III OSK 1391/21

III OSK 1391/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 9/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-03-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2268
art.271 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 9/19 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2018 r. [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 9/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy L. (dalej: "Gmina") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych – uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz Gminy kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] organ po rozpoznaniu reklamacji Gminy od informacji rocznej z dnia [...] października 2018 r., określił Gminie wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w kwocie 913,00 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Gmina wniosła reklamację od informacji rocznej z dnia [...] października 2018 r. ustalającej wysokość opłaty stałej za 2018 r. na kwotę 913 zł w związku z poborem wód podziemnych w ramach urządzenia wodnego - studni nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] obr. O., gm. L. W ocenie organu, tak ustalona opłata stała znajduje uzasadnienie w art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej: "u.p.w.") oraz w postanowieniach uzyskanego przez Gminę pozwolenia wodnoprawnego - decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. W decyzji tej zezwolono Gminie na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wody podziemnej ze studni nr [...] położonej na terenie gminnego ośrodka sportowego przy ul. B. w miejscowości O., określając przy tym dwie wartości dotyczące maksymalnego poboru wód podziemnych, tj.: 1) maksymalny godzinowy pobór wody (Qmax h) w ilości 18,0 m3/h; 2) maksymalny roczny pobór wody (Qmax roczny) w ilości 8100 m3/rok. Ponieważ w świetle powołanego art. 271 ust. 2 u.p.w. podstawą ustalenia opłaty stałej jest iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, należało - zdaniem organu - uwzględnić jednostkową stawkę za pobór wód podziemnych (500 zł na dobę za m3/s), liczbę dni w roku (365) oraz maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. W ocenie organu, przy ustalaniu maksymalnego poboru należało uwzględnić tę wielkość poboru wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na m3/s da wartość najwyższą. Celem opłaty stałej jest bowiem uwzględnienie maksymalnej presji na środowisko w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu. W tym konkretnym przypadku należało więc uwzględnić Qmax h = 18,0 m3/h, jako najwyższy parametr poboru z pozwolenia wodnoprawnego, wynoszący po przeliczeniu 0,005 m3/s.
W skardze na powyższą decyzję Gmina podniosła, że obowiązujące przepisy nie wskazują, jak należy stosować regulację z art. 271 ust. 2 u.p.w. dotyczącą sposobu obliczania opłaty stałej w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych pod rządami poprzedniej ustawy Prawo wodne, która nie przewidywała ustalania w pozwoleniu wodnoprawnym parametru maksymalnego poboru sekundowego, natomiast przewidywała ustalenie dwóch współczynników maksymalnych, godzinowy i roczny. W takiej sytuacji - zdaniem Gminy - należało po myśli art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przyjąć interpretację korzystniejszą dla strony. W rezultacie organ powinien przyjąć do przeliczeń niższy współczynnik maksymalny, czyli roczny, co w okolicznościach niniejszej sprawy dałoby opłatę stałą rzędu 49 zł/rok. Dla potwierdzenia zasadności zastosowania w takich okolicznościach art. 7a k.p.a., Gmina przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych. Gmina podkreśliła również, że przedmiotem postępowania jest obciążenie jej daniną publicznoprawną, przez co tym bardziej uzasadnione jest, by wątpliwości interpretacyjne wynikające z niedoskonałej legislacji rozstrzygać na korzyść strony. Zdaniem Gminy zaskarżona decyzja budzi również zastrzeżenia w zakresie obowiązków dowodowych określonych w art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i dokonał błędnej oceny zgromadzonych dowodów. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niewystarczające, czym narusza art. 8 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez ogólnikowe odniesienie się do argumentacji skarżącej i niepogłębione rozważania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji, a ponadto wyjaśnił, że określony w obecnych przepisach parametr maksymalnego poboru sekundowego wód podziemnych jest odpowiednikiem parametru maksymalnego poboru godzinowego, określonego w poprzednio obowiązujących przepisach. Różny jest współczynnik, jednak w każdym przypadku chodzi o ten sam parametr, tj. parametr maksymalnego poboru "chwilowego". Wykluczone jest w takim przypadku przyjęcie parametru poboru rocznego, gdyż nie chodzi tu o maksymalną ilość rocznego poboru wody, ale o maksymalny pobór chwilowy. Organ wyjaśnił również, że nie uchybił przepisom postępowania, bowiem zakres jego ustaleń faktycznych był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, zaś uzasadnienie decyzji spełnia wszystkie wymagania formalne określone w przepisach k.p.a.
Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz Gminy kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że w sprawie bezsporna jest zastosowana przez organ stawka jednostkowa opłaty (500 zł na dobę za 1 m3/s) oraz wyrażona w dniach jednostka czasu (365 dni). Wysokość stawki jednostkowej za pobór wód podziemnych wynika jednoznacznie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502). Przyjęta zaś jednostka czasu uwzględnia roczny okres poboru wód, za który opłata jest w tym przypadku ustalana (od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.). Istotą problemu jest natomiast okoliczność, że udzielone Gminie pozwolenie wodnoprawne określa nie jeden, a dwa maksymalne parametry poboru wód, a przy tym żaden z ustalonych parametrów nie posługuje się współczynnikiem m3/s. Pozwolenie wodnoprawne określa bowiem wielkość maksymalnego poboru godzinowego, jako Qmax h = 18 m3/h oraz wielkość maksymalnego poboru rocznego, jako Qmax roczny= 8100 m3/r. Na marginesie WSA zauważył, że przedmiotowe pozwolenie przewiduje jeszcze trzeci parametr poboru średniego wód w ciągu dnia - Qśrd= 54 m3/d.
WSA podzielił zasadniczy motyw skargi, potwierdzając, że w świetle obowiązujących przepisów istnieją wątpliwości co do tego, w jaki sposób przepis z art. 271 ust. 2 u.p.w. ma być stosowany w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, tj. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), która nie przewidywała świadczenia w postaci opłaty stałej. Także wydawane wówczas pozwolenia wodnoprawne nie określały zazwyczaj parametru maksymalnego poboru wody w m3/s. Obowiązujący aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 1 u.p.w. nakazuje natomiast w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym poboru wód podziemnych ustalać parametr: maksymalny (wyrażony w m3 na sekundę), średni (m3 na dobę) i dopuszczalny (m3 na rok). Poprzednio obowiązujący art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. nakazywał ustalenie dwóch parametrów maksymalnych (wyrażonych w m3 na godzinę i w m3 na rok) oraz parametru średniego (wyrażonego w m3 na dobę). Takie właśnie parametry zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym Gminie w 2012 r.
WSA nie negując praktyki organu polegającej na przeliczeniu dla potrzeb opłaty stałej współczynników zastosowanych w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym, uznał za wątpliwe przyjęcie do przeliczenia parametru poboru maksymalnego godzinowego, zwłaszcza, że parametr roczny również jest parametrem maksymalnym, tak więc z literalnego punktu widzenia mógł zostać przez organ uwzględniony w ramach stosowania art. 271 ust. 2 u.p.w., co byłoby rozwiązaniem względniejszym dla Gminy.
