III OSK 1387/22

III OSK 1387/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1214/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-03-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 56, art. 124 § 1 pkt 6, art. 141 § 4, art. 153, art. 32, art. 45
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1214/21 w sprawie ze skargi X Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 18 stycznia 2017 r. nr SKO.4170.2999.2016 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. Oddala skargę kasacyjną, 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz X sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1214/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi X Spółki z o.o. w S. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: "organ") z dnia 18 stycznia 2017 r.
nr SKO.4170.2999.2016 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy (...) (dalej: "organ I instancji") z dnia 22 listopada 2016 r.,
nr PR.6220.3.2015.KK (pkt 1), oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia 22 listopada 2016 r. organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku skarżącej odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa farmy wiatrowej w rejonie miejscowości B. w gminie (...) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" z uwagi na to, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów odległościowych o których mowa w art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Nadto postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2016 r. znak: WST-K.4242.36.2016.AKO Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia powołując się na postanowienia ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U z 2016, poz. 961 ze zm.).
Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie, zaskarżając jednocześnie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie odmawiające uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Organ decyzją z dnia 18 stycznia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wydaną w pierwszej instancji.
Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 283/17) uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Wniesiona przez skarżącą skarga kasacyjna od tego wyroku została przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. II OSK 2646/17, oddalona.
Skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym wyrokiem złożyła skarżąca.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2021 r. III OSK 3537/21 uznał, że skarga o wznowienie postępowania zasługuje na uwzględnienie, wznowił postępowanie zakończone wyrokiem NSA z dnia 26 września 2019 r., uchylił ten wyrok oraz poprzedzający jego wydanie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 czerwca 2017 r.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie uwzględnił skargę. Sąd podniósł, iż z wyroku TSUE dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt C-727/17 wynika, że co do zasady art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie stanowi przepisu technicznego wymagającego notyfikacji ze względu na treść art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123/WE uzależniającego podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od ograniczenia terytorialnego. W jego ocenie nie rozstrzyga to jednak o legalności wspomnianego uregulowania powołanej ustawy, ani pozostałych, zastosowanych w sprawie przepisów tej ustawy, ze względu na treść rozstrzygnięć TSUE zawartych w punktach 1) i 3) wyroku z 28 maja 2020 r. Z nich wynika bowiem, że rozstrzygnięcie co do technicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zależy od oceny, czy wprowadzony w tej ustawie wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego. Również do sądu odsyłającego należy zgodnie z rozstrzygnięciem TSUE sprawdzenie, czy uregulowanie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wprowadzające wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych jest niezbędne i proporcjonalne z punktu widzenia wiążącego Polskę krajowego celu ogólnego polegającego na dbaniu o to, aby udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. osiągał co najmniej próg minimalny wynoszący dla Polski 15 %: końcowego zużycia energii w 2020 r., a w konsekwencji czy jest zgodne z art. 13 ust. 1 akapit pierwszy w zw. z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28.
Skład orzekający podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. W związku z tym orzeczenie przez TSUE, że sprawdzenie technicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a także niezbędności i proporcjonalności wprowadzonych w tej ustawie regulacji z punktu widzenia realizacji wiążącego Polskę krajowego celu ogólnego w zakresie odsetka produkcji energii ze źródeł odnawialnych - należy do sądu odsyłającego, należy odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej: "P.u.s.a."), art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "P.p.s.a."). Kompetencje merytoryczne należą bowiem do organów administracji publicznej, do których przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych należy w tej sytuacji w pierwszej kolejności wykładnia prawa w procesie rozpatrywania takich spraw. Sąd administracyjny jedynie kontroluje stosowanie prawa, a więc również wykładnię prawa dokonaną przez organ. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadziłoby, bowiem do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadającego poczynionym ustaleniom. Sądy administracyjne nie mogą zatem przejmować na siebie tych zadań, które należą do organów administracji publicznej.
