III OSK 1374/24

III OSK 1374/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1229/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-12-04
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
art. 83
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. reprezentowanego przez kuratora A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1229/23 w sprawie ze skargi M. P. reprezentowanego przez kuratora A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr 010000/620/27117/2022/CSW w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1229/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. reprezentowanego przez kuratorkę A.P. (dalej: wnioskodawca, skarżący) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z dnia 13 kwietnia 2023 r., nr 010000/620/27117/2022/CSW, wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, oddalił skargę.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r., nr 010000/620/27117/2022/CSW, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania M.P. świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: u.e.r.f.u.s.). Organ wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są kumulatywnie wszystkie przesłanki wymienione w art. 83 ww. ustawy, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Organ ustalił, że na przestrzeni 47 lat życia, tj. do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący udokumentował jedynie 4 lata i 6 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych, a w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy wnioskodawca udokumentował jedynie 3 lata, 8 miesięcy i 9 dni okresów składkowych i nieskładkowych, zamiast wymaganych 5 lat tych okresów. Ponadto pierwsze objęcie wnioskodawcy ubezpieczeniem społecznym nastąpiło w 1996 roku, a w latach 1996-2001, 2002-2005, 2010-2018, nastąpiły przerwy w wykonywaniu przez wnioskodawcę zatrudnienia lub innej działalności związanej z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne.
Organ podkreślił, że w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku badane są ważne powody, dla których ubezpieczony nie mógł nabyć uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, przy czym przez szczególne okoliczności na gruncie ww. przepisu należy rozumieć wydarzenia o nadzwyczajnym charakterze, które wbrew woli ubezpieczonego uniemożliwiają mu kontynuowanie ubezpieczenia oraz stwierdził, że skarżący ich nie wykazał. Organ stanął na stanowisku, że częściowa niezdolność do pracy nie stanowi skutecznego dowodu na tą okoliczność, ponieważ wyłącznie ograniczyła skarżącemu możliwość zatrudnienia, a nie zdyskwalifikowała ją, to bowiem nastąpiło dopiero od dnia 17 grudnia 2018 r., kiedy ustalono całkowitą niezdolność do pracy. Przerwa w wykonywaniu zatrudnienia, w której była orzeczona częściowa niezdolność do pracy, nie jest przesłanką usprawiedliwiająca brak aktywności zawodowej. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miał on wpływu. Ponadto organ wskazał, że rozpatrzeniu podlegała także sytuacja materialna wnioskodawcy, niemniej nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.
Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącego od ww. decyzji, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega poprawność zaskarżonej decyzji w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania przez organ, a istotą sporu w sprawie była ocena stanu faktycznego przedstawionego przez skarżącego przez pryzmat art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s., który statuuje przesłanki możliwości otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący wypracował jedynie 4 lata i 6 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych w ciągu 47 lat życia, co w jego ocenie oznacza, że okres pozostawania przez stronę w zatrudnieniu był nieadekwatnie krótki wobec jej wieku w momencie powstania całkowitej niezdolności do pracy. W świetle powyższego koniecznym było ustalenie czy w sytuacji skarżącego zaistniały szczególne okoliczności, które przed zaistnieniem całkowitej niezdolności do pracy, uniemożliwiły mu wypracowanie stażu pracy adekwatnego do wieku. Tymczasem jako przyczynę tego zdarzenia skarżący wskazał swoją okresową częściową niezdolność do pracy, która to przyczyna w ocenie Sądu pierwszej instancji nie wyeliminowała go z rynku pracy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie udowodnił, iż w okresie ograniczonej zdolności do pracy szukał jej w sposób aktywny, lecz nie mógł jej znaleźć z uwagi na stan zdrowia. W aktach postępowania administracyjnego i sądowego nie znajdują się żadne dowody potwierdzające tą okoliczność.
Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nawet gdyby zaakceptować argumentację skarżącego i uznać, że do jego stażu pracy należy doliczyć jeszcze sześć lat, to łączny okres zatrudnienia (10 lat) także jest nieadekwatnie krótki wobec wieku, w którym skarżący stał się całkowicie niezdolnym do pracy.
Ubocznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie kwestionuje trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego, lecz przepis art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. nie uzależnia pozytywnego rozpoznania sprawy jedynie od zaistnienia wyłącznie tej przesłanki. Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez kuratora, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy;
b) art. 146 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy;
c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonego orzeczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
d) art. 113 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pomimo niewyjaśnienia sprawy, a w szczególności nierozstrzygnięcia sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym dotyczącym okresów składkowych i nieskładkowych;
e) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji sformułowanie przez organ nielogicznych wniosków w zakresie uznania, że:
- skarżący nie posiada okresów składkowych umożliwiających udzielenie mu świadczenia z art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s.;
- skarżący nie wykazał, że jego rodzina nie jest w stanie ubóstwa, podczas gdy z przedłożonego przez skarżącego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że jest osobą w stanie ubóstwa;
f) art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez organ administracyjny zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, z przyjęciem przy tym całkowicie biernej postawy w postępowaniu dowodowym, ograniczającej się jedynie do oceny czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę, co do istotnych okoliczności, w tym w szczególności w zakresie weryfikacji ocen ZUS-u w zakresie okresów składkowych skarżącego;
g) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści zaskarżonego wyroku faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
a) art. 83 ust 1 u.e.r.f.u.s. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie.
Wskazując na ww. zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z poprzedzającą go decyzją ZUS i rozstrzygnięcie sprawy lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2385 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W świetle art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub nie-właściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wobec zarzutów naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz art. 146 w zw. z art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a. należy wskazać, że nie mogą one podlegać uwzględnieniu z uwagi na ich błędną konstrukcję. Przede wszystkim art. 151 P.p.s.a. jako przepis wynikowy, stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, zawiera normę, która określa kompetencje sądu w fazie orzekania i w związku z tym przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Naruszenie art. 151 P.p.s.a. jest bowiem zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia wyrokiem art. 151 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07; z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 1909/10; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 64/13; z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10; z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11).
Z kolei wadliwość zarzutu naruszenia przepisu art. 146 w zw. z art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polega na tym, iż w ramach przedmiotowej sprawy nie zostały one przez Sąd pierwszej instancji zastosowane, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł on ich naruszyć. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na decyzję organu działał na podstawie art. 151 P.p.s.a., natomiast przepis art. 146 P.p.s.a., który legł u podstaw zarzutów kasacyjnych, odnosi się do możliwości objęcia przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym aktów innych niż decyzje oraz czynności organów administracji (art. 3 § 2 pkt 4-4b P.p.s.a.), co na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca. Ubocznie zwrócić uwagę należy również na fakt, iż przepis art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a. składa się z kolejnych jednostek redakcyjnych, które zostały pominięte przez autora skargi kasacyjnej, co świadczy o nierzetelnym przytoczeniu podstaw kasacyjnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy przede wszystkim wskazać, że jego treść i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (tak art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., natomiast zarzut jego naruszenia jest w istocie wyłącznie polemiką z rozstrzygnięciem Sądu. Na gruncie niniejszej sprawy nie sposób bowiem mówić o zaniechaniu wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonego orzeczenia, skoro dokonana przez Sąd pierwszej instancji subsumpcja stanu faktycznego do stanu prawnego jest bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s., którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutem dotyczącym naruszenia prawa materialnego, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Również zarzuty naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. należy ocenić jako chybione. Dla porządku należy wyjaśnić, że przez dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w art. 113 § 1 P.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis ten ma charakter techniczny, "porządkowy", reguluje jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji. Przepis art. 113 § 1 P.p.s.a. zawiera dyspozycję w postaci obowiązku zamknięcia rozprawy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, albowiem dla skutecznego oparcia zarzutu na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2788/20).
Efekt ten nie został przez skarżącego osiągnięty poprzez połączenie tego zarzutu z naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może bowiem służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt III FSK 988/23). Oba ww. przepisy nie stanowią podstawy dla stawiania zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych, jak przedstawił to autor skargi kasacyjnej, w szczególności w świetle uwag przedstawionych poniżej.
Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 80, art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.). Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował ww. przepisów k.p.a., nie są one bowiem adresowane do sądu administracyjnego, a więc nie mógł on ich naruszyć. Przepisy te adresowane są do organu administracji. Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji administracyjnych wydawanych przez organ w sprawach o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ ww. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnośnie zarzutu błędnego ustalenia okresów składkowych umożliwiających udzielenie świadczenia z art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s., należy wskazać, że okresy składkowe i nieskładkowe wnioskodawcy zostały ustalone na podstawie danych zawartych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS. W toku prowadzonego postępowania strona nie podważyła tak dokonanych ustaleń. Wręcz przeciwnie, strona wezwana przez organ do uzupełnienia dokumentacji, wezwaniu temu nie sprostała, a ustalenie wynika z treści oświadczenia kuratorki skarżącego z dnia 17 maja 2022 r. (k. 10 akt administracyjnych), w którym wskazano, że na skutek wezwania jej przez ZUS do złożenia dodatkowych dokumentów potwierdzających staż pracy męża, nie udało jej się takowych odszukać.