WSA stwierdził, że odwołanie się przez organ do parametru poboru godzinowego z uwagi na względy celowościowe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywie 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE z 2000 r. Nr 327, poz. 1), jak też w przepisach u.p.w. Zestawienie przepisów normujących sposób obliczenia opłaty stałej oraz opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, a więc art. 271 ust. 2 i art. 272 ust. 1 u.p.w. pozwala jedynie stwierdzić, że o ile opłata stała należna jest za pobór maksymalny, o tyle wysokość opłaty zmiennej zależy od poboru rzeczywistego. Oznacza to, że opłata stała jest opłatą ryczałtową, niezależną od poboru rzeczywistego, a odzwierciedlającą dopuszczalny pobór maksymalny. W tym sensie rację ma organ, że jest to świadczenie wyrażające gotowość środowiska (rezerwację zasobów wód) do zaspokojenia potrzeb posiadacza pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem WSA nie ma jednak jednoznacznych normatywnych podstaw do stwierdzenia, że chodzi tu o "maksymalną presję" na środowisko wodne w takim znaczeniu, jak przyjął organ. Ponadto jest rzeczą dyskusyjną, czy biorąc pod uwagę cele ochrony zasobów wodnych, istotniejsza jest presja chwilowa, czy też długookresowa. Odniesienie opłaty stałej do parametru maksymalnego poboru rocznego również odnosi się do stałej wielkości, która odzwierciedla maksymalną presję na środowisko (rezerwację zasobów), tyle że w stosunku rocznym. WSA nie negując, że ustalany w obecnych pozwoleniach wodnoprawnych na podstawie art. 403 ust. 2 pkt 1 u.p.w. parametr maksymalnego poboru sekundowego jest w jakimś sensie odpowiednikiem parametru maksymalnego poboru godzinowego ustalanego w poprzednich pozwoleniach na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 1 u.p.w. z 2001 r., stwierdził, że nie zmienia to jednak faktu, że pozwolenie wodnoprawne, jakie w 2012 r. uzyskała Gmina, wydane było w odmiennych warunkach normatywnych, w tym w zakresie stosowanych środków finansowych, ustala dwa parametry maksymalnego poboru wód i żaden nie jest wyrażony w m3/s. Wątpliwe jest w takich warunkach odczytywanie postanowień przedmiotowego pozwolenia przez pryzmat nowych przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych i to w sytuacji, gdy nałożony ma zostać na stronę obowiązek pieniężny, nieprzewidziany w poprzednim stanie prawnym, w którym uzyskała pozwolenie. WSA podzielił linię orzeczniczą sugerującą zasadność zastosowania w omawianym przypadku klauzuli interpretacyjnej z art. 7a § 1 k.p.a. Skoro bowiem przedmiotem postępowania było ustalenie stronie wysokości obowiązku pieniężnego (daniny publicznoprawnej) i pozostają wątpliwości co do treści art. 271 ust. 2 u.p.w., należało te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony, zwłaszcza że w sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne, wyłączające możliwość zastosowania klauzuli z art. 7a k.p.a.
WSA nie uwzględnił natomiast zarzutów skargi podnoszących naruszenie przepisów procesowych w zakresie postępowania wyjaśniającego (art. 77 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia decyzji (art. 8 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a.).
Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:
a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 271 ust. 2 u.p.w. poprzez przyjęcie, że organ do obliczenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach miasta, nie mógł do obliczenia opłaty za I kwartał 2018 r. skorzystać z danych ujętych w oświadczeniu (w formie wykazu) podmiotu zobowiązanego do dokonania płatności pomimo, iż zawiera on deklaracje odprowadzonych do wód - wód odpadowych lub roztopowych stanowiące odzwierciedlenie w omawianym przypadku założeń pozwolenia wodnoprawnego,
b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. polegające na uznaniu przez WSA, że organ wobec niejasności przepisów u.p.w. dotyczących sposobu ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych w oparciu o pozwolenia wodnoprawne wydane na tle ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, ze szczególnym uwzględnieniem jednostki miary i skali wartości, miał obowiązek zastosować interpretację korzystniejszą dla przeciwnika skargi, podczas gdy ustawodawca wprowadzając nową ustawę prawo wodne dokładnie określił sposób obliczenia opłaty stałej w oparciu o pozwolenia wodnoprawne sprowadzając je do swoistego abonamentu za maksymalną presję na środowisko w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu, co organ uczynił.
