III OSK 1390/21

III OSK 1390/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1368/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-03-07
II OSK 1390/21 - Wyrok NSA z 2024-02-28
II SA/Gl 882/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-11-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 271 ust. 1 i ust. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1368/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. z dnia 12 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzenie do wód potoku S. ścieków komunalnych oczyszczonych 1. oddala skargę kasacyjną: 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1368/18, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. z dnia [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za wprowadzenie do wód potoku S. ścieków komunalnych oczyszczonych –uchylił zaskarżoną decyzję.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 7 sierpnia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) - dalej: "ustawa Prawo wodne", ustaliło w formie informacji rocznej opłatę za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 21 089,00 PLN z tytułu odprowadzania do wód płynących potoku S. poprzez istniejący wylot posadowiony w km 4+950 biegu potoku, ścieków komunalnych oczyszczonych na oczyszczalni ścieków dla aglomeracji G. M.
[...] Sp. z o.o. w G. M. złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za odprowadzanie do potoku S. ścieków komunalnych oczyszczonych na oczyszczalni ścieków dla aglomeracji G. M., ustaloną w ww. informacji rocznej. W reklamacji zakwestionowano sposób naliczenia opłaty stałej, gdyż przyjęcie za podstawę jej naliczenia maksymalnej wartości zrzutu ścieków (wyrażonej w m3/h), prowadzi do nieuzasadnionego zawyżenia rocznej kwoty tej opłaty.
PGW WP Zarząd Zlewni w K. nie uznało reklamacji wyjaśniając, że istotą opłaty stałej nie jest odzwierciedlenie rzeczywistej ilości ścieków zrzucanych do odbiornika. Jest to funkcja opłaty zmiennej, kwartalnej, która jest naliczana za realną ilość ładunków zanieczyszczeń odprowadzanych w kwartale do wód lub do ziemi. Podano również, że w hipotetycznej sytuacji: gdyby ta sama ilość ścieków (832 m3/h), orzeczona w pozwoleniu wodnoprawnym, jako zrzut w okresie deszczowym, stanowiła zrzut dobowy (832 m3/d) opłata byłaby o wiele niższa (wynika to z prostego przeliczenia obu tych wielkości na m3/s, która to wartość daje podstawę do naliczenia opłaty stałej). Z ekologicznego punktu widzenia różnica jest zasadnicza. Odbiornik obciążony jest dużo bardziej w sytuacji, gdy ta sama ilość ścieków dostaje się do wód w krótszym czasie, procesy poboru tlenu przebiegają intensywniej. Stąd za nieprawidłowy uznano zarzut strony, że opłata stała powinna odzwierciedlać wielkość rocznego zrzutu ścieków, ponieważ opłata stała wyraża gotowość środowiska do przyjęcia maksymalnej presji, na jaką może być narażone środowisko wodne, w trakcie maksymalnego dopuszczalnego na podstawie pozwolenia zrzutu ścieków. Wyznaczenie w pozwoleniu wodnoprawnym zrzutu charakterystycznego dla okresu deszczowego jest konsekwencją współdziałania oczyszczalni z systemem kanalizacji ogólnospławnej, dla której normą są duże wahania dopływu ścieków na oczyszczalnię. Rozdział kanalizacji ogólnospławnej eliminuje konieczność mieszania się ścieków bytowo-gospodarczych z opadowymi, a co za tym idzie korzystania z przelewów burzowych, powoduje także wyraźne zmniejszenie wahań ilości ścieków dopływających na oczyszczalnię. Uwzględnienie jedynie rocznego zrzutu, jak sugeruje to Spółka [...] spowodowałoby zrównanie w opłacie podmiotów dysponujących kanalizacją ogólnospławną i tych którzy zdecydowali się na poniesienie kosztów rozdziału kanalizacji, bądź budowę zbiorników retencyjnych w celu "spłaszczenia" odpływu z oczyszczalni.
