III OSK 1399/21

III OSK 1399/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Mariusz Kotulski
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1985/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-11-06
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 21
art. 8 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Sentencja
Dnia 11 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1985/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia 14 maja 2018 r. nr DOŚ-III.281.50.2018/MT w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec zmiany klasyfikacji odpadów 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 8 grudnia 2017 r. nr 4098/OS/2017; 2) zasądza od Ministra Środowiska na rzecz A. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 1.137 (słownie: tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1985/18 oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia 14 maja 2018 r. nr DOŚ-III.281.50.2018/MT w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec zmiany klasyfikacji odpadów.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Minister Środowiska decyzją z dnia 14 maja 2018 r. nr DOŚ-III.281.50.2018/MT, na podstawie art. 8 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 21 ze zm., dalej w skrócie "u.o.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia z dnia 8 grudnia 2017 r. nr 4098/OS/2017 o wyrażeniu sprzeciwu wobec zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych w postaci drewnianych podkładów kolejowych o kodzie 17 02 04* na inne niż niebezpieczne o kodzie 17 02 01 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że A. S.A. z siedzibą w [...], dokonując zgłoszenia, o którym mowa w art. 8 ust. 2 u.o., przedłożyła ustalenie w zakresie miejsca wytwarzania odpadów – teren województwa śląskiego w odniesieniu do linii kolejowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą kolejową i obiektami zarządzanymi przez Spółkę zlokalizowanymi na obszarze działania A. S.A. Zakładu [...] w [...]. Jako miejsca poboru prób wskazano [...], przy czym załączone raporty z badań wykonane przez Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska w [...] (laboratorium akredytowane) dotyczy: Nr [...] – bazy materiałowej, tor [...], Linii nr [...], km – [...].
Wyjaśnił, że pobranie materiału – prób, które następnie służą wykonaniu badań, następuje w wyniku określonej procedury. Pobierany materiał pochodzi przede wszystkim z określonej masy zgromadzonych odpadów, a następnie poddawany jest procedurze jego uśredniania (np. metodą ćwiartowania), tak aby stanowił reprezentatywną próbkę badawczą. Przy czym odpady podkładów kolejowych nie mają tzw. charakteru odpadów "regularnych", tj. nie stanowią odpadów pochodzących z instalacji do określonej produkcji, przy której każdorazowy wsad tożsamych substratów powoduje taki sam skład i właściwości odpadów powstających w danym cyklu – procesie produkcji. Odpady podkładów kolejowych, z racji sposobu ich użytkowania jako produktu, posiadają różnice w zakresie ich składu i właściwości, chociażby z powodu ich wieku, użytych impregnatów oraz używanych preparatów do ich konserwacji, w tym utrzymywania torów w należytym stanie, etc.
W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji, dążąc do pozytywnego dla strony załatwienia sprawy, a więc dokonania zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych w postaci drewnianych podkładów kolejowych o kodzie 17 02 04* na inne niż niebezpieczne o kodzie 17 02 01, dla masy których wykonano i przedłożono wyniki badań, słusznie wezwał stronę do wskazania masy odpadów, dla których wnioskowana zmiana klasyfikacji byłaby możliwa. Wobec braku jakichkolwiek konkretnych informacji w w/w zakresie, organ był zobligowany do wydania decyzji wyrażającej sprzeciw