III OSK 1392/22

III OSK 1392/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne
Dodatki mieszkaniowe
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2862/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2133
art. 2 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2862/21 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2022r., sygn. akt II SA/Wa 2862/21, oddalił skargę B.B. (dalej jako strona, wnioskodawczyni lub skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (dalej jako Prezydent lub organ pierwszej instancji) decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], odmówił przyznania stronie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że strona nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, co przesądzało o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego.
Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania strony, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Jak wskazał organ odwoławczy na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego strona prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z dwoma synami w zajmowanym mieszkaniu komunalnym przy ul. D. w Warszawie, składającym się z 2 pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki z w.c, o powierzchni użytkowej 37m2, w tym powierzchni mieszkalnej 27,10 m2. Lokal ten został przydzielony stronie na podstawie umowy najmu Nr [...], zawartej w dniu [...] stycznia 2005 r. z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy B. (dalej jako ZGN), na czas nieokreślony. Umowa najmu została wypowiedziana przez ZGN pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. ze skutkiem prawnym na dzień [...] sierpnia 2020 r. na podstawie art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. jedn.: Dz. U. z 2020r., poz. 611 ze zm., dalej jako u.o.p.l.).
Kolegium przyjęło, że umowa Nr [...] uległa rozwiązaniu z dniem [...] sierpnia 2020 r. i od dnia [...] września 2020 r. strona zajmowała lokal bez tytułu prawnego. W związku z powyższym ZGN zobowiązał stronę do uiszczania odszkodowania w wysokości wynikającej z zawiadomienia z dnia [...] marca 2021 r. Wystąpił też do sądu powszechnego z powództwem o eksmisję z lokalu przy ul. D. w Warszawie.
W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że wnioskodawczyni w dacie złożenia i rozpatrywania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie posiadała tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania komunalnego, a zatem nie spełniała przesłanki ustawowej z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2133, dalej jako u.d.m.). Jak wskazało Kolegium podstawowym warunkiem przyznania dodatku mieszkaniowego jest posiadanie tytułu prawnego do lokalu, wymienionego w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 u.d.m. Natomiast osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego może otrzymać dodatek mieszkaniowy tylko w przypadku, gdy oczekuje na przysługujący jej lokal zamienny albo najem socjalny lokalu (art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m.), przy czym prawnie "oczekiwać" można tylko w ramach realizacji konkretnego uprawnienia, a sformułowanie "osobom oczekującym" trzeba rozumieć w ten sposób, że osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy musi już przysługiwać prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, do którego nie ma tytułu prawnego.
Kolegium odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu podniosło, że nie mogą one zostać uwzględnione. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie są uprawnione do dokonania oceny zgodności z prawem dokonanego wypowiedzenia umowy najmu, bowiem organy winny opierać się na dokumentach zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego. Z uwagi na fakt, że najem jest stosunkiem cywilnoprawnym, spory powstałe na tle zawartej umowy podlegają rozstrzygnięciu w postępowaniu sądowym przez sądy powszechne. Kolegium wskazało, że właściwym do rozstrzygnięcia sporu związanego z prawidłowością wypowiedzenia umowy najmu Nr [...] w sposób wiążący dla stron, byłby sąd powszechny. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że z akt sprawy nie wynikało, aby strona wystąpiła z takim powództwem, wobec czego wynajmujący skierował do sądu powództwo o eksmisję.
Końcowo Kolegium wskazało, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane - bez możliwości odstępstw. Organy rozpatrujące wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego muszą kierować się kryteriami określonymi wyłącznie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Nie mogą brać pod uwagę żadnych innych okoliczności poza wskazanymi w ww. akcie normatywnym.
W skardze na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organ pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj.:
1) art. 2 u.d.m. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego;
2) art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku podstaw do jej wydania z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wypowiedzenie umowy najmu nastąpiło z powołaniem się na art. 11 ust. 3 pkt 2 u.d.m. W toku postępowania przed organami skarżąca wskazywała jednak, że przesłanki wypowiedzenia nie zaistniały. Co więcej, organy dysponowały dokumentacją posiadaną przez Prezydenta w związku z wypowiedzeniem umowy najmu, która w sposób jednoznaczny pozwalała na dokonanie oceny skuteczności dokonanego wypowiedzenia umowy najmu i stwierdzenie, że wypowiedzenie to było nieskuteczne.
