III OSK 1396/23

III OSK 1396/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 377/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-27
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części umorzono postępowanie sądowoadministracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Otwocka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 377/22 w sprawie ze skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Otwocka w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i w tym zakresie umarza postępowanie sądowoadministracyjne; II. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SAB/Wa 377/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. sp. z o. o. z siedzibą w O. (dalej: spółka, skarżąca) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta O. (dalej: Prezydent) w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w pkt I. zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na "Budowie Zakładu Zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w O." na działkach nr [...] z obr. [...] i nr [...] z obr. [...] w O. - w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w pkt II. stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpatrywaniu wniosku, o którym mowa w pkt I.; w pkt III. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV. przyznał od Prezydenta na rzecz skarżącej kwotę 5000 złotych tytułem sumy pieniężnej; w pkt V. wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 3000 złotych; a w pkt VI. zasądził od Prezydenta na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność oraz przewlekłość Prezydenta.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości.
Sąd I instancji zobowiązując Prezydenta do rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz stwierdzając, że Prezydent dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpatrywaniu wniosku, o którym mowa w pkt I wskazał, że na podstawie przedstawionych przez organ akt sprawy ustalił, że decyzją z 21 listopada 2019 r. SKO uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie prowadzone przed Prezydentem w sprawie nie zostało zakończone, bowiem organ do dnia rozpoznania niniejszej skargi nie wydał stosownej decyzji.
W związku z tym Sąd I instancji zobowiązał organ do rozpoznania sprawy w określonym terminie – dłuższym niż ten wnioskowany przez skarżącą. W ocenie Sądu I instancji - organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a. Takie zachowanie organu nosi znamiona bezczynności i przewlekłości, a tym samym nie można przyjąć, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę.
Zdaniem Sądu I instancji zaniechanie organu doprowadziło do przekroczenia terminu na rozpoznanie sprawy, wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a., a nadto organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. Okres w jakim organ podjął działanie w sprawie nie wskazują również, aby organ miał na względzie zasadę określoną w art. 12 k.p.a. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji uznał, że Prezydent pozostawał w bezczynności i przewlekłości, uznając jednocześnie, że doszło do rażącego naruszenia przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II i III wyroku. W punkcie IV wyroku Sąd I instancji przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w wysokości 5000 złotych. Oceniając całokształt działań organu i określając wysokość tej sumy Sąd doszedł do przekonania, że powyższa kwota będzie rekompensowała ewentualną szkodę skarżącej w związku z zawinionym działania organu. Zdaniem Sądu I instancji, suma pieniężna w wysokości 5000 zł, będzie adekwatna do stopnia bezczynności i przewlekłości organu. Sąd znalazł podstawę do wymierzenia Prezydentowi (art. 149 § 2 p.p.s.a.) w wysokości 3000 złotych. Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie ich jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ. W kontrolowanej sprawie Sąd znalazł dowody na tego rodzaju okoliczności. W realiach niniejszej sprawy orzeczone środki spełnią funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu – podobnie jak zwrot kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej Prezydent, reprezentowany przez adw., na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Powyższemu wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - przez obrazę art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 i art. 134 ustawy p.p.s.a. - wskutek wadliwego wykonania obowiązku kontroli działalności organów administracji publicznej polegającego na nieprzeprowadzeniu pogłębionej analizy okoliczności sprawy i szczegółowej oceny czynności podejmowanych przez Prezydenta w toku postępowania - a jedynie ograniczenie się przez Sąd do stwierdzenia, że "Zdaniem Sądu zaniechanie organu doprowadziło do przekroczenia terminu na rozpoznanie sprawy, wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a., a nadto organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a." a także "Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji uznał, że Prezydent pozostawał w bezczynności i przewlekłości, uznając jednocześnie, że doszło do rażącego naruszenia przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych" - bez szerszej analizy działalności organu;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez obrazę art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz art. 35 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. przez dowolne uznanie, że Prezydent wypełnił przesłanki wyżej wskazanych przepisów, dopuszczając się bezczynności i przewlekłości postępowania, podczas gdy organ podejmował adekwatne czynności procesowe, zgodne z charakterem prowadzonego postępowania, zaistniałą zmianą przepisów dotyczących kwestii środowiskowych mającą wpływ na przedmiotowe postępowanie i wymagających aktualizacji dokumentacji przedłożonej przez spółkę oraz koniecznością zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego w postaci dokumentacji dotyczącej oddziaływania instalacji sąsiednich o podobnym charakterze oraz kumulowania się oddziaływań, którego zgromadzeniu nie podołała spółka, a ponadto koniecznością przeprowadzenia analizy odorowej w związku z planowaną inwestycją przez wyżej wskazaną spółkę - które to działania miały pełne uzasadnienie w charakterze zamierzonej inwestycji oraz nałożonym obowiązkom na Prezydenta działającego, w tym postępowaniu jako organ ochrony środowiska.