wobec zmiany klasyfikacji odpadów. Przyjęcie bowiem stanowiska Spółki za słuszne powodowałoby, że za prawidłową należałoby uznać tezę, że skoro próbki pobrane do badań z określonej (a faktycznie nieznanej) masy nieregularnych odpadów – podkładów kolejowych dają wynik pozytywny, tj. stanowią odpady inne niż niebezpieczne i obojętne, to wszystkie odpady, które byłyby wytworzone na terenie województwa śląskiego również stanowią odpady inne niż niebezpieczne i obojętne. Prowadziłoby to w konsekwencji do wnioskowania "ad absurdum", tj. stwierdzenia, że w przypadku odpadów podkładów kolejowych zbadanie nieznanej ilości wytworzonych odpadów powoduje, że wszystkie potencjalnie powstałe odpady podkładów kolejowych charakteryzują się tymi samymi parametrami co badana próbka.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. S.A. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie:
1) art. 8 ust. 2 i 3 u.o. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez uzupełnienie treści normatywnej w/w przepisu wymaganiami odnośnie treści zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów nieznanymi ustawie, tj. określenia masy/ilości odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji oraz "reprezentatywnej próbki badawczej", wbrew zasadzie legalizmu;
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, poprzez zakwestionowanie wyników badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium, pomimo braku ku temu podstaw, co doprowadziło do błędnego (dowolnego) ustalenia zaistnienia przesłanek wydania decyzji o wyrażeniu sprzeciwu zmiany klasyfikacji i miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na błędnie ustalony stan faktyczny oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie uchylenia przez Sąd decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 8 grudnia 2017 r. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że treść art. 8 ust. 2 u.o. jest na tyle przejrzysta i jasna, że nie ma potrzeby określenia jej poprzez sięgnięcie do kryterium celowościowego. Dodatkowo każde z pojęć zawarte w w/w przepisie jest oczywiste, co powoduje niezasadność odwoływania się również do reguł językowych. Biorąc pod uwagę, że wyliczenie z art. 8 ust. 2 u.o. stanowi katalog zamknięty i dotyczy ono obowiązków posiadacza odpadów, nieuprawnionym jest działanie polegające na nakładaniu na niego kolejnych obowiązków, które nie wynikają z ustawy. Organ, nakładając na Spółkę obowiązek uzupełnienia wniosku o dane i informacje, które nie są w ustawie wymienione, w sposób dowolny i arbitralny ustalił treść normy wynikającej z art. 8 ust. 2 u.o. Naruszenie w tej sprawie prawa materialnego jest ściśle skorelowane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. Ustalając stan faktyczny organ nie może opierać się na przypuszczeniach i domniemaniach, a obowiązany jest ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości. Ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie spełnienia przez Spółkę wymogów określonych w art. 8 ust. 2 u.o., w odniesieniu do stanowiska organu, że przedmiotem zgłoszenia może być tylko partia (ilość) odpadów powstałych w wyniku remontu danego odcinka (odcinków) linii kolejowej, o jednakowym lub zbliżonym czasie użytkowania podkładów, mają charakter dowolny, albowiem nie wynikają z normy prawa. Spółka dysponuje wynikami badań właściwości drewnianych podkładów kolejowych, gdzie próby były pobierane wielu miejscach na terenie kraju, na różnych odcinkach linii kolejowych, dla podkładów wykonanych z różnego rodzaju drewna (zarówno dla podkładów wymienianych w ramach prac utrzymaniowych, jak i w związku z realizacją inwestycji). Wyniki badań nie potwierdzają wątpliwości organu, że nie można traktować odpadów w postaci drewnianych podkładów jako odpady jednorodne.
Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 7 ust. 1 u.o., zgodnie z którym posiadacz odpadów może dokonać zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, jeżeli wykaże, że nie posiadają one właściwości odpadów niebezpiecznych określonych w załączniku nr 3 do ustawy. Stosownie do treści art. 8 ust. 2 u.o., zgłoszenie zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne zawiera: 1) imię i nazwisko lub nazwę posiadacza odpadów oraz adres zamieszkania lub siedziby; 2) numer identyfikacji podatkowej (NIP) i numer REGON, o ile został nadany; 3) określenie miejsca wytwarzania lub gospodarowania odpadami przewidzianymi do zmiany klasyfikacji; 4) wskazanie odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji oraz proponowaną klasyfikację tych odpadów; 5) opis procesu technologicznego, w którym powstają odpady przewidziane do zmiany klasyfikacji, oraz jeżeli jest to zasadne, inne okoliczności, które mogły mieć wpływ na właściwości tych odpadów. W świetle art. 8 ust. 3 u.o., do zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne dołącza się wyniki badań właściwości odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji, przeprowadzonych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgłoszenie skarżącej Spółki dotyczyło zmiany klasyfikacji odpadów o kodzie 17 02 04* – odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. podkłady kolejowe) sklasyfikowanych jako odpady niebezpieczne, na inne niż niebezpieczne o kodzie 17 02 01 – drewno. Zmiana klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne następuje w wyniku podważenia przez posiadacza odpadów zasady klasyfikacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923), w związku z istnieniem racjonalnych i obiektywnych przesłanek uzasadniających taką zmianę. Zmiana klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne może więc nastąpić jedynie wówczas, gdy wyniki badań (analiz) obejmujące dany rodzaj odpadów, potwierdzą, że nie noszą one cech odpadów niebezpiecznych określonych w zał. nr 3 do ustawy. W tym celu ustawodawca wprowadził obowiązek przeprowadzenia badań odpadów przez wyspecjalizowane akredytowane laboratoria.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, usprawiedliwione jest stanowisko organu odwoławczego, że podstawą podważenia określonej w przepisach prawa zasady klasyfikacji odpadów musi być pewność odnosząca się do faktu braku którejkolwiek z cech i parametrów świadczących o tym, iż nie jest to odpad niebezpieczny. Jakiekolwiek prawdopodobieństwo zaistnienia przekroczenia parametrów powoduje, że odpadu nie można uznać za niebezpieczny. Z uwagi na możliwe istotne skutki dla środowiska wynikające z wydania decyzji zmieniającej klasyfikację odpadów, a tym samym zasadę gospodarowania odpadami, organy rozpoznające wniosek Spółki zobowiązane były do wnikliwej analizy zarówno zakresu żądania, jak też jego zasadności, na podstawie twierdzeń strony i przedstawionych przez nią wyników badań oraz opisu procesu technologicznego dotyczącego wytwarzania odpadów uznanych dotychczas za niebezpieczne dla środowiska. Treść w/w przepisów wskazuje, że ciężar dowodzenia spoczywa na wnioskodawcy, gdyż posiadacz odpadów może uzyskać zmianę klasyfikacji odpadów wówczas, gdy wykaże, że nie posiadają one właściwości odpadów niebezpiecznych. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w przedmiotowej sprawie, dlatego też decyzja wyrażająca sprzeciw wobec zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne jest prawidłowa. Decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ani też z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że organ odwoławczy nie dostrzegł, że Spółka była niepotrzebnie wzywana przez organ pierwszej instancji do określenia miejsca wytworzenia objętych zgłoszeniem odpadów niebezpiecznych, bowiem informacja wynikała ta ze złożonego zgłoszenia. W tym zakresie działanie organu nie było konieczne i nie służyło wyjaśnieniu sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy zawarł również w uzasadnieniu decyzji argumentację opartą na niedostatecznie wnikliwej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co powoduje, że naruszył zasady określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., gdyż powody negatywnej decyzji nie zostały wystarczająco przekonująco wyjaśnione. Powyższe naruszenia nie mogły jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż rozstrzygnięcie to jest prawidłowe co do istoty.