III OSK 1379/23

III OSK 1379/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Sz 5/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-03-09
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części,  w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1148
art. 32 ust. 2 i ust. 6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 5/23 w sprawie ze skargi B. R. na czynność Burmistrza W. z dnia 17 listopada 2022 r. nr KO.4464.12.1.2022.MC w przedmiocie zorganizowania dowozu dziecka do placówki oświatowej 1. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 5/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. R. (dalej skarżąca) na czynność Burmistrza W. (dalej Burmistrz lub organ) z dnia 17 listopada 2022 r. nr KO.4464.12.1.2022.MC w przedmiocie zorganizowania dowozu dziecka do placówki oświatowej: I. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. stwierdził uprawnienie skarżącej zorganizowania przez Burmistrza W. dowozu jej niepełnosprawnego dziecka L. K. do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego "[...]" w G., III. zasądził od Burmistrza W. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W przedmiotowej sprawie z wnioskiem z dnia 2 listopada 2022 r. oraz pismem uzupełniającym do wniosku z dnia 15 listopada 2022 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza W. o organizację bezpłatnego dowozu i zapewnienia opieki w trakcie przejazdu dziecka L. K. do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego "[...]" w G. Wraz z wnioskiem skarżąca przedłożyła Burmistrzowi W. zaświadczenie potwierdzające uczęszczanie córki do ww. przedszkola specjalnego oraz orzeczenie nr PPP-Ł-4422/7/VC/19/20 dotyczące konieczności objęcia dziecka kształceniem specjalnym.
Pismem z dnia 17 listopada 2022 r. Burmistrz odmówił skarżącej zorganizowania dowozu dziecka do przedszkola wskazując, że w transporcie jaki zapewnia gmina do placówki w G. nie ma już wolnych miejsc a najbliższą placówką oświatową spełniającą zalecenia określone w złożonym orzeczeniu jest placówka znajdująca się w R. i do tej placówki gmina może zorganizować transport i opiekę tym bardziej, że w roku szkolnym 2022/2023 dziecko było uczniem Szkoły Podstawowej w W. i od września 2022 r. korzystało z zorganizowanego przez Gminę W. bezpłatnego dowozu dzieci do szkół. Transport ten był zapewniony także w miesiącu październiku i listopadzie 2022 r.
W uzasadnieniu wyroku uwzgledniającego skargę skarżącej Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności dotyczącej odmowy zorganizowania dowozu dziecka skarżącej do placówki oświatowej stanowi art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.), dalej jako ustawa.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadziła się do wykładni pojęcia "najbliższe przedszkole" oraz prawidłowości oceny przez organ orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w kontekście zaproponowanej przez gminę placówki przedszkolnej w zestawieniu z potrzebami terapeutycznymi dziecka. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że dziecko skarżącej uczęszczało już do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego "[...]" w G. Następnie na rok szkolny 2022/2023 zostało umieszczone w Szkole Podstawowej w W. i do tej placówki gmina zapewniała bezpłatny transport. Jak wynika z oświadczenia matki, w związku z regresem stanu zdrowia córki, uboższą ofertą zajęć, matka zdecydowała o powrocie dziecka do placówki, do której uczęszczało poprzednio.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że z zaskarżonego aktu wynika, że odmowa zapewnienia transportu wynikała jedynie ze względu na odległość nie wzięto pod uwagę kwestii potrzeb edukacyjno-terapeutycznych dziecka. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ wskazał jakie zajęcia planowała przeprowadzić szkoła w W. z dzieckiem, wskazał też na możliwości dowozu do szkoły w R.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Burmistrz nie porównał możliwości terapeutyczno-edukacyjnych Niepublicznej Szkoły Podstawowej w R. z tymi, które zapewnia Placówka w G., nie pochylił się również nad tym, czy wskazanie innej placówki przedszkolnej, co do której zakresu działania uzyskał informacje już po dokonaniu odmowy dowozu dziecka i przerwanie dotychczas prowadzonej terapii nie wpłynie niekorzystnie na rozwój dziecka i nie zniweczy uzyskanych dotychczasowych efektów terapeutycznych i edukacyjnych tym bardziej, że matka wyraźnie wskazywała na regres u córki po dwumiesięcznym epizodzie w innej placówce. Sąd zaznaczył przy tym, że wprawdzie obie placówki (w G. i R.) przeznaczone są dla wsparcia dzieci z dysfunkcjami, to jednak ilość i rodzaj proponowanych zajęć i form terapii dla poprawy dobrostanu dziecka ma podstawowe i kluczowe zarazem znaczenie.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że użyte w art. 32 ust. 6 ustawy określenie "najbliższe" przedszkole (lub inna placówka oświatowa) nie oznacza wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Pod pojęciem tym rozumie się najbliższą placówkę, umożliwiającą jak najpełniejszą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie jest zatem wykluczone, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy uznane będzie przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka.