Dalej skarżąca wskazała, że lokal z art. 11 ust. 3 pkt 2 u.d.m. musi spełniać warunki przewidziane dla lokalu zamiennego, a zatem być wyposażony w co najmniej takie urządzenia techniczne, w jakie był wyposażony lokal używany dotychczas; o powierzchni pokoi takiej jak w lokalu dotychczas używanym; warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli na członka gospodarstwa domowego przypada 10 m2 powierzchni łącznej pokoi. Tymczasem inny lokal posiadany przez skarżącą (którego własność była podstawą do wypowiedzenia umowy najmu) posiada powierzchnię pokoi 27,1 m2, a więc na jednego członka gospodarstwa domowego przypadałoby 9,03 m2. W ocenie skarżącej oznacza to, że lokal ten nie spełniał warunków do uznania go za lokal zamienny, gdyż na jedną osobę nadal przypadałoby mniej niż, wymagane przez art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.m., 10 m2 powierzchni pokoi. Brak było zatem przesłanek ustawowych z art. 11 ust. 3 pkt 2 u.d.m., a tym samym umowa najmu lokalu przy ul. D. w Warszawie nie została skutecznie wypowiedziana, co w konsekwencji oznacza, że umowa najmu nadal obowiązuje w dotychczasowym kształcie.
Skarżąca podniosła dalej, że nawet w sytuacji, w której Kolegium uznałoby, że nie jest uprawnione do oceny poprawności wypowiedzenia umowy najmu przez Prezydenta wobec strony (a w konsekwencji do dokonywania tej oceny nie był również uprawniony organ pierwszej instancji), winno uchylić decyzję Prezydenta z uwagi na występowanie w danej sprawie zagadnienia wstępnego. Skoro przesłanką do uzyskania przez skarżącą dodatku mieszkaniowego jest posiadanie umowy najmu do lokalu, to kwestia czy wypowiedzenie tejże umowy było skuteczne, należy uznać za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ pierwszej instancji posiadał wiedzę, że pozwem datowanym na dzień 17 lutego 2021 r. (a więc przed datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji) zostało wszczęte postępowanie o eksmisję wnioskodawczyni z lokalu, w związku z którym występowała ona o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. Postępowanie to jest prowadzone przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Żoliborza pod sygn. akt I C 165/21.
Dalej skarżąca wskazała na prawidłowość stwierdzenia Kolegium, iż organy administracji publicznej nie są uprawnione do samodzielnego dokonywania ocen skuteczności (albo braku skuteczności) czynności cywilnoprawnych. W tym kontekście zarzuciła, że Kolegium pomimo tego nie wskazało z jakich względów przy ustaleniu stanu faktycznego bierze pod uwagę jedynie treść wypowiedzenia, a nie argumenty skarżącej pokazujących wadliwość oświadczenia o wypowiedzeniu. W przekonaniu skarżącej okoliczność obowiązywania lub nieobowiązywania umowy najmu nie powinna być samodzielnie rozstrzygana przez organy administracji publicznej, lecz stanowić podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i przekazania zagadnienia wstępnego do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu. Tym samym Kolegium winno było uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać ją do ponownego rozpoznania, wskazując Prezydentowi, iż powinien zawiesić postępowanie na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że była ona niezasadna. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, gdyż pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 11 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l., umowa najmu została wypowiedziana ze skutkiem prawnym na dzień [...] sierpnia 2020 r. Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki, skoro zawarta ze skarżącą umowa najmu lokalu mieszkalnego została wypowiedziana ze skutkiem prawnym to w dacie złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, tj. [...] lutego 2021 r., nie posiadała ona tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca nie była też osobą, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m., oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny bądź socjalny. Jak podkreślono z akt administracyjnych sprawy wynikało także, że w związku z bezumownym zajmowaniem lokalu skarżąca zobowiązana została do uiszczenia odszkodowania. Jednocześnie Sąd Wojewódzki wskazał, że bez znaczenia był w okolicznościach sprawy fakt zamieszkiwania przez skarżącą w danym lokalu (które aktualnie ma charakter bezumowny), jak też fakt kwestionowania prawidłowości i skuteczności wypowiedzenia umowy najmu. Okoliczność, że skarżąca kwestionuje prawidłowość i skuteczność wypowiedzenia umowy najmu nie była, w ocenie Sądu pierwszej instancji, istotna. Wypowiedzenie umowy najmu jest czynnością prawną jednostronną i nie wymaga akceptacji przez drugą stronę, a nadto skarżąca nie złożyła stosownego pozwu do sądu cywilnego. Jak stwierdził Sąd Wojewódzki organy rozpoznające wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego mają obowiązek wyjaśnić jedynie, czy osoba ubiegająca się o dodatek posiada tytuł prawny do lokalu, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 u.d.m., lub brak tego tytułu. Nie są natomiast uprawnione, w razie sporu między wynajmującym a najemcą, do oceny prawidłowości dokonanego przez wynajmującego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego i z całą pewnością nie są władne ustalić, że wypowiedzenie umowy było bezskuteczne, a umowa nadal wiąże strony, tak jak tego chce skarżąca. W postępowaniu administracyjnym wynajmujący nie jest stroną postępowania. Umowa najmu jest umową prawa cywilnego, której stronami są wynajmujący i najemca. Wszelkie spory, jakie wystąpią między stronami umowy najmu, są przedmiotem spraw cywilnych, które w myśl art. 2 § 1 k.p.c. są rozpoznawane przez sąd cywilny. Jeżeli zatem zarządca nieruchomości, działający w imieniu właściciela lokalu, oświadcza, że wnioskodawczyni zajmuje lokal bez tytułu prawnego, gdyż umowa najmu została wypowiedziana i przedstawia dokumenty, które to wykazują, to ich podważenie może się odbyć wyłącznie przed sądem powszechnym, a nie przed organem administracji. Skuteczne złożenie przez skarżącą pozwu w sądzie powszechnym powinno spowodować wówczas zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W innym przypadku organ nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia zarządcy nieruchomości o braku tytułu prawnego skarżącej do zajmowanego lokalu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z akt niniejszej sprawy nie wynikało, by skarżąca podjęła takie działania, co skutkowało skierowaniem przez organ do sądu cywilnego powództwa o eksmisję.