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew zarzutowi skargi, Marszałek Województwa Śląskiego w toku postępowania nie naruszył przepisów prawa materialnego, nakładając na skarżącą Spółkę wykonanie obowiązku nieprzewidzianego w art. 8 u.o. w związku z wezwaniem do uzupełnienia zgłoszenia o podanie masy odpadów objętych zgłoszeniem. Organ nie działał zatem bez umocowania wynikającego z obowiązujących przepisów (art. 6 k.p.a.). Nie ma wątpliwości co do tego, że zmiana klasyfikacji odpadów określona w decyzji zezwalającej na wytwarzanie odpadów następuje na wniosek posiadacza odpadów (art. 7 u.o.). Organ nie wzywał zatem wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ale – na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. – do przedstawienia informacji i materiałów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy (w tym przypadku – zasadnie – do przedstawienia informacji o ilości drewnianych odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji). Wezwanie to należy traktować jako wezwanie do sprecyzowania żądania. Niewątpliwie organ pierwszej instancji, dążąc do pozytywnego dla strony załatwienia sprawy, słusznie uznał za konieczne doprecyzowanie żądania poprzez określenie ilości odpadów, których dotyczyć ma zmiana klasyfikacji, zważywszy na rozbieżność pomiędzy dotychczasowym żądaniem (zgłoszenie i pismo z dnia 18 września 2017 r.) a opisanym procesem technologicznym wytwarzania odpadów i ilością odpadów niebezpiecznych wytwarzanych na podstawie zezwolenia na wytwarzanie odpadów oraz wynikami badań – choć nie dał temu wyrazu w odpowiedni, a więc przekonujący sposób.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji mają rację twierdząc, że odpady w postaci podkładów kolejowych nie mają tzw. charakteru odpadów "regularnych", tj. nie stanowią odpadów pochodzących z instalacji do określonej produkcji, przy której każdorazowy wsad tożsamych substratów powoduje taki sam skład i właściwości odpadów powstających w danym cyklu – procesie produkcji. Zarówno w opisie procesu technologicznego wytwarzania odpadów, jak też w skardze, Spółka wyjaśniła, że w ramach realizacji zadań inwestycyjnych i bieżącej eksploatacji (konserwacji) linii kolejowej są wykonywane prace polegające m.in. na wymianie elementów torowiska i bieżącej wymianie podkładów kolejowych. W opisie podano, że podkład kolejowy, który wskutek mechanicznego uszkodzenia lub zużycia nie zapewnia prawidłowego podparcia i przytwierdzenia szyny jest demontowany z torowiska. W przypadku stwierdzenia, że stan podkładu nie pozwala na dalsze jego wykorzystanie uznaje się, że stanowi odpad. Opis ten wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że nie wszystkie podkłady będące odpadami wytwarzanymi w procesie eksploatacji torów są demontowane i uznawane za odpady dopiero po ponad 20 latach użytkowania. Twierdzenia Spółki o bezpieczeństwie zdemontowanych podkładów, oparte na badaniach dotyczących podkładów demontowanych w trakcie modernizacji linii kolejowej dokonywanej po kilkudziesięciu latach jej użytkowania, nie odnoszą się zatem do wszystkich odpadów związanych z eksploatacją linii kolejowej. Ilość rocznie powstających odpadów określonych w decyzji zezwalającej na ich wytwarzanie obejmuje wszystkie demontowane i nienadające się do dalszego wykorzystania odpady tak na skutek wieloletniego wyeksploatowania, jak też uszkodzeń wykrywanych w trakcie bieżącej konserwacji torowisk, niezwiązanych z wieloletnim użytkowaniem. Powyższa okoliczność przesądza o braku możliwości dokonania zmiany klasyfikacji wszystkich odpadów z terenu działania Spółki. Zmiana taka może być dokonana, ale wymaga wykazania przez stronę – a w tej konkretnej sytuacji dookreślenia – jaka ilość odpadów wytwarzanych w ramach eksploatacji linii kolejowej na terenie województwa śląskiego nie stanowi odpadów niebezpiecznych, które rzeczywiście mogą jej podlegać. Dlatego o ile Spółka zamierza uzyskać zmianę klasyfikacji dotyczącą wytwarzanych podkładów, to powinna (znając przecież specyfikę procesu ich wytwarzania) określić ilość podkładów, które w oparciu o przeprowadzone badania mogą przestać być uznawane za niebezpieczne i temu służyć miało działanie zainicjowane przez organ pierwszej instancji. Wezwanie do wskazania ilości odpadów, których może dotyczyć zgłoszenie, a więc potrzeby doprecyzowania żądania, mieści się – w ocenie Sądu – także w zakresie obowiązku określonego w art. 8 ust. 2 pkt 4 u.o., który choć nie precyzuje, w jaki sposób odpady mają zostać przez wnioskodawcę określone, to jednak przewiduje, że musi on wskazać odpady przewidziane do zmiany klasyfikacji – a więc scharakteryzować je.
