III OSK 1385/22

III OSK 1385/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1681/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-03-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 par 1, 134 par 1, 141 par 4, 145 par par 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1681/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] S.A. w [...] z dnia [...] października 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od [...] S.A. w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1681/21 oddalił skargę Stowarzyszenia N. z siedzibą w S. na decyzję Stal Stalowa Wola Piłkarska S.A. w Stalowej Woli z dnia 5 października 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 9 sierpnia 2021 r. Stowarzyszenie N. (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący") skierowało na adres email Stal Stalowa Wola – Piłkarska Spółka Akcyjna S.A. z siedzibą w Stalowej Woli (dalej: "Spółka") (psa@stalowawola.pl) wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca w pkt 2 wniosku zwróciła się o podanie: "czy Huta Stalowa Wola HSW S.A, w związku z rozpoczynającym się sezonem; partycypuje lub będzie partycypować w kosztach utrzymania drużyny piłkarskiej w nadchodzącym sezonie rozgrywek III ligi 2021/2022, co wskazał biegły rewident w sprawozdaniu finansowym za rok 2020. W przypadku odpowiedzi twierdzącej należy podać kwotę i datę podpisania umowy (w tym darowizny, pożyczki, umowy reklamowe, wynagrodzenia lub bonusy dla piłkarzy, sponsoring, etc.), na dzień rozpoczęcia sezonu – 7 sierpnia 2021 r.".
W piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. Spółka udostępniła informacje objęte wnioskiem skarżącego, za wyjątkiem informacji wskazanych w pkt 2 wniosku. W tym zakresie wyjaśniono, że od 11 sierpnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. zawarto umowę reklamową z Hutą Stalowa Wola HSW S.A., jednakże w umowie zleceniobiorca zobowiązał się zachować poufność i nie ujawniać bez uprzedniej pisemnej zgody zleceniodawcy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.
Wezwaniem z dnia 27 września 2021 r. Spółka zwróciła się do Stowarzyszenia o podpisanie wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r. W dniu 28 września 2021 r. Stowarzyszenie ponownie złożyło wniosek, tym razem podpisany osobiście przez Prezesa Stowarzyszenia.
Decyzją z dnia 5 października 2021 r. Stal Stalowa Wola - Piłkarska Spółka Akcyjna, działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), odmówiła udostępnienia informacji publicznej zawartej w pkt 2 wniosku.
Organ podał, że pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r. udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi na pytania nr 1, 3 i 4. Natomiast w kwestii pytania nr 2 Stal Stalowa Wola Piłkarska Spółka Akcyjna wystąpiła do Huty Stalowa Wola S.A., mając na względzie treść umowy zawartej pomiędzy przedmiotowymi Spółkami, z prośbą informację czy możliwe jest udzielenie informacji w zakresie obejmującej wniosek Stowarzyszenia z dnia 9 sierpnia 2021 r. W dniu 16 września 2021 r. Huta Stalowa Wola S.A. przesłała do Stali Stalowa Wola Piłkarskiej Spółki Akcyjnej pismo, w którym nie wyrażono zgody na udostępnienie informacji obejmującej treść umowy zawartej pomiędzy spółkami.
Spółka podniosła, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniom, m.in. wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i związanym z ochroną prywatności osoby fizycznej oraz tajemnicy przedsiębiorcy. Zwrot "tajemnica przedsiębiorcy" nie został zdefiniowany na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1913 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 11 ust. 4 tej ustawy tajemnica przedsiębiorstwa oznacza nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1). W doktrynie podnosi się, że wskazane pojęcia w pewnym sensie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy", należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie Spółki powyższe oznacza, że wnioskowane informacje mają bezsprzecznie charakter poufny, uzasadniający ich ochronę, jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy. To uprawniało do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Sąd dopuścił w charakterze uczestnika na prawach strony organizację społeczną Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. według złożonego wniosku pocztą elektroniczną z dnia 2 marca 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Stowarzyszenia N. z siedzibą w S. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że podstawą wydania kwestionowanej decyzji przez Spółkę, niebędącą organem władzy publicznej, był art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Spółka uznała, że dostęp do określonych we wniosku informacji podlega wykluczeniu, ponieważ na podanie takich informacji Huta Stalowa Wola, stosownie do postanowień umowy nie wyraziła zgody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że sam fakt, że Klub realizuje zadania publiczne czy dysponuje majątkiem w postaci otrzymywania określonych pomocowych środków finansowych nie powoduje, że wszystkie posiadane przez niego informacje mają walor publicznych. Dla właściwej kwalifikacji żądania nie jest wystarczające przypuszczenie, że skoro Spółka dysponuje majątkiem publicznym (otrzymuje dotacje z budżetu miasta, czy też darowizny od podmiotów publicznych), to całość prowadzonej działalności musi pozostawać także w związku z tym majątkiem. W taki sposób bowiem można by uzasadnić związek każdej informacji posiadanej przez Klub z wykonywanymi zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym.