W świetle powołanego wyżej wyroku TSUE, dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ustalenie, czy regulacje ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych objęte pytaniem prejudycjalnym, mające również zastosowanie w tej sprawie mają charakter techniczny. By to ustalić należy dokonać oceny, czy ich wprowadzenie powoduje jedynie marginalne użytkowanie turbin wiatrowych w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać.
Wskazana w wyroku TSUE konieczność oceny, czy wprowadzenie kwestionowanych regulacji ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych powoduje jedynie marginalne użytkowanie turbin wiatrowych w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać, wymagać będzie również oceny, czy ta ewentualna marginalizacja nie dotknie w stopniu nieproporcjonalnym produkowanych po 2017 r. najnowocześniejszych modeli elektrowni wiatrowych o średnicy wirnika do 170 metrów wysokości sięgającej 200 metrów. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na to, że wprowadzona w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych reguła odległościowa określana jako 10H powoduje radykalne zmniejszenie się ilości miejsc na terytorium Polski, na których możliwa będzie lokalizacja elektrowni wiatrowych. Dostępność takich terenów jest przy tym odwrotnie proporcjonalna do wysokości elektrowni wiatrowych, co marginalizuje możliwość stosowania najwyższych i najnowocześniejszych turbin wiatrowych.
Zlecona przez TSUE ocena marginalizacji użycia turbin wiatrowych nie może polegać na ocenie redukcji zastosowań turbin wiatrowych w Polsce, gdyż co do zasady na polskim rynku brak jest innych masowych zastosowań turbin wiatrowych, niż produkcja energii elektrycznej z wiatru. Marginalizacja nie powinna więc być oceniana wyłącznie na podstawie braku zastosowań, lecz przede wszystkim na podstawie spadku ilości kontraktowanych oraz montowanych na terytorium Polski lądowych turbin wiatrowych.
Ponieważ TSUE uznał, że dyrektywa 2009/28 nie dotyczy tylko przepisów proceduralnych, lecz również przepisów regulujących między innymi autoryzację instalacji wytwarzających energię elektryczną ze źródeł odnawialnych, a nadto uznał za niesporne, że kwestionowane w sprawie uregulowanie stanowi przepis regulujący właśnie autoryzację umiejscawiania elektrowni wiatrowych (skoro nie można udzielić autoryzacji na umiejscowienie elektrowni wiatrowej nie spełniające wymogów określonych w ww. ustawie), to doszedł do wniosku, że możliwość uznania kwestionowanych w sprawie regulacji tej ustawy za naruszające art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28 zależy od ustalenia, czy uregulowanie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jest proporcjonalne i niezbędne dla realizacji obowiązkowego dla Polski celu ogólnego wynikającego z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28. Przy takim ustaleniu, które należy do sądu odsyłającego, (czyli w realiach regulacji prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązujących w RP – do organów administracji), TSUE polecił uwzględnić, że z jednej strony badana w sprawie regulacja ustawy dotyczy tylko elektrowni wiatrowych, a więc nie dotyczy innych form produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych (fotowoltaika, biomasa), a z drugiej, że wprowadzone rozwiązania mają charakter bezwzględny, bo nie przewidują jakiejkolwiek uznaniowości co do możliwości zastosowania ad casum odstępstw od wymogu zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 153 P.p.s.a. dokonana w wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej należy uznać za element porządku prawnego, co w świetle zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") powoduje, że jest on wiążący nie tylko dla sądu, ale i dla organów administracji rozpatrujących sprawę. Wynikły więc z tego wyroku nakaz sprawdzenia okoliczności wskazanych w jego punkcie 1 i 3, który to nakaz odnosi się w realiach porządku prawnego obowiązującego w Polsce, do organów administracji rozpatrujących sprawę oznacza, że to organy administracji będą w niniejszej sprawie miały kompetencję do tego, aby w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonując oceny charakteru prawnego kwestionowanych przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z uwzględnieniem wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku TSUE z 28 maja 2020 r., a także w niniejszym wyroku, rozstrzygnąć o tym: czy wprowadzony w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych lub o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, nie stanowi przepis technicznego, który był objęty obowiązkiem notyfikacji w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2015/1535, a także, czy wspomniana regulacja tej ustawy nie jest sprzeczna z wymogami wynikającymi z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28. W razie pozytywnej odpowiedzi na którekolwiek z tych pytań, organ administracji rozpatrujący sprawę będzie uprawniony i zarazem zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku inwestora z pominięciem przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, które były podstawą odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia przez stronę skarżącą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów postępowania:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a., art. 56 P.p.s.a oraz art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 18 stycznia 2017 r. znak SKO.4170.2999.2016 oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy (...) z dnia 22 listopada 2016 r. Nr PR.6220.3.2015.KK, podczas gdy, Sąd winien zawiesić postępowanie w przedmiocie rozpatrzenie skargi do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwagi na fakt, iż przywołana powyżej decyzja została objęta uprzednio wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, a sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i na dzień wydania kontestowanego wyroku nie została rozpatrzona,
- art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a, art.190 P.p.s.a, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i pominięcia kwestii wniesienia przez Kolegium skargi kasacyjnej na rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 18 stycznia 2017 r. SKO.4170.2999.2016, podczas, gdy Sąd winien zawiesić rozpatrzenie skargi do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwagi fakt, iż przywołana powyżej decyzja została objęta wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, a sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i na dzień wydania kontestowanego wyroku nie została rozpatrzona, zaś Naczelny Sąd Administracyjny poczynił wskazania, co do dalszego procedowania wobec Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,
- art. 141 § 4 P.p.s.a, art. 153 P.p.s.a, art. 32 P.p.s.a, art. 45 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. podczas, gdy sporządzenie uzasadnienia wyroku nie uwzględniające stanu faktycznego sprawy i stanowiska Kolegium z dnia 27 stycznia 2022 r., a w konsekwencji powyższych naruszeń wydania rozstrzygnięcia mimo, iż zachodziła przesłanka zwieszania postępowania, zaś wskazania zawarte w wyroku są niemożliwymi do realizacji, bowiem nie sygnalizują w oparciu o jakie normy prawne organy winny orzekać podczas, gdy ocena Sądu sprowadza się do rozstrzygnięcia wniosku inwestora z pominięciem przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
2. prawa materialnego:
- art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 pkt 7, art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, które powinny być zastosowane w sprawie, ze względu na prawidłowe i kompletne ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że normy te mogą nie mieć zastosowania w związku z obowiązującym wyrokiem TSUE z dnia 28 maja 2020 r., sygn. C-727/17, bowiem, zdaniem Sądu wyrok ten zakwestionował przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w kontekście ustalonego tam wymogu zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych lub o funkcji mieszkalnej, zaś w związku z dokonaną oceną prawną zawartą w kontestowanym wyroku - do organów administracji należy kompetencja w zakresie podjęcia rozstrzygnięcia czy wprowadzony ustawą wymóg odległości nie stanowi przepisu technicznego, który był objęty obowiązkiem notyfikacji w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2015/1535, a także, czy wspomniana regulacja tej ustawy nie jest sprzeczna z wymogami z art. 3 ust.1 akapit pierwszy i art.13 ust.1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28.;
- art. 7, art. 10, art. 87 ust.1 i 2, art. 88 ust.1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 4 ust.1 pkt 1 o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 724), oraz art. 7, art. 19, art. 20 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy administracji publicznej, wbrew zasadom dotyczącym właściwości rzeczowej oraz zasadzie praworządności zasadzającej się na podziale władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej są uprawnione i zobowiązane do kwestionowania prawa obowiązującego w kraju poprzez jego niestosowanie oraz samodzielnego, niezależnie od wymogów ustawowych, określania odległości sytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych w sposób uznaniowy, bowiem Sąd kontestując zapisy ustawy nie wskazuje aktu normatywnego w oparciu o który winny orzekać organy administracji;