Ponadto, w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ZUS nie uwzględnił przedłożonej przez stronę dokumentacji z uwagi na fakt, iż nie została ona podpisana przez osobę upoważnioną. Ustalenie takie nie zostało jednak poczynione w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, lecz było elementem treści uzasadnienia decyzji ZUS z dnia 14 marca 2019 r., na podstawie której odmówiono wnioskodawcy prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, a która znajduje się w aktach sprawy (k. 26 akt administracyjnych).
Realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Powinna ona bowiem przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, jak również wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 412/18). W realiach niniejszej sprawy organ prawidłowo i adekwatnie do udziału strony przeprowadził postępowanie wyjaśniające.
Odnotować należy również fakt, iż do skargi kasacyjnej dołączono szereg nieuwierzytelnionych dokumentów w postaci umów o pracę zawieranych przez skarżącego, świadectw pracy oraz anglojęzycznych wydruków dotyczących pobieranego wynagrodzenia, z których w ocenie skarżącego, wynika znacznie dłuższy niż ustalony przez ZUS okres składkowy. Należy jednak podkreślić, że w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny ocenia wyłącznie prawidłowość działania Sądu administracyjnego pierwszej instancji, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1478/21, i powołane tu poglądy).
Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1442/21). Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1380/20, i powołane tu poglądy).
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził dowodu z ww. dokumentów, ponieważ nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Podkreślenia wymaga fakt, że dokumentacja ta powinna być przedstawiona przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym przed organem, a nie dopiero na etapie wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto odnotowania wymaga fakt, iż dokumenty te nie odnoszą się do branego przy rozstrzyganiu sprawy 10-letniego okresu przypadającego przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy (tj. okresu od 19 maja 2005 r. do 18 maja 2015 r.), lecz dotyczą okresu wcześniejszego, tj. od roku 1987 do roku 2002/2003. Z uwagi na powyższe, dokumenty te pozostają bez wpływu na prawidłowość ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W skardze kasacyjnej dodatkowo podniesiono, że brak uzasadnienia dla nieuwzględnienia przez ZUS oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny okresów zatrudnienia skarżącego od lat 80. ub. w. Wskazać jednak należy, że w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających istnienie takich faktów.
Skarżący kasacyjnie dodatkowo zarzuca, że w toku postępowania administracyjnego organ wadliwie uznał, że strona skarżąca nie wykazała stanu ubóstwa rodziny. Jak wynika z treści wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, skarżący wniósł o przyznanie "świadczenia specjalnego" z uwagi na niemożność uzyskania renty wobec braku wymaganego okresu składkowego, wskazał na swój pogarszający się stan zdrowia i zaznaczył, że koszt opieki znacznie przewyższa uzyskiwaną pomoc z Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Z treści oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej wynika, że dochód rodziny według stanu na dzień jego złożenia (7 luty 2022 r.) składa się z zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie ok. 220 zł, zasiłku socjalnego w kwocie 620 zł, alimentów na syna w wysokości 400 zł; wnioskodawca jest współwłaścicielem domu o powierzchni 130 m.kw., w którym zamieszkuje z rodziną oraz jest właścicielem mieszkania o powierzchni 47 m.kw. Na żadnym etapie postępowania organy nie kwestionowały, że środki utrzymania skarżącego są niższe niż wysokość najniższej emerytury według stanu na rok złożenia wniosku, do której to wartości porównywana jest wartość dochodu wnioskodawcy w tego rodzaju sprawach. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, okoliczność ta nie była kwestionowana przez organ. Wskazał on bowiem w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że jego ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Fakty te znalazły również odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, w którym wskazano, że trudna sytuacja zdrowotna i życiowa skarżącego nie jest kwestionowana, niemniej okoliczności te nie stanowią jedynej przesłanki pozytywnego załatwienia sprawy. Przesłanka niedostatku ma bowiem charakter następczy, jej weryfikacji należy dokonać dopiero po ustaleniu, przesłanki wyjściowej, jaką jest brak prawa do świadczenia w trybie zwykłym oraz brak perspektyw do jego otrzymania w przyszłości.