Uwzględniając powołane powyżej podstawy kasacyjne, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 377/22 w całości i oddalenie skargi w całości, bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku WSA z 27 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 377/22 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
W piśmie z 3 kwietnia 2023 r., skarżący kasacyjnie złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie "przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej: p.u.s.a.) Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że art. 1 § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym, a nie procesowym.
Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby Sąd I instancji przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (zob. wyrok NSA z 25.04.2024 r., I GSK 1145/20, LEX nr 3719494). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. przedstawione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Przepis ten składa się z dziesięciu jednostek redakcyjnych w postaci podpunktów o zróżnicowanej treści normatywnej. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 915/24, LEX nr 3788106 oraz powołane tam orzecznictwo).
Powyższe uwagi były konieczne, bowiem podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny, niespełniający wymogów z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (zob. wyrok NSA z 26.09.2024 r., I OSK 2286/23, LEX nr 3780650).
Z tej przyczyny nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 p.p.s.a. przedstawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a. przedstawione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Przepis art. 35 k.p.a. składa się z sześciu jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. Przepis art. 36 k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej. W ramach zarzutu przedstawionego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym polegało naruszenie przez Sąd "art. 35 i art. 36 k.p.a.". W ramach zarzutu postawionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie "art. 35 i 36 k.p.a." nastąpiło przez dowolne uznanie, że Prezydent wypełnił przesłanki wyżej wskazanych przepisów, dopuszczając się bezczynności i przewlekłości postępowania, podczas gdy organ podejmował adekwatne czynności procesowe, zgodne z charakterem prowadzonego postępowania, zaistniałą zmianą przepisów dotyczących kwestii środowiskowych mającą wpływ na przedmiotowe postępowania i wymagającą aktualizacji dokumentacji przedłożonej przez spółkę oraz koniecznością zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego w postaci dokumentacji dotyczącej oddziaływania instalacji sąsiednich o podobnym charakterze oraz kumulowania się oddziaływań, którego zgromadzeniu nie podołała spółka, a ponadto koniecznością przeprowadzenia analizy odorowej w związku z planowaną inwestycją przez wyżej wskazaną spółkę - które to działania miały pełne uzasadnienie w charakterze zamierzonej inwestycji oraz nałożonym obowiązkom na Prezydenta działającego, w tym postępowaniu jako organ ochrony środowiska.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów oraz ich uzasadnienia w skardze kasacyjnej wskazać należy, że należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a. Takie zachowanie organu nosi znamiona bezczynności i przewlekłości, a tym samym nie można przyjąć, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę. Ma rację Sąd I instancji, że zaniechanie organu doprowadziło do przekroczenia terminu na rozpoznanie sprawy, wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a., a nadto organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy Sąd miał podstawy, aby stwierdzić, że Prezydent pozostawał w bezczynności i przewlekłości, uznając jednocześnie, że doszło do rażącego naruszenia przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych.
Pomimo, że w skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości nie postawiono zarzutów dotyczących naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., na podstawie których to przepisów orzeczono jak w punkcie II i III wyroku Sądu I instancji.
Pomimo, że w punkcie IV wyroku Sąd I instancji przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w wysokości 5000 złotych, w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie przedstawiono zarzutów dotyczących przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 5000 złotych.
W petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu brak jest również zarzutu dotyczącego wymierzenia Prezydentowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) w wysokości 3000 złotych.
Badanie zaś zarzutów kasacyjnych odbywa się w ramach ich uzasadnienia. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wskazać nie tylko jakie przepisy prawa materialnego lub procesowego zostały naruszone przez sąd I instancji, ale również musi precyzyjnie uzasadnić w jaki sposób i na czym polegało uchybienie wskazanym normom prawnym. Tym samym granice rozstrzygania sprawy przez sąd drugiej instancji są zakreślone w skardze kasacyjnej poprzez podniesione podstawy kasacyjne oraz w ramach ich uzasadnienia.
W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (zob. wyrok NSA z 26.09.2024 r., I FSK 1887/19, LEX nr 3785851).
Ponadto uznać należy, że w chwili wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzja skarżącego kasacyjnie organu z 11 grudnia 2024 r., nr 5/2024 występowała w obrocie prawnym, czego Sąd I instancji nie mógł uwzględnić wydając wyrok w dniu 27 stycznia 2023 r. Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji obiektywnie czyni zatem bezprzedmiotowym (w rozumieniu art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącej (mającego swą podstawę w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08; publ. ONSAiWSA 2009/4/63), wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność, nawet z naruszeniem terminu, w jakim miało to nastąpić, wyłącza możliwość uwzględnienia takiej skargi poprzez zobowiązanie organu do dokonania tej czynności. Stanowisko to znajdzie odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Postępowanie sądowe stało się w tej części bezprzedmiotowe w rozumieniu powołanego przepisu.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II wyroku.