Wobec powyższego, Sad pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, jakiej masy odpadów dotyczą przedstawione wyniki badań, a tym samym jaka masa odpadów, spośród odpadów wytwarzanych obejmujących podkłady kolejowe, może podlegać zmianie klasyfikacji. Żądanie Spółki nie jest spójne z jej twierdzeniami, opisem procesu technologicznego wytwarzania tych odpadów i niepotwierdzone wynikami badań, które wskazują na utratę właściwości niebezpiecznego oddziaływania na środowisko tylko przez niektóre podkłady kolejowe.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 8 ust. 2 pkt 4 u.o., polegające na jego błędnej wykładni, poprzez wadliwe przyjęcie, że "wskazanie odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji" oznacza określenie ich ilości (partii), podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zgłoszeniem zmiany klasyfikacji obejmuje się rodzaj odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji, co doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji, kiedy powinna zostać uwzględniona;
2) art. 7 ust. 1 u.o. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady niebezpieczne nie są niebezpieczne w zw. z art. 8 ust. 5 u.o., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu na skutek akceptacji przez Sąd pierwszej instancji odmowy zatwierdzenia zmiany kwalifikacji odpadów, pomimo, iż wyniki badań akredytowanego laboratorium nie wykazały cech uzasadniających kwalifikację odpadów jako niebezpiecznych, co doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji kiedy powinna zostać uwzględniona.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozważenie przez Sąd uchylenia w całości decyzji Ministra Środowiska z dnia 14 maja 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 8 grudnia 2017 r. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreśliła m.in., że skoro wyliczenie z art. 8 ust. 2 u.o. stanowi katalog zamknięty i dotyczy ono obowiązków posiadacza odpadów, to nieuprawnionym jest działanie polegające na nakładaniu na posiadacza odpadów obowiązków, które nie wynikają z tej ustawy. Przepisy u.o. nie wymagają zatem określenia w zgłoszeniu ani masy odpadów, ani ich objętości, jak również nie wskazują elementów decyzji zatwierdzającej zmianę klasyfikacji (przykładowo: ilość, termin ważności), wobec czego prawidłowa wykładnia art. 8 ust. 2 pkt 4 u.o. prowadzi do wniosku, iż zgłoszeniem zmiany klasyfikacji obejmuje się rodzaj odpadu przewidziany do zmiany klasyfikacji, a nie jego określoną ilość (partię). Nieprawidłowe ustalenie treści w/w normy prawnej ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, gdyż organ doszedł do sprzecznych z przepisami prawa wniosków, które następnie zostały błędnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do zakwestionowania dokonanej przez orzekające w sprawie organy i zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 8 ust. 2 pkt 4 u.o., że "wskazanie odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji", o którym mowa w w/w przepisie, oznacza dokładne określenie ilości odpadów objętych zgłoszeniem, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zgłoszeniem zmiany klasyfikacji obejmuje się jedynie rodzaj odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji. W ocenie Spółki, Sąd błędnie uznał, iż skarżąca nie wykazała, jakiej masy odpadów dotyczą przedstawione wyniki badań, a tym samym jaka masa odpadów, spośród odpadów wytwarzanych obejmujących podkłady kolejowe, może podlegać zmianie klasyfikacji.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do treści art. 8 ust. 2 u.o., w jego brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej w sprawie decyzji, zgłoszenie zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne zawiera: 1) imię i nazwisko lub nazwę posiadacza odpadów oraz adres zamieszkania lub siedziby; 2) numer identyfikacji podatkowej (NIP); 3) określenie miejsca wytwarzania lub gospodarowania odpadami przewidzianymi do zmiany klasyfikacji; 4) wskazanie odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji oraz proponowaną klasyfikację tych odpadów; 5) opis procesu technologicznego, w którym powstają odpady przewidziane do zmiany klasyfikacji, oraz jeżeli jest to zasadne, inne okoliczności, które mogły mieć wpływ na właściwości tych odpadów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że wezwanie do wskazania dokładnej ilości odpadów, których dotyczyło zgłoszenie A. S.A. z siedzibą w [...] w niniejszej sprawie, a więc potrzeba doprecyzowania żądania Spółki, mieści się w zakresie obowiązku określonego w art. 8 ust. 2 pkt 4 u.o., który "choć nie precyzuje w jaki sposób odpady mają zostać przez wnioskodawcę określone, to jednak przewiduje, że musi wskazać odpady przewidziane do zmiany klasyfikacji (a więc scharakteryzować je)". Sąd pierwszej instancji zastosował zatem w istocie wykładnię funkcjonalną (celowościową) w/w przepisu, odstępując od jego wykładni językowej, która dotyczy jedynie konieczności wskazania odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji, a więc rodzaju odpadów objętych zgłoszeniem, a nie ich scharakteryzowania, poprzez podanie dokładnej ilości tych odpadów.