Na ostateczną decyzję skarżąca wniosła skargę do Sądu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za uzasadnioną. Zwrócił uwagę, że opłata za odprowadzenie ścieków komunalnych do potoku S. została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 832,00 m3/h i wynoszącej po przeliczeniu 0,231111 m3/s. Organ określając opłatę stałą przyjął do jej ustalenia maksymalną godzinową ilość ścieków Qmax.h = 832 m3/h w okresie deszczowym - przepływ chwilowy, którą przeliczył na jednostkę m3/s, co dało wynik 0,231111 m3/s. W tym miejscu należy podnieść, że organ nieprawidłowo przyjął parametr Qmax.h, dla okresu deszczowego, przyjęty dla przepływu chwilowego, czyli najwyższa wielkość przewidziana pozwoleniem wodnoprawnym dla wyjątkowego chwilowego przepływu. Już ta okoliczność dyskwalifikuje kontrolowaną decyzję - wydaną z oczywistą obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który przełożył się na jej treść.
Sąd meriti podzielił stanowisko skarżącej Spółki, że nie jest wiadomym, na jakiej podstawie organ przyjął Qmax.h do określenia opłaty stałej i dokonał przeliczenia maksymalnej godzinowej ilości wód opadowych liczonej w m3/h na m3/s, skoro przepływ maksymalny godzinowy określa maksymalną godzinową ilość wód opadowych (m3/h) dla opadu o prawdopodobieństwie pojawienia się kilka razy w roku, co zostało zapisane w udzielonym stronie pozwoleniu wodnoprawnym. Organ dowolnie przyjął Qmax.h w okresie deszczowym do wyliczenia opłaty dlatego, że wyliczona opłata w oparciu o te dane jest najwyższą i najkorzystniejszą dla Wód Polskich, bowiem w myśl art. 255 ustawy Prawo wodne Wody Polskie będą beneficjentem wpływów z tytułu opłat za usługi wodne. Wolą ustawodawcy jest ponoszenie przez podmioty opłaty za rzeczywistą ilość odprowadzanych wód, co znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy. W myśl art. 552 ust. 7 ustawy Prawo wodne do dnia 31 grudnia 2020 r. Wody Polskie zobowiązane są do zainstalowania przyrządów pomiarowych, które umożliwią pomiar ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko, że najbardziej wiarygodną wielkością, co do rzeczywistej ilości wód odprowadzanych, jest wielkość Qmax.r.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), która operowała innymi pojęciami miary niż określone w art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne.
Wydane przez Starostę Rzeszowskiego pozwolenie wodnoprawne z dnia 8 października 2015 r. znak: [...] nie zawiera takich danych jak wymagane ww. ustawą a to maksymalnej ilość ścieków, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Ww. pozwolenie wodnoprawne zawiera w m3 wielkość zrzutu ścieków w tym wód opadowych: maksymalnych godzinowych, średni dobowy, maksymalny roczny - wymagane przez art. 132 ust. 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
Ustawodawca nie uregulował w przepisach przejściowych ww. ustawy, którą wielkość przepływu podaną w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przed wejściem w życie tej ustawy, należy przyjąć do obliczenia opłaty rocznej określanej na podstawie nowej ustawy Prawo wodne. Brak jest także uregulowań dotyczących przeliczania określonych danych z pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed wejściem w życie tej ustawy, na potrzeby określania wysokości opłaty stałej, wynikającej z tej ustawy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zarzutu ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zarzut godzinowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym - za cały rok 2018 r., to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. To właśnie ten wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość odprowadzonych do wód ścieków, którego może dokonać skarżąca.
Zastosowanie wyjątkowego wskaźnika godzinowego, jeszcze w szczególnym okresie pogodowym, prowadzi do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego, legalnego zrzutu ścieków w skali roku. Zastosowanie parametru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. W zaskarżonej decyzji organ nie podał przyczyn, dla których jako podstawę wyliczenia wybrał Qmax.h w okresie godzinowym.
Wszystko to doprowadziło Sąd meriti do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo organ poprzez brak dokonania jakiejkolwiek interpretacji spornego i niejasnego przepisu naruszył art. 107 § 3 K.p.a., albowiem uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej.
Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:
a) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że do obliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, powinien być zastosowany limit roczny czyli określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość (wskaźnik) roczny (w m3 na rok) wprowadzania ścieków do wód, pomimo że z treści przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażona w m3/s. któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy wskaźnik wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny wskaźnik wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. PGW WP z dnia 12 października 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód płynących potoku S. poprzez istniejący wylot posadowiony w km 4+950 biegu potoku ścieków komunalnych oczyszczonych na oczyszczalni ścieków dla aglomeracji G.M.;
b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. PGW WP z dnia 12 października 2018 r. zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód na podstawie maksymalnego rocznego wskaźnika określającego wielkość odprowadzanych ścieków w wód, który jako odzwierciedlający maksymalny limit roczny jest zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. PGW WP z dnia 12 października 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej ścieków, jaką można odprowadzić do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość ścieków, która może być odprowadzona do wód w jednostce czasu związanej z chwilowym odprowadzaniem ścieków, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość chwilową odprowadzania ścieków do wód i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę.
Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
c) przekroczenie granicy rozpoznania sprawy i dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wiążącej dla organu wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne pomimo, że Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zostało wyjaśnione na jakiej podstawie Dyrektor Zarządu Zlewni w K. PGW WP przyjął maksymalną godzinową ilość ścieków do określenia opłaty stałej i dokonał przeliczenia maksymalnej godzinowej ilości ścieków liczonej w m3/h na m3/s, czyli organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, czym zdaniem Sądu pierwszej Instancji naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co również mogłoby skutkować uchyleniem decyzji z pozostawieniem Dyrektorowi Zarządu Zlewni w K. PGW WP możliwości ponownego przeanalizowania sprawy i przedstawienia motywów przyjętej wykładni analizowanych przepisów i wydanego rozstrzygnięcia tj. uzasadnienia dla przyjętej do przeliczenia na m3 na sekundę maksymalnej wartości godzinowej lub rocznej wynikającej pozwolenia wodnoprawnego, zależnie od ustaleń dokonanych na skutek ponownego rozpoznania sprawy, w tym odniesienia do art. 7a K.p.a., jednakże bez dokonywania przez WSA wiążącej dla organu wykładni przepisów prawa materialnego;
d) błędne przyjęcie, że przedmiotem rozpoznania sprawy przez Dyrektora ZZ w K. PGW WP była usługa wodna obejmująca "odprowadzanie wód opadowych do potoku S.", podczas gdy z decyzji Dyrektora ZZ w K. PGW WP z 12 października 2018 r., pozwolenia wodnoprawnego znak [...] z dnia 8 października 2015 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotem sprawy jest usługa wodna polegająca na wprowadzaniu ścieków komunalnych oczyszczonych na oczyszczalni ścieków dla aglomeracji G. M. do wód płynących potoku S. poprzez istniejący wylot posadowiony w km 4+950 biegu potoku.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w K. PGW WP kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania wywołanego tą skargą, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych
Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2022 r. zarówno skarżący kasacyjnie organ (pismem z dnia 12 maja 2022 r.) oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. M. (pismem z dnia 13 maja 2022 r.), wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie trzeba zaznaczyć, że w niniejszej sprawie zarówno strona skarżąca kasacyjnie jak i uczestnik postępowania wyrazili zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie wskazuje, że treść wszystkich czynników składających się na wzór ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie ściegów do wód jest oczywista i nie budzi wątpliwości, a co za tym idzie charakter opłaty stałej wyklucza możliwość przyjęcia do jej obliczenia, maksymalnej ilości możliwej do wprowadzenia ścieków na rok, która wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Nie może być zatem maksymalna wartość roczna podstawą do ustalenia opłaty stałej, gdyż opłata stała powiązana jest z maksymalnym chwilowym wprowadzaniem ścieków do wód, o którym stanowi przepis art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Zdaniem strony skarżącej maksymalny godzinowy wskaźnik ilości ścieków wprowadzanych do wód to wielkość chwilowa zrzutu ścieków i z tego powodu należało przyjąć tę wartość do obliczenia opłaty stałej, jako związanej z gotowością środowiska wodnego do przyjęcia ścieków w ilości odpowiadającej maksymalnemu chwilowemu wprowadzaniu ścieków do wód.
Jak wynika z art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne Wody Polskie ustalają oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty, wysokość opłaty stałej. Zaznaczyć należy, że opłaty stałe wprowadzone zostały w ustawie Prawo wodne i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne, było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także przepis art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem.