W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], przytaczając na jego poparcie orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
Gmina stwierdziła, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie, zwracając przy tym uwagę, że pierwszy z nich nie dotyczy skarżonego wyroku, ponadto organ w informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne na 2019 r. nr [...], W., [...] z dnia [...] marca 2019 r. za pobór wody podziemnej objętej pozwoleniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w wysokości 47 zł, przy jej obliczeniu przyjął parametr maksymalnego rocznego (nie godzinowego) poboru wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, stosując się tym samym do skarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 2 u.p.w. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż został on sformułowany wadliwie, albowiem nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej kwestionowanym wyrokiem WSA. W podniesionym zarzucie skarżący kasacyjnie wyraża swoją ocenę odnośnie do metody obliczenia opłaty zmiennej za I kwartał 2018 r. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach miasta, przy wykorzystaniu danych ujętych w oświadczeniu (w formie wykazu) podmiotu zobowiązanego do dokonania płatności. Odnotować należy, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2019 roku, sygn. II SA/Wr 9/19 dotyczył określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych za cały 2018 roku, a nie określenia opłaty zmiennej za I kwartał 2018 roku za odprowadzanie wód. Z tych przyczyn omawiany zarzut nie mógł odnieść skutków sformułowanych we wnioskach skargi kasacyjnej.
Nie można również podzielić kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej: naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a.
Wstępnie należy podać, że sprawy z zakresu określenia opłaty stałej za usługi wodne były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela ugruntowane w tym zakresie stanowisko - por.m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3691/18; 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3939/19, 14 grudnia 2021 r., III OSK 642/21, III OSK 800/21, 18 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 819/21.
Zmiana systemu opłat za pobór wody oraz wprowadzenie ścieków do wód i do ziemi wywołana została wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275) - Ramowa Dyrektywa Wodna. W myśl art. 9 ust. 1 cytowanej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych na zasadach określonych w tym przepisie, jednakże zwrot kosztów tych usług wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty z nich korzystające. Opłaty te mają na celu zachęcenie użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami.
Nie sposób przy tym pominąć treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 grudnia 2016 r., C-686/15 (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o.v. Željce Klafurić, publ. ZOTSiS 2016/12/I-927), w uzasadnieniu którego wskazano, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. W tych okolicznościach przyjąć należy, że prawodawca unijny pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
Wraz ze zmianą ustawy o Prawie wodnym w 2017 r. wprowadzono w jej art. 271 ust. 1 opłaty stałe dla części usług wodnych, należą do nich opłaty: za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Stosownie do obowiązującego aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok.
W myśl natomiast art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wysokość opłaty za pobór wód podziemnych ustala się, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.
Wśród organów przyjęła się praktyka takiej interpretacji współczynnika "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s", która oznacza maksymalną ilość wody, która może być pobrana w ciągu godziny albo w ciągu roku po przeliczeniu na m3/s w zależności od tego, która z tych ilości jest większa. Jak wielokrotnie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny omawiany przepis jest niejasny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok, możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób interpretacji cytowanego przepisu zaprezentowany przez organ nie znajduje jednak potwierdzenia w jego wykładni językowej. Zauważyć należy również, że wskaźnik maksymalnej ilości pobranych wód powinien być jednoznacznie określony. Nie może on zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy, bowiem taka interpretacja jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, zaś organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.
Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż zgodnie z treścią art. 7a § 1 k.p.a. należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty. Biorą bowiem pod uwagę, iż opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie powinny nasuwać żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Nie sposób pominąć, iż opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym. Ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych.
Niewątpliwie w dacie orzekania przez organ w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Rozwiązania takie zostały wprowadzone dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170). Wtedy to dodano art. 552a, zgodnie z treścią którego "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:
1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,
2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,
4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s."
Stosownie do treści art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Jak zaś wskazano w uzasadnieniu projektu omawianej ustawy z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
Mając na uwadze powyższe przyjąć należało, że skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za okres od 1 stycznia 2018 do 31 grudnia 2018 r. należy stosować przepisy obowiązujące dotychczas. Biorąc zaś pod uwagę nieprecyzyjne sformułowanie przepisów w tym zakresie - na co zwrócił również uwagę ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej - należy uznać, że dokonana przez organ, mniej korzystna dla podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty, wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. była nieprawidłowa.
Tym samym należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. ze niezasadny.
Z wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz Gminy L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem gmina takowych kosztów nie poniosła.