Z tych względów należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji także przy uwzględnieniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zarówno w zakresie gromadzenia dowodów celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jak i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Jak już zostało to wskazane, nie stanowiły istotnej w tej sprawie okoliczności złożone przez skarżącego kopie dokumentów dotyczących ewentualnego stażu pracy wnioskodawcy z lat 1987-2002/3. W tej sprawie materiał dowodowy został przez organ zebrany prawidłowo i rozpatrzony w sposób wyczerpujący oraz właściwie oceniony. W związku z tym zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. także nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z kolei zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści zaskarżonego wyroku faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, należy uznać za błędny. Wyżej wymieniony przepis statuuje bowiem elementy z jakich powinno składać się uzasadnienie decyzji organu administracji, a tymczasem skarżący kasacyjnie upatruje jego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w braku jego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Brak jest związku pomiędzy cytowanym przepisem, a działaniem Sądu administracyjnego.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. mający polegać na jego niezastosowaniu. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, nie jest dopuszczalne w świetle art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3080/15). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna jednak nie spełnia. Z uwagi na to zarzut wskazujący jako formę naruszenia prawa materialnego jego "niezastosowanie" nie może zostać merytorycznie rozpoznany i z tej przyczyny jest pozbawiony zasadności.
Dla porządku należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 83 § 1 u.e.r.f.u.s., przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jest możliwe, jeżeli wystąpi:
1) brak spełnienia warunków do uzyskania tego świadczenia zgodnie z ustawą wynika ze szczególnych okoliczności;
2) osoba nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek;
3) beneficjent świadczenia nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Spełnienie wszystkich podanych wymogów pozwala Prezesowi ZUS na wydanie decyzji w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Należy zastrzec, że kompetencja jurysdykcyjna Prezesa ZUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż nie jest on zobligowany do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ma on obowiązek rozważyć czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności uwarunkowania odnoszące się do osoby skarżącego, są na tyle istotne, że w konfrontacji z interesem publicznym przemawiają za uczynieniem indywidualnego wyjątku od rozwiązań systemowych i przyznanie mu świadczenia, pomimo że nie spełnia ustawowych warunków do jego uzyskania. Podkreślić jednak należy, że okoliczności faktyczne kształtujące sytuację skarżącego mogą być rozważane wyłącznie w granicach zakreślonych celem instytucji przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wyznaczonym treścią art. 83 u.e.r.f.u.s.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy, gdyż takie świadczenia są przyznawane w ramach pomocy społecznej. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. III OSK 1831/22).
Ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje jak należy rozumieć "szczególne okoliczności", zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. "Szczególne okoliczności" to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Wprawdzie przepisy cyt. ustawy nie uzależniają wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności, gdyż świadczenie to może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych. W konsekwencji, przyjmuje się, że inaczej należy więc oceniać sytuację osoby mającej niewielki okres ubezpieczenia od osoby, która udowodniła okresy ubezpieczenia niewiele odbiegające od wymaganych ustawowo (por. m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej i dr hab. K. Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1023/08).
W realiach niniejszej sprawy te szczególne okoliczności nie zostały uargumentowane w inny sposób niż poprzez wskazanie na fakt, iż u wnioskodawcy w 2015 roku wykryto [...], na skutek którego został on uznany najpierw za częściowo niezdolnego do pracy, a następnie za całkowicie niezdolnego do pracy. Dodatkowo wskazano na okoliczność, iż koszt opieki nad skarżącym znacznie przewyższa uzyskiwaną pomoc z Ośrodka Pomocy Społecznej. Podkreślić należy, że ani obecnie ciężki stan zdrowia ani trudna sytuacja życiowa nie stanowią wystarczających przesłanek do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. Wskazywane przez stronę skarżącą problemy zdrowotne mogły jedynie ograniczać, ale nie wyłączać możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi.
Co do daty powstania niezdolności do pracy należy zauważyć, że chociaż nie została wymieniona wśród przesłanek z art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s., ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku. Pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4314/21). Tymczasem we wskazanych przez organ i Sąd pierwszej instancji przerwach w pracy nie była wobec wnioskodawcy orzeczona niezdolność do pracy. Jednocześnie wnioskodawca nie wykazał żadnych innych zdarzeń zewnętrznych niezależnych od jego woli, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Należy odnotować, że w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego strona nie podnosiła żadnych okoliczności związanych z niemożnością podejmowania przezeń pracy ani nie wskazywała na żadne czynniki zewnętrzne uniemożliwiające jej podjęcie w trakcie przerw w wykonywaniu działalności objętych ubezpieczeniem społecznym.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a.