Sąd wojewódzki uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące procedowania w sprawie, pomimo zaistniałej podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, z uwagi na istnienie zagadnienia prawnego dotyczącego ustalenia w postępowaniu cywilnym, czy doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu oraz, czy skarżąca posiada tytuł prawny do spornego lokalu.
Podsumowując Sąd pierwszej instancji podał, że organy obu instancji w swoich decyzjach poczyniły właściwe ustalenia w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, którego zakres wyznaczał art. 2 ust. 1 u.d.m., polegające na wyjaśnieniu, czy skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego dający jej prawo do przyznania dodatku mieszkaniowego. Przeprowadzone ustalenia doprowadziły do przekonania, że skarżącej, na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie przysługiwał tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 – 5 u.d.m., a w konsekwencji brak było podstawy prawnej do przyznania dodatku mieszkaniowego. Tym samym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego organy prawidłowo uznały, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Jak podkreślono wątpliwości i zarzuty dotyczące zasadności wypowiedzenia umowy najmu nie mogły być przedmiotem zainteresowania sądu administracyjnego w prowadzonym postępowaniu.
Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono mu:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.: brak zastosowania art. 2 u.d.m. w zw. z art. 11 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l. polegające na uznaniu, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu, a w konsekwencji nieprawidłowe wskazanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do dodatku mieszkalnego;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji pierwszej instancji i poprzedzającej ją decyzji drugiej instancji, pomimo wystąpienia w sprawie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, tj. konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy, która to nie została uwzględniona przy wydawaniu obu decyzji;
b) art. 141 § 4 u.p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na braku ujęcia w uzasadnieniu wyroku kwestii braku posiadania przez skarżącą lokalu zamiennego, w zakresie wypowiedzenia umowy najmu na podstawie z art. 11 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l. oraz poprzez brak ujęcia w uzasadnieniu wyroku przyczyn nieuznania zarzutów skarżącej w zakresie braku zawieszenia postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, a w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji obu instancji mimo wystąpienia zagadnienia wstępnego.
W uzasadnieniu na poparcie swoich twierdzeń skarżąca wskazała, że Sąd Wojewódzki pominął okoliczność, iż wypowiedzenie umowy najmu skarżącej nastąpiło na podstawie art. 11 ust. 3 pkt u.o.p.l. Skarżąca w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ale również organami podnosiła, że przesłanki wypowiedzenia nie zaistniały. Co więcej Sąd Wojewódzki dysponował dokumentacją posiadaną przez Prezydenta w związku z dokonanym wypowiedzeniem umowy najmu, która to pozwalała na ocenę skuteczności dokonanego wypowiedzenia. Jak wskazano inny lokal posiadany przez skarżącą nie spełniał warunków do uznania go za lokal zamienny w rozumieniu art. 11 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l. W ocenie skarżącej Sąd Wojewódzki niewłaściwie uznał, że w sprawie nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania z uwagi na zaistnienie zagadnienia prawnego dotyczącego ustalenia w postępowaniu cywilnym skuteczności dokonanego przez ZGN wypowiedzenia. Jak stwierdzono, nawet gdyby Sąd Wojewódzki uznałby, że nie jest uprawniony do oceny poprawności wypowiedzenia umowy najmu to powinien jednak uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego. Jak podkreślono Sąd Wojewódzki nie wskazał z jakich względów, przy ustaleniu stanu faktycznego, wziął pod uwagę wyłącznie treść wypowiedzenia, a nie argumenty skarżącej wskazujące na wadliwość oświadczenia o wypowiedzeniu. Okoliczność ta nie powinna być samodzielnie rozstrzygana przez organy, a wobec tego, zdaniem skarżącej, wystąpiła w sprawie okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i przekazania zagadnienia wstępnego do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu.