- art. 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 4 ust.1 pkt 1 i art. 4 ust.1 pkt 2 o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 724), poprzez ustalenie odrębnego określenia odległości zabudowy w zależności czy w realiach sprawy postępowanie prowadzone jest na wniosek strony "postępowania inwestycji mieszkaniowej" czy też strony postępowania "energetyki wiatrowej", tj. przyjęcie reguły tzw. 10 h w stosunku jedynie do inwestora "inwestycji mieszkaniowej", zaś do inwestora "energetyki wiatrowej" odstąpienie od reguły odległościowej, podczas, gdy zamiarem zarówno ustawodawcy unijnego wyrażonego w dyrektywie jak i krajowego wyrażonego w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych była ochrona ludności przed negatywnym wpływem sytuowania elektrowni wiatrowych w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, ochrona ta polegać miała zatem na lokowaniu farm wiatrowych z zachowaniem wymogów odległościowych
co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 18 stycznia 2017 r, i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy (...) z dnia 22 listopada 2020 r., w sprawie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.; "Budowa farmy wiatrowej w rejonie miejscowości K. w gminie (...) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą", na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., w sytuacji gdy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uwzględnienie skargi i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony, z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie w przypadku nieprzychylenia się do powyższego wniosku, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie "odmiejscowionej", tj. przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyznaczającym granice kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podmiocie wnoszącym skargę kasacyjną spoczywa obowiązek wyznaczenia jej granic poprzez prawidłowe sformułowanie podstaw zaskarżenia - zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie sądu pierwszej instancji przez pryzmat podniesionych w niej naruszeń prawa. Możliwość przeprowadzenia tej kontroli uzależniona jest od identyfikowalności tych naruszeń. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę orzeczenia Sądu pierwszej instancji, jeżeli w skardze kasacyjnej powołano konkretne przepisy prawa, które w ocenie wnoszącego ten środek zaskarżenia zostały naruszone.
Dokonując kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji przez pryzmat podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie stwierdzono wytkniętych w nich naruszeń prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej wytykających Sądowi pierwszej instancji brak zawieszenia postępowania z uwagi na sądowoadministracyjną kontrolę decyzji SKO z 15 stycznia 2021 roku o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu administracyjnym decyzji z 18 stycznia 2017 roku, a więc decyzji, której dotyczyło postępowanie w niniejszej sprawie – zarzuty naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a., art. 56 P.p.s.a oraz art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a.; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a, art. 153 P.p.s.a, art. 32 P.p.s.a, art. 45 P.p.s.a.; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a, art. 153 P.p.s.a, art. 32 P.p.s.a, art. 45 P.p.s.a.
Stosownie do postanowień powołanego w skardze kasacyjnej art. 56 P.p.s.a.
"w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego
w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu."
Należy zwrócić uwagę, że w dniu 15 stycznia 2021 roku SKO wydało decyzję
o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu administracyjnym decyzji z 18 stycznia 2017 roku odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pn: "Budowa farmy wiatrowej w rejonie miejscowości B. w gminie (...), wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą".
Z chwilą wydania przedmiotowej decyzji postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 18 stycznia 2017 roku zostało ostatecznie zakończone. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego i uchylenie wyroków WSA w Szczecinie z 1 czerwca 2017 roku, II SA/Sz 283/17 oraz NSA z 26 września 2019 roku, II OSK 2646/17 nastąpiło
w dniu 14 października 2021 roku – wyrok NSA w sprawie III OSK 3537/21. Możliwość sądowoadministracyjnej kontroli decyzji z 18 stycznia 2017 roku, w następstwie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego i wydania wyroku w sprawie III OSK 3537/21 otworzyła się więc w dniu 14 października 2021 roku, a więc już po ostatecznym zakończeniu wznowionego postępowania administracyjnego decyzją z 15 stycznia 2021 roku o odmowie uchylenia decyzji z 18 stycznia 2017 roku. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można mutatis mutandis stwierdzić, że w sprawie wystąpiły przeszkody do dokonania sądowej kontroli decyzji z 18 stycznia 2017 roku, o których mowa w art. 56 P.p.s.a., albowiem możliwość przeprowadzenia tej kontroli otworzyła się już po ostatecznym zakończeniu administracyjnego postępowania wznowieniowego, ukierunkowanego na uchylenie tej decyzji. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że równocześnie toczyły się dwa postępowania zmierzające do skontrolowania decyzji z 18 stycznia 2017 roku, jedno w administracyjnym trybie wznowieniowym i drugie, w trybie sądowoadministracyjnym.
Wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem z 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1214/21 WSA uchylił decyzję SKO z 18 stycznia 2017 roku, a wyrokiem z 2 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 238/21 WSA uchylił decyzję SKO z 15 stycznia 2021
o odmowie uchylenia tej decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Przedmiot zaskarżenia w obu sprawach jest odmienny. Wydanie w wyroku w sprawie II SA/Sz 1214/21 będzie miało wpływ na prowadzone przez SKO postępowanie wznowieniowe, albowiem eliminuje z obrotu prawnego decyzję, której ono dotyczy.
Z kolei wydanie wyroku w sprawie II SA/Sz 238/21 nie ma żadnego wpływu na byt prawny decyzji z 18 stycznia 2017 roku i tym samym nie podważa skuteczności
i zgodności z prawem sądowoadministracyjnej kontroli tej decyzji przeprowadzonej przez WSA w sprawie II SA/Sz 1214/21, zakończonej kwestionowanym w niniejszej sprawie wyrokiem.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych trzeba w pierwszej kolejności wyjaśnić, że sprawy o analogicznym układzie faktyczno-prawnym były już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 17 grudnia 2024 r., III OSK 4895/21 oraz z 18 lutego 2025 r., III OSK 5454/21. Przedstawione w tych wyrokach oceny prawne orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela i przyjmuje jako swoje.
Należy zatem podać, że wyrok TSUE z 28 maja 2020 r. C-727/17 podjęty
w trybie prejudycjalnym, nie wywiera skutku erga omnes, jest jednak wiążący dla sądu, który zwrócił się z pytaniem oraz dla wszystkich sądów krajowych orzekających następnie w danej sprawie. Orzeczenie wstępne formułuje bowiem zasadę (motif) wyroku, pozostawiając sądowi krajowemu rozstrzygnięcie sprawy (dispositif). Związanie takie nie wynika wprost z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze. zm.), ale zostało przesądzone
w orzecznictwie (postanowienie z 5 marca 1986 r., C-69/85 Wünsche vs. Niemcy). Wykładnia prawa unijnego zawarta w wyroku prejudycjalnym TSUE jest skuteczna
z mocą wsteczną (ex tunc). W związku z powyższym, prawomocnym wyrokiem z 27 października 2020 r. w sprawie II SA/Ke 337/17 (a więc w sprawie, w której TSUE odpowiedział na zadane pytanie prejudycjalne), Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w oparciu o analogiczne argumenty, jakimi posłużył się Sąd I instancji w kontrolowanym obecnie wyroku. Należy jednak pamiętać, że zgodnie z doktryną acte éclairé z wykładni dokonanej przez TSUE w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne mogą korzystać wszystkie inne sądy krajowe, także sądy innych państw członkowskich (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 25 stycznia 2018 r. IV CSK 664/14, OSNC 2018/11/109 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2007 r. I FSK 1301/06). Stąd też nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji orzekający w tej sprawie miał możliwość oparcia swojego rozstrzygnięcia na wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. C-727/17.