Przypomnieć trzeba, że w pozwoleniach wodnoprawnych, które wydawane były na podstawie przepisu art. 128 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, organy ustalały ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Natomiast art. 274 ust. 1 pkt 2 i art. 290 Prawa ochrony środowiska do dnia 31 grudnia 2017 r. regulowały opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód. Wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia, zatem opłaty te związane były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. III OSK 457/21, LEX nr 3259249).
Wraz z uchwaleniem w 2017 r. nowej ustawy Prawo wodne wprowadzono, w art. 271 ust. 1, opłaty stałe dla części usług wodnych, należą do nich opłaty: za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Stosownie do obowiązującego aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok.
Zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, albo w pozwoleniu zintegrowanym, maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Wskazany przepis jest niejednoznaczny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok), możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wątpliwości w tej sprawie wynikają ze stanu prawnego tj. z brzmienia art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, a nie stanu faktycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy, a do tego prowadzi stanowisko organu. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.
Jednym z czynników, od którego zależy wysokość opłaty, jest między innymi maksymalna ilość wód, wyrażona w m3/s, odprowadzanych do wód, która powinna wynikać z treści pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę Rzeszowskiego z dnia 8 października 2015 r. nie zawiera tych danych. Sąd Wojewódzki zatem trafnie zwrócił uwagę, że organ określając opłatę stałą, wadliwie przyjął do jej ustalenia maksymalną godzinową ilość ścieków Qmax.h = 832 m3/h w okresie deszczowym - przepływ chwilowy, którą przeliczył na jednostkę m3/s, co dało wynik 0,231111 m3/s. Nieprawidłowo ustalił parametr Qmax.h, dla okresu deszczowego, przyjęty dla przepływu chwilowego, czyli najwyższa wielkość przewidziana pozwoleniem wodnoprawnym dla wyjątkowego chwilowego przepływu. Już ta okoliczność powoduje, że w sprawie doszło do naruszenia zasad i norm postępowania administracyjnego. Organ nie przeprowadził poprawnie i z konieczną wnikliwością postępowania dowodowego, niewłaściwie stosując art. 7 oraz art. 77 K.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy nie można było uznać za wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jego ocenę za dokonaną zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów.
W świetle powyższych rozważań zasadna jest konstatacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że: "W sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zrzutu ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zrzut godzinowy i roczny, a przy tym oplata stała określana jest w wymiarze rocznym - za cały rok 2018 r., to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, zgodnie z którą do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. [...] Zastosowanie wyjątkowego wskaźnika godzinowego, jeszcze w szczególnym okresie pogodowym prowadzi do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego legalnego zrzutu ścieków w skali roku. Zastosowanie parametru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej."
Tym samym, wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi, Sąd Wojewódzki prawidłowo zauważył, że w zaistniałej sytuacji należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty, zgodnie z treścią art. 7a § 1 K.p.a. Skoro bowiem opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie powinny nasuwać żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Nie sposób pominąć, że opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym. Ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Niewątpliwie w dacie orzekania przez organ w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Rozwiązania takie zostały bowiem wprowadzone dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) – dalej: "ustawa nowelizująca". Wtedy to dodano przepis art. 552a, stanowiący, że: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:
1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,
2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,
4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s."
Stosownie do treści art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Jak zaś wskazano w uzasadnieniu projektu omawianej ustawy z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego wprowadzania ścieków do wód i do ziemi przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne), co zresztą przyznał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, jest prawidłowa. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, jak i zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a.
W odniesieniu do zarzutu błędnego przyjęcia, że przedmiotem rozpoznania sprawy przez Dyrektora ZZ w K. PGW WP była usługa wodna obejmująca odprowadzanie wód opadowych, a nie ścieków komunalnych oczyszczonych, wskazać należy, że interpretacja w tym zakresie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż przepisy art. 271 ust. 4 i art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne przewidują ten sam mechanizm ustalania wysokości opłaty stałej - zarówno w przypadku opłaty za wprowadzanie wód opadowych, jak i opłaty za wprowadzanie ścieków oczyszczonych. W obu przypadkach, istotą sporu będzie to, w jaki sposób ustalić "maksymalną ilość" wód bądź ścieków wprowadzanych, określoną w pozwoleniu wodnoprawnym.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.