Sąd pierwszej instancji dodał, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o możliwość zapewnienia przez gminę niepełnosprawnemu dziecku transportu z miejsca zamieszkania (P.) do przedszkola położonego w G., do którego inne dzieci z terenu gminy są dowożone transportem zorganizowanym przez gminę. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że w transporcie jaki zapewnia gmina do placówki w G. nie ma już wolnych miejsc. Sąd pierwszej instancji zwrócił jednak uwagę na treść przepisu art. 32 ust. 6 ustawy, który stanowi o przedszkolu "najbliższym" zapewniającym dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń terapeutycznych i edukacyjnych nie zaś o tym, do którego można dowieźć dziecko, bo jest w autobusie wolne miejsce, czy też które ze względów ekonomicznych jest najbardziej opłacalne dla podmiotu zobowiązanego. Sąd wskazał także, że różnica w odległości między placówkami (w R. i G.) wynosi 4 km.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że celem art. 32 ust. 4 ustawy jest pomoc rodzinom wychowującym dzieci niepełnosprawne w wieku pięciu i sześciu lat oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym w realizacji zajęć terapeutycznych i edukacyjnych w najbardziej dostosowanych do ich potrzeb kształcenia i rewalidacji placówkach przedszkolnych. Zatem względy formalistycznie pojmowanej odległości (4 km), względy organizacyjne (brak wolnych miejsc w autobusie) czy ekonomiczne nie mogą być przedłożone nad prawo dziecka do bezpłatnego, zapewnionego przez gminę transportu do placówki, która zapewnia mu w jak najpełniejszym stopniu dobrostan psychofizyczny, jest to dobro, które zdaniem Sądu zasługuje na większą ochronę.
Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że czynność Burmistrza z dnia 17 listopada 2022 r. r. naruszyła prawo, bowiem w istocie pozbawiła osobę uprawnioną możliwości realizacji jej praw wynikających z art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają argumenty Burmistrza, że gmina dysponuje odpowiednią specjalną placówką w R., która jest placówką najbliższą miejsca zamieszkania dziecka. Realizacja obowiązku gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki do przedszkola nie może być uzależniona wyłącznie od odległości specjalnej placówki przedszkolnej do miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka. A zatem nie musi to być ośrodek najbliższy. W tym wypadku wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (podstawa zaskarżenia określona w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329, dalej zwanej: P.p.s.a.), w postaci naruszenia art. 146 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji zaniechał dokonania w uzasadnieniu wyroku ustaleń faktycznych, które mogłyby stanowić jakąkolwiek podstawę do rozstrzygnięcia merytorycznego zawartego w pkt I, a zwłaszcza pkt II wyroku;
2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie poniższego przepisu w sprawie będącej przedmiotem skargi (podstawa zaskarżenia określona w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), mianowicie: naruszenie art. 32 ust. 6 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika, że najbliższą placówką jest taka, która spełnia kryterium najlepszego dobrostanu psychofizycznego dziecka lub jego opiekuna prawnego, a kryterium "najbliższej" placówki od miejsca zamieszkania dziecka nie może być traktowane "formalistycznie" oraz wynikające stąd niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ administracji przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie dowozu dziecka w danej sprawie powinien badać merytorycznie wpływ konkretnej placówki na dobrostan psychofizyczny konkretnego dziecka i w zależności od wyników tego badania zignorować kryterium "najbliższej" placówki, w związku z czym w danej sprawie kryterium dobrostanu powinno rozstrzygnąć na korzyść uwzględnienia wniosku; naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie nastąpiło w ten sposób, że przepis przyjęty za podstawę prawną rozstrzygnięcia nie ma związku z ustalonym samodzielnie przez Sąd stanem faktycznym, w którym Sąd nie dokonał ustalenia, że dobrostan psychofizyczny dziecka jednoznacznie wskazuje na konieczność jego realizacji we wskazanej w sentencji wyroku placówce, popełniając błąd w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny, częściowo jedynie ustalony w sprawie, błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w normie prawnej wyinterpretowanej przez Sąd z art. 32 ust. 6 ustawy.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i oddalenie skargi na czynność Burmistrza w całości; o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zgodnie z art. 176 §2 P.p.s.a. organ skarżący kasacyjnie oświadczył, iż nie zrzeka się rozprawy kasacyjnej i, jeżeli będzie to możliwe w czasie rozpatrywania niniejszej skargi, skarżący kasacyjnie organ wnosi o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji
i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga – po wniesieniu skargi kasacyjnej – ponownie sprawy w takich samych granicach jak Sąd pierwszej instancji, ale kontroluje zaskarżony wyrok w granicach określonych zarzutami tej skargi. Obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi wraz z ich uzasadnieniem, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07).