Zdaniem WSA w Rzeszowie działalność klubu sportowego może być prowadzona w formie spółki akcyjnej, której zasady funkcjonowania reguluje ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. 2019 r., poz. 505) w dziale II spółka akcyjna, co nie stoi w sprzeczności z art. 3 ustawy o sporcie. Powyższe jednakże nie zwalnia Spółki od prowadzenia swoich spraw biznesowych zgodnie z regułami określonymi dla podmiotów gospodarczych, w tym z zachowaniem poufności i konkurencyjności, szczególnie w zakresie współpracy z innymi podmiotami na niewątpliwie szczególnym rynku, jakim jest prowadzenie klubu sportowego. Spółka zatem słusznie podkreśliła, że kwestia udostępnienia informacji publicznej nie może wynikać jedynie z faktu, że otrzymała od Huty Stalowa Wola S.A. wsparcie finansowe na prowadzenie klubu sportowego. Ujawnienie danych biznesowych mogłoby narazić Spółkę jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą na niepowetowane straty. Podkreślenia wymagało, że majątek spółki akcyjnej nie jest majątkiem jej akcjonariuszy, a samej spółki, nie jest więc majątkiem jednostki samorządowej, nie do niej należy zarząd tym majątkiem jak również kontrola sposobu prowadzenia działalności gospodarczej. Kwestie te regulują stosowne przepisy Kodeksu spółek handlowych.
Sąd I instancji podkreślił, że należało stwierdzić, że nie każde żądanie udostępnienia informacji publicznej winno skutkować nieograniczonym do nich dostępem. Ograniczenia te wynikają zarówno z przepisów rangi konstytucyjnej jak i ustawowej. Skarżący w punkcie 4 uzasadnienia skargi odwołał się do stanowiska doktryny, które należało podzielić, jednakże ocena ta winna ulec korekcie w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, takich jak klub sportowy. Materia umów cywilnoprawnych zawieranych przez spółkę prawa handlowego, co do zasady, pozostaje poza przedmiotowym zakresem działania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero wykazanie, że umowa taka służy czy ma na celu wykonanie zadania publicznego lub jest związana, bądź odnosi się do dysponowania majątkiem publicznym, dawałoby jej przymiot "publicznej", a tym samym i prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2245/17). Uzyskanie bowiem wiedzy na temat zawieranych przez Spółkę umów przez inne podmioty może zostać wykorzystane w konkurencyjnej działalności i skutkować dla nich lepszą pozycją negocjacyjną. Trzeba też zauważyć, że działalność Spółki polega też na odpowiednim ukształtowaniu swojego budżetu, przy czym uzyskane wiadomości mogą wpływać na wartości uzyskiwane w toku negocjacji i odpłatności za działania marketingowe danego przedsiębiorcy. Stosuje się i taką praktykę, że podmioty podejmujące działalność sponsorską w stosunku do określonych podmiotów czy obiektów godzą się na upublicznianie wysokości środków wydatkowanych na taki cel, a może też funkcjonować inny model promocji i budowania wizerunku na rynku poprzez popularyzowanie wizerunku bez ujawniania szczegółów co do wysokości udzielonego wsparcia.
W ocenie Sądu został spełniony zarówno aspekt materialny jak i formalny tajemnicy przedsiębiorcy, gdyż żądane dane mają wartość gospodarczą (jako dotyczące prowadzenia określonej polityki finansowej), a przedsiębiorca podjął czynności mające na celu uczynienie ich niedostępnymi dla osób trzecich. Pomimo tego, że zasadniczo jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi jest bardzo istotna, to w niniejszej sprawie uzasadnionym jest uczynienie od niej odstępstwa z uwagi na chronioną przez prawodawcę tajemnicę przedsiębiorcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skargę jako niezasadną, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), należało oddalić.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie N. z siedzibą w S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Rzeszowie uchybień przepisów postępowania w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, tj. błędnego zastosowania przez organ art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzekonujące i niewystarczające uzasadnienie decyzji w zakresie przyjęcia, że realizacja wniosku mogłaby naruszać tajemnicę przedsiębiorcy, choć organ ograniczył się do wskazania, że Huta Stalowa Wola S.A. nie wyraziła zgody na udostępnienie informacji związanych z zawartą umową, a nadto poprzez jednozdaniowe przyjęcie, że "W tym stanie rzeczy należy jednoznacznie stwierdzić, że wnioskowane informacje mają bezsprzecznie charakter poufny, uzasadniający ich ochronę, jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy i tym samym wydanie przedmiotowej decyzji jest konieczne i uzasadnione" (str. 4 zaskarżonej decyzji),
- w konsekwencji WSA w Rzeszowie oddalił skargę, choć z uwagi na wskazane uchybienia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, powinna ona była zostać uchylona,
2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, natomiast w uzasadnieniu wyroku zawiera m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu wydanego wyroku, gdyż rozważania Sądu odnosiły się oceny charakteru żądanej informacji jako "informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., natomiast konkluzje dotyczyły spełnienia materialnego i formalnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy,
- wskazane uchybienie oprócz tego, że utrudnia kontrolę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż istotą rozważań WSA w Rzeszowie nie uczynił kluczowego dla sprawy zagadnienia, tj. zasadności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy w realiach sprawy, co mogło doprowadzić do błędnych ustaleń materialnoprawnych,
3) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej na podstawie twierdzeń, które nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, tj. przyjęcie, że "Uzyskanie (...) wiedzy na temat zawieranych przez Spółkę umów przez inne podmioty, może zostać wykorzystane w konkurencyjnej działalności i skutkować dla nich lepszą pozycją negocjacyjną. (...) działalność Spółki polega też na odpowiednim ukształtowaniu swojego budżetu, przy czym uzyskane wiadomości mogą wpływać na wartości uzyskiwane w toku negocjacji i odpłatności za działania marketingowe danego przedsiębiorcy. (...) może też funkcjonować inny model promocji i budowania wizerunku na rynku poprzez popularyzowanie wizerunku bez ujawniania szczegółów co do wysokości udzielonego wsparcia"
- wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Rzeszowie oparł rozstrzygnięcie o twierdzenia, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, w tym zwłaszcza w twierdzeniach organu (przedstawionych w decyzji administracyjnej i odpowiedzi na skargę), choć rolą sądu administracyjnego jest kontrolowanie wydanego rozstrzygnięcia, nie zaś rozstrzyganie za organ sprawy administracyjnej.
naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 61 ust. 3 w z w. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, w tym ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że w realiach sprawy został spełniony aspekt formalny i materialny tajemnicy przedsiębiorcy choć:
a. organ nie wykazał w treści decyzji administracyjnej, że żądane informacje mają wartość gospodarczą,
b. ani organ, ani WSA w Rzeszowie nie przedstawili argumentów za przyjęciem, że udostępnienie żądanej przez Stowarzyszenie informacji mogłoby doprowadzić do zagrożenia pozycji konkurencyjnej Spółki,
c. uzasadnienie, przedstawione tak przez WSA w Rzeszowie w zaskarżanym wyroku, jak i przez organ w kontrolowanej przez Sąd decyzji, jest tak ogólne, że mogłoby posłużyć do odmowy udostępnienia jakiejkolwiek informacji publicznej,
2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a nadto że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "Materia umów cywilnoprawnych zawieranych przez spółkę prawa handlowego, co do zasady, pozostaje poza przedmiotowym zakresem działania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero wykazanie, że umowa taka służy, czy ma na celu wykonywanie zadania publicznego lub jest związana, bądź odnosi się do dysponowania majątkiem publicznym, dawałoby jej przymiot «publicznej», a tym samym i prawo do jej uzyskania" (str. 8 uzasadnienia wyroku), podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia skłania do wniosku, że umowy cywilnoprawne, zawierane przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej (w tym przez spółki prawa handlowego) objęte są zakresem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, a w konsekwencji mają przymiot "publiczności" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś odmiennym zagadnieniem jest analiza przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a także zrzekło się rozpatrzenia skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1534 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
W skardze kasacyjnej zostały podniesione zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. Co do zasady rozpoznaniu w pierwszej kolejności muszą podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż do zarzutów naruszenia prawa materialnego można odnieść się na gruncie niewątpliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.
W pierwszej kolejności należy jednak podnieść kwestie natury ogólnej, których wyjaśnienie wpływa na ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przedmiotem sporu jest bowiem w istocie ocena, czy w postępowaniu administracyjnym zostało należycie wykazane, iż żądane we wniosku informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i z tego powodu mogą podlegać ograniczeniu udostępnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Należy podnieść, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, przesłankę tę wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicja znajduje się w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233, dalej: u.z.n.k.). Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Z uwagi na treść art. 11 ust. 2 u.z.n.k., w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przepisu art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze in fine u.d.i.p. przyjmuje się powszechnie, że skuteczne ograniczenie prawa do informacji publicznej w powołaniu na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga spełnienia dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. Aspekt formalny sprowadza się do podjęcia przez przedsiębiorcę stosownych działań w celu utrzymania informacji w poufności (tajemnica przedsiębiorstwa nie obejmuje takich danych, które są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo są dla nich łatwo dostępne). Aspekt materialny wymaga natomiast dokonania oceny spornych informacji pod kątem tego, czy są to takie informacje (techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne), które mają wartość gospodarczą. Innymi słowy, w zakresie przesłanki formalnej wymagane jest, aby przedsiębiorca zamanifestował w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt III OSK 716/22).
Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej w powołaniu na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być przez podmiot obowiązany omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Dopiero ta argumentacja w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi umożliwiać będzie Sądowi ocenę zasadności ograniczenia prawa do wnioskowanej informacji publicznej w powołaniu na przesłankę z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze in fine u.d.i.p.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy przypomnieć, że - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - zasadność odmowy udostępnienia stronie wnioskowanych informacji podmiot zobowiązany uzasadnił tym, że Huta Stalowa Wola S.A. nie wyraziła zgody na udostępnienie informacji obejmującej treść umowy zawartej pomiędzy nią a Stalą Stalowa Wola Piłkarską Spółką Akcyjną.
Nadto w decyzji wskazano na wystąpienie aspektu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy. Przesłankę tę uzasadniono w sposób następujący: "W tym stanie rzeczy należy jednoznacznie stwierdzić, że wnioskowane informacje mają bezsprzecznie charakter poufny, uzasadniający ich ochronę, jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy i tym samym wydania przedmiotowej decyzji jest konieczne i uzasadnione".
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są zasadne. Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił poprawność dokonanych przez organ ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. W oparciu o argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji można bowiem stwierdzić jedynie spełnienie przesłanki formalnej w przedstawionym wyższej znaczeniu. W sprawie nie wykazana została natomiast przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy - o czym była już mowa - dla skutecznego powołania się na tajemnicę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymagane jest spełnienie obu wspomnianych przesłanek, tj. formalnej i materialnej.
Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy zapisów umowy w kontekście treści, które wskazywałyby na to, że objęta klauzulą poufności umowa zawiera informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne, które mają wartość gospodarczą. Przekonywującej argumentacji w tym zakresie nie przedstawił również organ w zaskarżonej decyzji. Nie można nie zauważyć, że zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości i w istocie nie objaśnia tego, jaki związek ma przedstawiona przez Spółkę argumentacja z materialnym aspektem tajemnicy przedsiębiorcy w podanym wyżej znaczeniu.
Sąd pierwszej instancji powinien był dokonać analizy treści przedłożonej przez strony umowy i ocenić, czy w oparciu o jej zapisy uzasadnione jest twierdzenie o spełnieniu materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy.
Należy bowiem odnotować pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2347/15, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Samo zastrzeżenie co do odmowy udostępnienia treści umowy w powołaniu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowi dostatecznej przesłanki dla uznania, że podmiot może się skutecznie powoływać na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Subiektywne przekonanie przedsiębiorcy o tym, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy nie wystarcza do przyjęcia, że istotnie informacje, co do których poufność zastrzegł przedsiębiorca, kwalifikują się (od strony materialnej) do uznania je za tajemnicę przedsiębiorcy. Spełnienie owej przesłanki należy powiem rozpatrywać przez pryzmat treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Niezbędne jest również należyte uzasadnienie takiej kwalifikacji.
Nie można nie zauważyć, że dla przedsiębiorcy wszystko, co związane jest z jego funkcjonowaniem w obrocie gospodarczym może - w jego subiektywnym przekonaniu - przedstawiać wartość gospodarczą. Tymczasem przesłanka ta powinna mieć charakter zobiektywizowany, zaś uzasadnienie jej wystąpienia powinno znajdować wyczerpujące uzasadnienie w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazanie konkretnej podstawy oraz wyczerpujące uzasadnienie ograniczenia prawa do informacji publicznej jest niezbędne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy.
Zasadne okazały się zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń przepisów postępowania w zakresie postępowania wyjaśniającego oraz uzasadnienia decyzji, sformułowane w punkcie 1) skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nietrafnie uznał, że uzasadnienie wydanej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Podmiot zobowiązany bardzo lakonicznie odniósł się do kwestii spełnienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy. W uzasadnieniu decyzji operuje się pojęciami ogólnymi bez odniesienia do konkretnej informacji. Nie wyjaśniono dlaczego informację objętą żądaniem wniosku uznano za objętą tajemnicą przedsiębiorcy, z jakim rodzajem tajemnicy (handlowa, gospodarcza i.t.p.) mamy do czynienia i dlaczego jej ujawnienie może zagrozić interesom podmiotu, którego informacja ta dotyczy. Tym samym doszło również do naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł bowiem wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również braków w ramach postępowania wyjaśniającego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż przepis ten składa się z dwóch paragrafów, a skarżący kasacyjnie nie wskazał w podstawach skargi kasacyjnej, naruszenie której jednostki redakcyjnej przepisu zarzuca. Podstawy skargi kasacyjnej powinny być skonstruowane w sposób nie budzący wątpliwości. Jeśli przepis zawiera jednostki redakcyjne, należy wskazać, który paragraf, ustęp, czy punkt stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji skarżącego kasacyjnie.
Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji skoncentrował się bowiem na rozważaniach dotyczących charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej, co nie było sporne, choćby wobec faktu wydania zaskarżonej decyzji, która może być wydana jedynie wówczas, gdy żądana we wniosku informacja stanowi informację publiczną. Nie odniesiono się natomiast do kwestii spełnienia materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy. Rozważania w tym zakresie zostały w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku ograniczone do stwierdzenia (nie poprzedzonego analizą materiału w postaci umowy), iż "żądane dane mają wartość gospodarczą (jako dotyczące prowadzenia określonej polityki finansowej), a przedsiębiorca podjął czynności mające na celu uczynienie ich niedostępnymi dla osób trzecich". Jak już wyżej wskazywano, powyższe odnosi się do formalnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy. W pozostałym zakresie rozważania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mają charakter abstrakcyjny, nie odnoszą się do konkretnej, rozpatrywanej sprawy.
Wobec faktu, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się uzasadnione, co musi prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Jak już była bowiem mowa wcześniej, zarzuty te mogą podlegać rozpoznaniu na gruncie niewątpliwego stanu faktycznego sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe wskazania i przede wszystkim dokona oceny treści umowy pod kątem spełnienia materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.