Podkreślić należy, iż punktem wyjścia w procesie wykładni prawa i zarazem granicą tego procesu jest wykładnia językowa. Proces wykładni rozpoczyna się od ustalenia znaczenia językowego normy prawa, gdyż prawo wyrażane jest w języku danego narodu czy społeczności. Natomiast swoistą granicą wykładni jest to, że każda interpretacja powinna pozostawać w zasadzie w ramach możliwego znaczenia językowego danego wyrażenia. Proces wykładni jest procesem złożonym, gdyż rekonstrukcja normy prawnej i określenie jej zakresu zastosowania odbywa się poprzez ustalenie normy postępowania przy uwzględnieniu reguł wykładni: językowej, systemowej i funkcjonalnej, z tym że, jak już wspomniano, punktem wyjścia owego procesu zawsze jest wykładnia językowa. Zwłaszcza, kiedy wykładnia językowa nie rozwiewa wątpliwości co do znaczenia danej normy, bądź też kiedy należy od niej odstąpić, gdyż na przykład prowadzi do absurdu lub wykrycia oczywistego błędu legislacyjnego – wtedy wynik wykładni językowej weryfikuje się dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Jednocześnie w procesie wykładni względy celowościowe, które miałby uzasadniać odejście od znaczenia językowego przepisu, muszą mieć silne uzasadnienie aksjologiczne aby podważyć i w rezultacie odrzucić zastosowanie normy prawnej, która na gruncie językowym i systemowym nie nasuwa wątpliwości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie dyrektyw wykładni językowej i systemowej przepis art. 8 ust. 2 pkt 4 u.o. jest jasny. Skoro ustawa o odpadach nie wymaga określenia w zgłoszeniu ani masy odpadów, ani ich objętości (art. 8 ust. 2), jak również nie wskazuje elementów decyzji zatwierdzającej zmianę klasyfikacji (przykładowo: ilość, termin ważności), to możliwe jest w przypadku uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia, objęcie nim wszystkich odpadów tożsamych rodzajowo, które wytwarzane są w związku z eksploatacją instalacji, jaką jest linia kolejowa w procesie, który nie ulega zmianie. Powyższe stanowisko wynika z domniemania racjonalności działań ustawodawcy, gdyż w sytuacji, gdyby zamierzał on ograniczyć decyzję zezwalającą na zmianę klasyfikacji odpadów do określonej partii, masy, ilości i czasu, to art. 8 u.o. sformułowałby w inny sposób, tak jak to uczynił przykładowo w art. 31, art. 42 czy art. 43 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 412/17).
W okolicznościach niniejszej sprawy Marszałek Województwa Śląskiego niezasadnie zatem wezwał A. S.A. z siedzibą w [...] do określenia ilości drewnianych podkładów kolejowych, przewidzianych do zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne.
Z tych względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).
Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).