W tej sprawie istota sporu między stroną skarżącą kasacyjnie a stroną skarżącą przed Sądem pierwszej instancji dotyczy ustalenia, która placówka objęta systemem oświaty stanowi najbliższą placówkę w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
Nie budzi wątpliwości, że rodzice dziecka mają swobodę w wyborze przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego do którego będą posyłać swoje dziecko. Natomiast na gminie ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub tylko:
- niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy,
- do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
Powyższy obowiązek nałożony przez ustawodawcę na gminę nie oznacza zapewnienia dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu
i opieki w czasie przewozu w każdym przypadku i do każdej placówki, którą wskażą rodzice uważając subiektywnie, że zapewnia ona najlepsze warunki edukacyjne, rehabilitacyjne i opiekuńcze. Obowiązek ten dotyczy wyłącznie zapewnienia takim dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego (tak też NSA w wyroku z 20 stycznia 2026 r. sygn. akt III OSK 2662/24).
W orzecznictwie sądowym jednoznacznie podkreśla się, że najbliższe przedszkole lub szkoła, to przedszkole pozwalające w najwyższym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowane do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka oraz posiadające warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie i rehabilitację dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten element powinien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę, ani też orzekający w takiej sprawie sąd administracyjny. Nie musi to być przedszkole (szkoła) najbliższe w rozumieniu faktycznej (geograficznej) odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację w pełni zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania powołanego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (wyrok NSA z 28 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 831/23). Tym samym przedszkole bliższe geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalające urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie przedszkolem najbliższym w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy.
W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stanowisko organu (Burmistrza W.) z dnia 17 listopada 2022 r. odmawiające udzielenia zgody na bezpłatny dowóz dziecka L. K. do przedszkola "[...]" w G. nie obejmowało jakiejkolwiek oceny co do zakresu lub stopnia realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu nr PPP-Ł-4422/7/VC/19/20 wydanym przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w Ł. z dnia 23 października 2019 r. o potrzebie kształcenia specjalnego L. K. Orzeczenie to zawiera zalecenia obejmujące formy i warunki wsparcia ww. dziecka umożliwiające realizację jego indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych. Zalecenia te powinny być realizowane w jak najpełniejszym zakresie. Nie są one jedynie sugestiami. Wynika to wprost z treści § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1309) zgodnie z którym przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły, oddziały i ośrodki, o których mowa w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, zapewniają realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.
Tym samym brak dokonania takiej oceny stanowił istotną wadę w tej sprawie, którą trafnie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Jedyną okolicznością podniesioną w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji czynności Burmistrza W. z dnia 17 listopada 2022 r. był brak wolnych miejsc w środku transportu dowożącym dzieci do placówki w G. Pomijając już okoliczność, że Burmistrz nie wskazała nawet, do jakiej placówki oświatowej w G. dowożone są dzieci, to sama okoliczność braku wolnych miejsc w środku transportu nie może być podstawą do odmowy realizacji ustawowego obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 6 ustawy.
Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się dodatkowe pisma sporządzone po dacie 17 listopada 2022 r. jednakże nie mogą one uzupełnić treści zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji czynności z ww. daty.
Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji uchylił w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku zaskarżoną czynności Burmistrz W. z dnia 17 listopada 2022 r. z tego powodu, że z jej treści nie wynikało, która placówka systemu oświaty zapewnia pełną realizację zaleceń wynikających z orzeczenia nr PPP-Ł-4422/7/VC/19/20 z dnia 23 października 2019 r. o potrzebie kształcenia specjalnego L. K. Brak wyjaśnienia tej kwestii uniemożliwiał prawidłowe ustalenie najbliższej placówki oświaty w zakresie określonym art. 32 ust. 6 ustawy obejmujące zarówno usytuowanie geograficzne placówek, jak i zapewnienie jak najpełniejszego zakresu wykonania zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.
Natomiast trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 32 ust. 6 ustawy w zakresie stwierdzenia, że w tej sprawie najbliższą placówką oświatową w rozumieniu ww. przepisu będzie Niepubliczne Przedszkole Specjalne "[...]" w G. (pkt II zaskarżonego wyroku).
