacji publicznej, bowiem obejmują kwestie dotyczące wykonywania zadań publicznych z zakresu oświaty, dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, a nadto odnoszą się do sposobu gospodarowania mieniem publicznym. Wśród licznych pytań we wniosku są jednak takie, które w ogóle nie dotyczą informacji publicznej (np. grafik dyżurów nauczycieli podczas przerw międzylekcyjnych); takie, które obejmują informację prostą; informację przetworzoną, jak również takie, które nie mogą zostać udostępnione z uwagi na ochronę przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (np. w jakich kwotach były przyznawane i wypłacane nagrody dla nauczycieli). Tymczasem organ odpowiadając na wniosek z początku uznał wszystkie żądane informacje za informacje przetworzone, w żaden sposób nie uzasadniając swojego stanowiska, a następnie równie arbitralnie uznał, że informacje te nie mają charakteru informacji publicznej. Tego rodzaju zachowanie nie stanowi prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem należało przyjąć, że Dyrektor pozostaje w bezczynności w załatwieniu tego wniosku i zobowiązać go do jego załatwienia. Rozpoznając wniosek organ dokona jego pogłębionej analizy (każdego pytania z osobna), w sposób szczegółowy rozważając kwalifikację i ewentualną możliwość udostępnienia poszczególnych informacji zawartych we wniosku.
WSA w Krakowie uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem brak odpowiedzi na wniosek nie był wynikiem oczywistego lekceważenia wniosku strony, jak i braku woli do załatwienia sprawy.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Dyrektor Szkoły [...], zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt. 8 i 9 P.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w dokumentach, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej i nie dążono do zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego, podczas gdy R.S., działający w imieniu D.S., domagał się udostępnienia informacji nie mających charakteru informacji publicznej i domagał się zaspokojenia indywidualnego (prywatnego) interesu nie wskazując szczególnie istotnego interesu publicznego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. został niewłaściwie skonstruowany. Organ skarżący kasacyjnie sformułował powyższy zarzut w sposób nieprecyzyjny, nie dostrzegając, że przywołany w ramach omawianego zarzutu przepis art. 149 P.p.s.a. składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. czterech paragrafów, z których pierwszy zawiera trzy punkty. Przepis ten zawiera szereg norm regulujących kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego.
W związku z tym należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze.
Należy również mieć na uwadze, że przepis art. 149 P.p.s.a. zawiera normy o charakterze wynikowym, regulującym jedynie wynik rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie powyższego przepisu jest konsekwencją wcześniejszego etapu postępowania, czyli fazy kontroli zaskarżonej działalności organu (bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. "sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b)".
Skuteczne zakwestionowanie art. 149 § 1 P.p.s.a. w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania tego przepisu z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej (względnie - w przypadku skargi kasacyjnej wnoszonej przez organ administracji - prawidłowo zastosowane lub prawidłowo zinterpretowane), a Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę, nie dostrzegł określonych naruszeń (względnie - w przypadku skargi kasacyjnej wnoszonej przez organ administracji – nieprawidłowo stwierdził zaistnienie określonych naruszeń) wydając wyrok o określonej treści.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ powiązał treść art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. z art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Jednakże zarzut ten nie może zostać uznany za zasadny.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Na gruncie u.d.i.p. stan bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany, w ustawowo określonym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi w tym terminie wnioskodawcy, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.i.d.p., jednocześnie informując o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której, co prawda, organ udziela wnioskodawcy, w zakreślonym prawem terminie, informacji, ale jej treść nie realizuje żądania w całości lub w części, jest nieprecyzyjna, błędna lub niepełna. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznanej sprawie. Organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek strony, tj. nie udostępnił żądanych dokumentów ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, która w świetle rozważań Sądu pierwszej instancji ma charakter informacji publicznej. Niewątpliwie okoliczność ta skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu i zobowiązaniem go do rozpoznania wniosku strony. Brak bowiem realizacji żądania w całości lub w części, jak również odpowiedź błędna świadczy o bezczynności. Prawidłowo zatem Sądem pierwszej instancji uznał, że organ nie dokonał analizy wniosku, który jest bardzo rozbudowany. Słusznie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że co do zasady sprawy objęte wnioskiem skarżącego dotyczą informacji publicznej, bowiem obejmują kwestie dotyczące wykonywania zadań publicznych z zakresu oświaty, dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, a nadto odnoszą się do sposobu gospodarowania mieniem publicznym. Tymczasem organ, odpowiadając na wniosek najpierw uznał wszystkie żądane informacje za informacje przetworzone, w żaden sposób nie uzasadniając swojego stanowiska, a następnie równie arbitralnie uznał, że informacje te nie mają charakteru informacji publicznej. Tego rodzaju zachowanie nie stanowi prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem należało przyjąć, że Dyrektor pozostaje w bezczynności w załatwieniu tego wniosku i zobowiązać go do jego załatwienia. Zasadnie zatem WSA w Krakowie zobowiązał Dyrektora do dokonania pogłębionej analizy (każdego pytania z osobna) wniosku, w sposób szczegółowy rozważając kwalifikację i ewentualną możliwość udostępnienia poszczególnych informacji zawartych we wniosku.
Powiązanie art. 149 § 1 z art. 141 § 4 P.p.s.a. również jest nieskuteczne. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. , a to właśnie próbowano uczynić na podstawie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie wprost wskazuje, że zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku, jeszcze nie dowodzi naruszenia wyżej powołanego przepisu odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego.
Za nieskuteczne należało również powiązanie art. 149 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że Dyrektor dopuścił się bezczynności.
Odnosząc się do przywołanego w ramach omawianego zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)" wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, a z treści omawianego zarzutu wynika, że intencją skarżącego kasacyjnie organu było wytknięcie Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej oceny zawartych w aktach sprawy dokumentów, tj. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wezwania z dnia 25 kwietnia 2022 r. oraz pisma Dyrektora z dnia 10 maja 2022 r., wskutek której to oceny Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może jednak służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd pierwszej instancji, analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie rozpoznania którego zarzucana jest organowi bezczynność w niniejszej sprawie, jak i odpowiedź organu na ten wniosek, w tym jego treść, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a., a prawidłowość tej oceny podnoszona w ramach skargi kasacyjnej nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.
Wobec faktu, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezzasadne, należy uznać stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji jako podstawę orzekania – za prawidłowy.
Odnosząc się z kolei do podniesionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej i nie dążono do zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego wnioskodawcy.
Należy wskazać, że wbrew stanowisku Dyrektora, wobec jednoznacznego brzmienia art. 2 u.d.i.p., nie ma znaczenia prawnego w świetle przepisów u.d.i.p. cel, dla którego skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w tym również okoliczność, że zdobyte dane mogą zostać wykorzystane do własnych potrzeb wnioskodawcy. Przypomnieć bowiem należy, że zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że "klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada" (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21). Gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawcę do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności.
Dodać również należy, że wobec braku w polskim systemie prawnym ustawy statuującej system powszechnej jawności dokumentów mających znaczenie dla obywateli, tryb pozyskiwania danych ustalony w u.d.i.p. może być wykorzystany dla własnych potrzeb wnioskodawcy (por. wyroki NSA z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 314/14 i z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2532/13). Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej).
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.