Dalej skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej oraz jej nie wyjaśnił. Nadto Sąd wojewódzki nie ustosunkował się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą zarzutów. W ocenie skarżącej nie dokonano w sprawie analizy całej sprawy oraz nie wyjaśniono podstawy prawnej i argumentów przemawiających za jej zastosowaniem. Sąd nie wyjaśnił, czy inny lokal posiadany przez skarżącą spełnia warunki lokalu zamiennego wskazanego w art. 11 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l.
W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione i skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie powołał się na obie podstawy kasacyjne, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do oceny poprawności zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.
Na uwzględnienie nie zasługuje pierwszy z zarzutów procesowych dotyczący naruszenia art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji pomimo wystąpienia w sprawie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Formułując ten zarzut skarżąca wskazała, że kwestia ustalenia zgodności z prawem wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zarzut ten w sposób immanentny związany jest z kwestionowaniem przez skarżącą prawidłowości dokonanego przez ZGN wypowiedzenia umowy najmu.
Sąd kasacyjny nie podzielił jednak tych argumentów, bowiem Sąd Wojewódzki w sposób prawidłowy dokonał oceny legalności działań organów. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach; 2) osobom mieszkającym lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Zarówno z akt sprawy, jak i prezentowanego przez skarżącą stanowiska, nie wynika, ażeby wypowiedzenie umowy najmu lokalu zostało zaskarżone przez stronę do sądu cywilnego przez wniesienie pozwu o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro z akt sprawy wynika, że skarżąca zajmuje lokal bez tytułu prawnego, gdyż umowa najmu została wypowiedziana, to podważenie dokumentów, które to wykazują może się odbyć wyłącznie przed sądem powszechnym, a nie przed organem administracji. Sama natomiast deklaracja, że strona nie zgadza się z dokonanym wypowiedzeniem nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że mamy w sprawie do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Wbrew stanowisku skarżącej takim zagadnieniem wstępnym nie może być także powództwo o eksmisję, którego przesłanką jest niewątpliwie ustalenie, czy istnieje nadal stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jednakże przedmiot takiego powództwa jest o wiele szerszy niż powództwa o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu, gdyż obejmuje on przede wszystkim żądanie opróżnienia i wydania lokalu. Z tego też względu wydanie decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak posiadania tytułu prawnego do lokalu nie może być uzależnione od konieczności uprzedniego skierowania przez właściciela lub zarządcę nieruchomości do sądu powszechnego skutecznego powództwa o eksmisję. Innymi słowy nie można zaaprobować stanowiska skarżącej zmierzającego do takiego twierdzenia, iż w przypadku niezłożenia przez nią w sądzie powszechnym powództwa o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu koniecznym warunkiem odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego jest prawomocne orzeczenie eksmisji oparte na ustaleniu wygaśnięcia umowy najmu lokalu mieszkalnego.
Nie mógł być również uwzględniony drugi z zarzutów natury procesowej, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Prawidłowe uzasadnienie wyroku pierwszoinstancyjnego jest niezbędne do przeprowadzenia właściwej kontroli instancyjnej, gdyż umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności motywów, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd Wojewódzki może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Stwierdzić należy, że tego rodzaju nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niniejszej sprawie. W opinii składu orzekającego, co do zasady, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wszelkie elementy uzasadnienia przewidziane w art. 141 § 4 u.p.p.s.a. To, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji oceną zaskarżonej decyzji nie mogło uzasadniać naruszenia tego przepisu. W szczególności należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki prawidłowo wyjaśnił w treści swojego uzasadnienia, że poza zakresem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny znajduje się kwestia zasadności wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego.
Za bezzasadne należało uznać także wywody skarżącej kasacyjnie odnośnie naruszenia prawa materialnego dotyczące niezastosowania art. 2 u.d.m. w zw. z art. 11 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu, a w konsekwencji wskazanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do dodatku mieszkaniowego. Przyznanie dodatku mieszkaniowego zależało od spełnienia przesłanek określonych w u.d.m. Przy czym w okolicznościach sprawy zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy skarżącej przysługiwał tytuł prawny do lokalu w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jak już wskazano brak wniesienia przez skarżącą powództwa o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu skutkował tym, że skarżąca była osobą bez tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, a w rezultacie nie przysługiwał jej dodatek mieszkaniowy. Powtórzyć należy przy tym, że nie jest rolą organów administracyjnych ocena dokonanego wypowiedzenia. Rola ta zastrzeżona jest wyłącznie do kompetencji sądu powszechnego, a tym samym również Sąd wojewódzki nie mógł w swoim orzeczeniu uczynić przedmiotem kontroli skuteczność, znajdującego się w aktach sprawy, wypowiedzenia umowy najmu.
Reasumując należało stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do jej oddalenia, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.