Obowiązek uwzględnienia wytycznych wynikających z prawa unijnego oraz orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości przy podejmowaniu przez organy administracyjne rozstrzygnięć jest również powszechnie akcentowany w orzecznictwie zarówno TS jak i polskich sądów administracyjnych (zob. np. wyrok TS z dnia 22 czerwca 1989 r. w sprawie Fratelli Constanzo, C-103/88, ECLI:EU:C:1989:256, zob. także A. Sołtys, Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym jako instrument zapewniania efektywności prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2015). Realizacja tego obowiązku zakłada, co do zasady, podjęcie wszelkich dostępnych w prawie krajowym środków procesowych, w celu zapewnienia zgodności podejmowanego rozstrzygnięcia z prawem unijnym (zob. np. wyrok TS z dnia 12 czerwca 1990 r. w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, C-8/88 ECLI:EU:C:1990:241; wyrok TS z dnia 27 marca 1980 r. w sprawie Denkavit Italiana, C-61/79, ECLI:EU:C:1980:100; wyrok TS z dnia 10 lutego 2000 r. w sprawie Schröder, C-50/96, ECLI:EU:C:2000:72). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa Unii, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, w razie konieczności z własnej inicjatywy nie stosując wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego (zob. np. wyroki TS: z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie Simmenthal,106/77, ECLI:EU:C:1978:49, pkt 24; z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie Filipiak, C-314/08, ECLI:EU:C:2009:719, pkt 81).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę
w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. W związku z tym orzeczenie przez TSUE, że sprawdzenie technicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a także niezbędności i proporcjonalności wprowadzonych w tej ustawie regulacji - z punktu widzenia realizacji wiążącego Polskę krajowego celu ogólnego w zakresie odsetka produkcji energii ze źródeł odnawialnych - należy do sądu odsyłającego, jak i należy odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej. Kompetencje merytoryczne należą bowiem do organów administracji publicznej, do których przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych należy w tej sytuacji w pierwszej kolejności wykładnia prawa w procesie rozpatrywania takich spraw. Sąd administracyjny jedynie kontroluje stosowanie prawa, a więc również wykładnię prawa dokonaną przez organ. Nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadziłoby, bowiem do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności (por. wyroki NSA z 18 września 2013 r., II GSK 89/11, 25 września 2013 r., II GSK 380/11 i II GSK 760/11, 19 listopada 2013 r., II GSK 1751/12 i 14 marca 2014 r., II GSK 1527/12). W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadającego poczynionym ustaleniom (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 1043/17 i z 13 lipca 2018 r., I OSK 2113/16). Sądy administracyjne nie mogą zatem przejmować na siebie tych zadań, które należą do organów administracji publicznej. Jedynie w wąskim zakresie określonym w art. 145 § 3 i 145a § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny ma możliwość albo umorzenia postępowania administracyjnego, albo zobowiązania organu do wydania decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Ta ostatnia możliwość zachodzi jednak w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 P.p.s.a. oraz gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, co w tej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. konieczne było dokonanie w sprawie istotnych ustaleń faktycznych, które szczegółowo opisał Sąd I instancji. Nie były to oczywiście ustalenia faktyczne, które organy mogły uwzględnić wydając zaskarżoną decyzję, ale ustalenia faktyczne istotne z punktu widzenia wyroku TSUE. Stąd też wszystkie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że organy dokonały już szczegółowej oceny przesłanek ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i ocena ta była prawidłowa. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem niewątpliwie ocena prawna organów nie uwzględniała skutków wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. C-727/17.
Należy mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna
i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą
w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tej sprawie już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych został zmieniony przez art. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 553). Zmiana ta stanowiła element większej zmiany ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw dokonanej wskazaną nowelizacją, ale istotna z punktu widzenia tej sprawy jest przede wszystkim zmiana w zakresie norm odległościowych wynikająca z powołanego wyżej art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla elektrowni wiatrowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (a taką jest niniejsza sprawa mając na uwadze wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę), stosuje się przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w nowym brzmieniu. Powyższe oznacza, że ponownie orzekając w tej sprawie organy nie będą już związane w tym zakresie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale będą zobowiązane zastosować przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w obecnie obowiązującym brzmieniu i dokonać oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Jedynie ubocznie zaznaczyć należy, że uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej zawiera jednoznaczne stanowisko projektodawcy zarówno w zakresie technicznego charakteru obecnie obowiązujących norm odległościowych, jak i rozważania w zakresie przesłanek zmian wprowadzonych w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przynajmniej częściowo wyjaśniają wątpliwości wynikające z wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. w sprawie C-727/17.
Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935 ze zm.).