III OSK 1375/23

III OSK 1375/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1921/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 i n.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 44
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15 zzs(4) ust. 4
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1921/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2022 r. nr KOA/2500/Oś/22 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Fundację [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1921/22 oddalono skargę wniesioną przez w/w Fundację na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 lipca 2022 r. nr KOA/2500/Oś/22 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z 18 stycznia 2021 r. Burmistrz Mszczonowa określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Punkt zbierania odpadów", planowanego do realizacji w M., na działce nr [...], powiat [...], województwo [...].
Podaniem dnia z 14 lutego 2022 r. Fundacja [...] zwróciła się o wznowienie postępowania w sprawie wydania ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako podstawę prawną wniosku wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że cele statutowe wnioskodawcy obejmują zadania z zakresu ochrony środowiska, m.in.: inicjowanie, przeprowadzanie, a także wspieranie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych w zakresie ekologii i ochrony środowiska, a szczególnie w zakresie dostępu do zdrowej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą. Wnioskodawca wskazał, że jego celem w niniejszym postępowaniu jest zapewnienie, aby przedmiotowe przedsięwzięcie spełniało wszelkie niezbędne wymogi środowiskowe, w szczególności te związane z ochroną czystości lokalnych zasobów wodnych, powietrza atmosferycznego oraz terenów stanowiących siedliska fauny objętej ochroną gatunkową.
Postanowieniem z 12 maja 2022 r. Burmistrz odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 18 stycznia 2021 r., wskazując na dwie podstawowe przyczyny braku możliwości uwzględnienia wniosku.
Po pierwsze, ustalenia organu I instancji wskazały, że Fundacja nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym określenia uwarunkowań środowiskowych, a także nie brała w nim udziału na prawach strony na zasadzie art.
44 ust. 1 z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 poz. 2373 ze zm; dalej: "ustawa środowiskowa"). Zaznaczono przy tym, że regulacje zawarte w art. 44 ustawy środowiskowej odnoszą się do postępowania dotyczącego wydania decyzji o uwarunkowaniach, a udział organizacji ekologicznej obwarowany jest koniecznością zgłoszenia się przez nią, jak również wykazania, że udział ten jest uzasadniony jej celami statutowymi. Powyższe ustalenie miało zdaniem Burmistrza decydujący wpływ na odmowę wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. Skoro zaś Fundacja nie miała statusu strony w postępowaniu, nie może w chwili obecnej skutecznie domagać się jego wznowienia, albowiem brak jest podstawy prawnej do takiego działania.
Ponadto niezależnie od powyższego Burmistrz uznał, że Wnioskodawca nie zachował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jako okoliczność uzasadniającą to twierdzenie Burmistrz wskazał na fakt, że z treści wniesionego przez Stronę odwołania od decyzji Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach z 22 grudnia 2021 r. (znak: G.6220.22.2019. JJ), ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie instalacji do odzysku/unieszkodliwienia odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w M., ul. [...] [...], powiat [...], województwo [...], na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i części działek [...] i [...] obręb [...]" wynikało, że już w dacie 14 stycznia 2022 r. miała ona wiedzę o wydaniu decyzji z 18 stycznia 2021 r. będącej przedmiotem aktualnie rozpatrywanego wniosku.
Po rozpoznaniu wniesionego przez Fundację zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 25 lipca 2022 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza. Uzasadniając postanowienie, SKO w pierwszej kolejności wskazało, że organ I instancji słusznie uznał, że Fundacji nie przysługiwał przymiot strony postępowania w przedmiocie ustalenia uwarunkowań środowiskowych, jak również, że ze statusu "podmiotu na prawach strony" nie można wywnioskować uprawnienia do wszczynania postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe. SKO przyjęło, że podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Zatem Fundacji nie przysługuje prawo do żądania wznowienia postępowania, bowiem nastąpić ono może wyłącznie na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślono także, że prawa do złożenia takiego wniosku nie można wywodzić z treści art. 44 ustawy środowiskowej, co wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Nadto Kolegium uznało, że brak jest podstaw do skutecznego postawienia zarzutu organowi, że nie doprowadził do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu.
Fundacja, na powyższe postanowienie, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze wskazano na naruszenie:
1. art. 31 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. poprzez brak wznowienia postępowania z urzędu w przypadku, gdy żądanie wszczęcia zostało uzasadnione celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny Fundacji
oraz Organ na skutek złożonego wniosku pozyskał informacje o przesłankach do wznowienia postępowania;
2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez Organ, że Fundacja nie posiada legitymacji czynnej do wystąpienia
z wnioskiem o wznowienie postępowania, a w rezultacie odmową wznowienia postępowania;
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wstępie Sąd I instancji stwierdził, że istotnym w sprawie pozostawała kwestia legitymacji Fundacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, niezależnie od powoływanych w nim, określonych w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanek, jakie miałyby za tym wznowieniem przemawiać. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony.
Powyższy warunek w sprawie niniejszej – czego zdaniem Sądu I instancji co do zasady skarżąca nie neguje – nie został spełniony. Po pierwsze – Fundacja nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia pn. "Punkt zbierania odpadów", umiejscowionym w gminie
Mszczonów i zakończonym decyzją Burmistrza z 18 stycznia 2021 r. Po drugie Fundacja w oparciu o istniejące regulacje prawne mogłaby brać udział w tym postępowaniu jedynie jako podmiot "na prawach strony", a zatem nie występowałaby w obronie swoich praw i interesów, a jedynie mogłaby dokonywać czynności procesowych w jego toku. Słusznie zatem zdaniem Sąd organy obu instancji powoływały w swoich uzasadnieniach kwestię braku możliwości dysponowania przedmiotem sprawy – w tym przypadku ustaleniem uwarunkowań środowiskowych – przez podmiot uczestniczący na prawach strony na tę okoliczność zasadnie powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, traktujące o tym problemie. Zauważając, że powyższe wyroki były wydawane w stanach faktycznych obejmujących powołanie się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – podczas gdy w sprawie niniejszej Skarżąca powoływała się na przesłanki z punktu 5 ww. przepisu, Sąd podkreślił, że z treści przytoczonych wyroków wynika, iż organizacje społeczne działające "na prawach strony nie posiadają tych samych co "strona" uprawnień materialnych, a jedynie równą pozycję procesową w postępowaniu. Wobec powyższego za słuszną należy uznać zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konstatację Kolegium, że bez znaczenia dla sprawy pozostawało, czy wszczęcie postępowania wznowieniowego jest w niniejszej sprawie uzasadnione celami statutowymi Fundacji a także, czy wnioskodawca zachował wynikający z art. 148 k.p.a. miesięczny termin na złożenie wniosku.
Odnosząc się do poruszanej w treści skargi kwestii istnienia po stronie organu obowiązku wznowienia postępowania z urzędu w sytuacji, gdy pozyska on wiedzę na temat faktów, które mogą uzasadniać wznowienie postępowania Sąd podzieli stanowisko Kolegium, że brak jest możliwości przymuszenia go do takiego działania. Stanowisko takie jest również ugruntowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2254/19). Wobec powyższych wywodów za zbędne Sąd uznał ustosunkowywanie się do zarzutów dotyczących spełnienia przez Skarżącą warunków określonych w art. 31 § 1 k.p.a., jak również do oceny wystąpienia okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Za całkowicie nieuzasadnione uznał także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] wnosząc na podstawie art. 176, art. 179a art. 185 oraz 188 p.p.s.a.:
- przeprowadzenie przez Sąd I instancji autokontrołi poprzez stwierdzenie, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, a w konsekwencji uchylenie wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy (art. 179a p.p.s.a.),
a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku przez Sąd I instancji o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (185 § 2 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty. Nadto skarżąca kasacyjnie Fundacja wnosiła o zasądzenie od organu kosztów postępowania za obie instancje, w tym postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy nie na rozprawie, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. oraz 151 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowej kontroli działalności organu, czego wyrazem był brak uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie odniosła się do szczególnych rozwiązań wprowadzonych w związku z COVID-19. Zgodnie z ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a dokładniej jej art. 15zzs4 ust. 4 "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające rozpoznanie sprawy nie na rozprawie. W szczególności nie było to konieczne skoro zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 sąd mógł przeprowadzić rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Podniesiony w skardze zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy nie na rozprawie, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. oraz 151 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowej kontroli działalności organu, czego wyrazem był brak uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Podkreślić należy, że termin: "posiedzenie sądowe" ma szerokie znaczenie i obejmuje swoim zakresem tak posiedzenia jawne, jak i posiedzenia niejawne, z tym, że co do zasady posiedzenia jawne są rozprawami i tylko wyjątkowo nie muszą one mieć takiej formy np. w sytuacji posiedzenia, na którym ma miejsce odroczenie ogłoszenia wyroku. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zasadą jest jawność postępowania, zaś rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe tylko wówczas, gdy stanowi tak przepis szczególny. Zasada jawności posiedzeń sądowych wyrażona w art. 90 § 1 p.p.s.a. stanowi uszczegółowienie konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd." Gwarancje konstytucyjne prawa do sądu obejmują, oprócz prawa dostępu do sądu, także prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, tj. zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności. Pojęcie "jawności postępowania sądowego" oznacza jawność dla publiczności, jak również jawność dla stron (uczestników) postępowania w dopuszczeniu do udziału w czynnościach procesowych (por. wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. SK 5/02, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 41; postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia, sygn. II GZ 57/09, (w:) CBOSA). W związku z tym podkreślenia wymaga, że odbycie w sprawie posiedzenia niejawnego, jako wyjątku, musi mieć wyraźną podstawę w przepisach ustawy. Należy także zauważyć, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono przypadki, w których możliwe jest skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. Takim przepisem jest art. 120 p.p.s.a. który stanowi, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z przepisem tym bezpośrednio jest związany przepis art. 119 p.p.s.a. który wskazuje sprawy, które sąd może rozpoznać w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a w trybie uproszczonym może być rozpoznana sprawa, której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnymi zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie może budzić w niniejszej sprawie wątpliwości, że zaskarżone postanowienie należy do postanowień o których mowa w powołanym art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zatem zasadnie Sąd uznał, że niniejsza sprawę należy rozpatrzyć w trybie postępowania uproszczonego, co skutkowało zgodnie z powołanym już art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oczywiście przepis art. 122 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Jest to jednak uprawnienie Sądu i do jego wyłącznej kompetencji należy skorzystanie z powyższego uprawnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że rozpoznanie sprawy w rybie uprawnionym na posiedzeniu niejawnym nie jest zależne nawet od woli stron postępowania. Złożenie wniosku np. przez stronę wnoszącą skargę o skierowanie sprawy do rozpoznania w oparciu o art. 122 p.p.s.a. nie wiąże sądu ją rozpoznającego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2021r., sygn. akt II OSK 387/21). Art. 120 p.p.s.a. stanowi wyjątek od zasady orzekania na posiedzeniach jawnych, oczywiście zgodny z Konstytucją, która w art. 45 ust. 1 przewiduje jawność rozpatrzenia sprawy przez sąd, lecz prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy przez sąd może być ograniczane na ogólnych warunkach z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Stwierdzić także należy, że nie ma konieczności rozważania zasadności twierdzeń podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, albowiem powyższy przepis procesowy nie był stosowany w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.