Zgodnie z art. 146 § 2 P.p.s.a. w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.
Art. 146 § 2 P.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt III OSK 2129/12). Tym samym trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że zastąpienie organu (Burmistrza W.) w zakresie rozstrzygania o wniosku złożonym w dniu 2 listopada 2022 r. przez B. R. wymagało ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest pełny, prawidłowo ustala stan faktyczny i nie budzi żadnej wątpliwości. Sądy administracyjne nie ustalają stanów faktycznych spraw w sprawach objętych wniesionymi skargami.
Sąd pierwszej instancji w zasadzie pominął dokonanie ustaleń, które stanowiłoby podstawę do orzekania w punkcie drugim zaskarżonego wyroku. Analiza treści zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że w tym zakresie zawarte zostało bardzo skrócone stanowisko wyrażone w dwóch zdaniach. W jednym zawartym w punkcie 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylając zaskarżoną czynność Burmistrza W., stwierdził, że bezskutecznym była odmowa realizacji obowiązku gminy w zakresie dowozu córki skarżącej do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego "[...]" w G., ponieważ była ona pozbawiona podstaw i nieznajdująca oparcia w przepisach prawa, odnosząc to stwierdzenie do odległości placówek oświaty, względów ekonomicznych i ilości wolnych miejsc w środkach transportu. Kolejne zdanie zawarte zostało w ostatnim punkcie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji przyjął, że w tej sprawie stan faktyczny jest bezsporny, a tym samym wydaje orzeczenie także na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a.
Oznacza to, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, brak dokonania ustaleń przez Sąd pierwszej instancji na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności brak oceny, w jakim zakresie placówki systemu oświaty zlokalizowane bliżej geograficznie miejsca zamieszkania dziecka realizują zalecenia wynikające z orzeczenia nr PPP-Ł-4422/7/VC/19/20 z dnia 23 października 2019 r. o potrzebie kształcenia specjalnego L. K. i czy najbliższą placówką, która zapewnia największy zakres realizacji zaleceń wynikających z ww. orzeczenia jest Niepubliczne Przedszkole Specjalne "[...]" w G. Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zauważa, że materiał dowodowy zebrany w sprawie do dnia 17 listopada 2022 r., tj. do dnia podjęcia czynności o odmowie wyrażenia zgody na realizację bezpłatnego dowozu przez Burmistrza W. poza samym wnioskiem, orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego oraz zaświadczeniem o uczęszczaniu L. K. do Przedszkola "[...]" w G. nie zawierał innych istotnych w sprawie dowodów. Jeżeli już Sąd pierwszej instancji dokonywał jakichkolwiek ustaleń, do których nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to czynił to na podstawie dowodów sporządzonych po dacie 17 listopada 2022 r.
W tym zakresie trafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia.
W zakresie punktu drugiego zaskarżonego wyroku uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia (za taką nie można uznać jedynie art. 146 § 2 P.p.s.a., ponieważ jest to przepis wynikowy), ani też wyjaśnienia podstawy tego rozstrzygnięcia. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie dokonać kontroli co do tego, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji zobowiązał Burmistrza W. do zorganizowania dowozu dziecka L. K. do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego "[...]" w G.
Tym niemniej należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna jest częściowo zasadna, to Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie punktu drugiego oraz do rozpoznania w tym zakresie skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia rozstrzygnięcia stwierdzającego uprawnienie skarżącej B. R. do zorganizowania przez Burmistrza W. dowozu jej niepełnosprawnego dziecka L. K. do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego "[...]" w G.
Natomiast w zakresie punktu I i III zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, tym samym na podstawie art. 184 P.p.s.a. została ona oddalona.
Ponieważ pozostaje w obrocie prawnym punkt pierwszy zaskarżonego wyroku, stwierdzający bezskuteczność czynności Burmistrza W. z dnia 17 listopada 2022 r. nr KO.4464.12.1.2022.MC, to obowiązkiem organu (Burmistrza W.), po ustaleniu, że wniosek B. R. nadal jest podtrzymywany w tej sprawie, będzie ponowne przeprowadzenie postępowania. Po ustaleniu, czy nadal spełnione są przesłanki podmiotowe do korzystania przez L. K. z uprawnień, jakie wynikają z art. 32 ust. 6 ustawy, organ powinien uwzględnić ocenę prawną zawartą w tym wyroku oraz w szczególności ustalić, które placówki systemu oświaty i w jakim zakresie realizują zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego L. K. Ustalenia te powinny być wykazane materiałem dowodowym.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia w całości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wnioskowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie.