III OSK 1372/24

III OSK 1372/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1494/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-25
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1611
§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji,  Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego  Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby  Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t. j.)
Tezy
w przypadku braku definicji określonego wyrażenia językowego użytego w tekście przepisu prawa, zastosowanie znajduje dyrektywa wykładni z użyciem znaczeń przyjmowanych w języku potocznym. Na gruncie państwa prawa nie jest dopuszczalne nadawanie wyrażeniom językowym przepisów prawa powszechnie obowiązującego znaczeń ustalonych przez organy administracyjne w aktach prawa wewnętrznego, gdyż byłoby to sprzeczne z podstawowymi założeniami ustrojowymi Rzeczypospolitej Polskiej, w tym z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadom demokratycznego państwa prawa, z wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasadą podziału władz oraz przyjętą w Rozdziale 111 Konstytucji koncepcją źródeł prawa. Ustalanie znaczenia pojęć prawa powszechnego przez akty prawa wewnętrznego organów administracji stanowiłoby istotne zagrożenia dla systemu prawa i wolności obywatelskich i człowieka.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1494/23 w sprawie ze skargi P. Z. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 maja 2023 r., nr 47/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 stycznia 2024 r., II SA/Wa 1494/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. Z.
na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z 22 maja 2023 r., nr 47/23, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia: uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z 3 marca 2023 r.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Postanowieniem z 22 maja 2023 r. Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z 3 marca 2023 r. o odmowie wydania P. Z. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 24 lutego 2023 r. w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611; dalej "rozporządzenie z 4 maja 2005 r."), tj. w warunkach określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626 z późn. zm.; dalej "ustawa o zaopatrzeniu" lub "ustawa zaopatrzeniowa").
W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 24 listopada 2022 r. [...] SG P. Z. – funkcjonariusz Wydziału [...] SG, zwrócił się do Komendanta Karpackiego Oddziału SG z wnioskiem o wydanie na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury od 1 stycznia 2009 r. do 24 lutego 2022 r. W przedmiotowym wniosku nadmienił, że w ramach obowiązków służbowych pełnił służbę bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu, brał udział w licznych działaniach bojowych oraz w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań. Pismem z 12 grudnia 2022 r., w nawiązaniu do powyższego wniosku, skarżący wnioskował o wydanie zaświadczenia od 1 stycznia 2009 r. do 24 lutego 2023 r.
Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w Teczce Akt Osobowych organ ustalił, że P. Z. w okresie objętym przedmiotowym wnioskiem, pełnił służbę w następujących komórkach organizacyjnych:
- [...]
Rozkazem personalnym Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej nr 4176 z 1 grudnia 2022 r. [...] SG P. Z. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej 24 lutego 2023 r.
Komendant Główny Straży Granicznej, rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, wskazał, że tryb prowadzenia postępowania w zakresie ustalania prawa do emerytury policyjnej określony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze. zm.; dalej "rozporządzenie z 7 grudnia 2018 r."), powołał się również na przepisy ustawy o zaopatrzeniu.
Wskazał, iż w myśl przywołanych szczegółowo przez organ aktów prawnych, uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika. Podkreślił, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika.
Organ zaznaczył, że we wnioskowanym okresie obowiązywały następujące akty prawne regulujące sposób oraz status działań specjalnych: zarządzenie nr Z-81 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 sierpnia 2007 r., zarządzenie nr 58 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 28 września 2010 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2010 r. poz. 48) oraz zarządzenie nr 35 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2014 r. poz. 52 z późn. zm.). Działania specjalne, w odróżnieniu od działań minersko-pirotechnicznych, nie zostały włączone do katalogu działań bojowych. Dopiero zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36) w § 2 pkt 2 uregulowało pojęcie działań bojowych, jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej, tj. przed dniem 16 września 2019 r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne, co koresponduje z zarządzeniem nr Z-30 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej".
Organ wskazał, że nabycie nowych kwalifikacji i uprawnień następuje jedynie na drodze ukończenia szkolenia specjalistycznego realizowanego przez ośrodki szkolenia, a wydane po zakończeniu takiego szkolenia zaświadczenie stanowi dowód uzyskania stosownych kwalifikacji. Stwierdził, że wobec braku przepisów regulujących kwestię nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych w Straży Granicznej, nie ma możliwości potwierdzenia przez organ spełnienia przesłanki określonej w § 2 ust. 1 punkt 2 lit. a 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., wobec czego nawet w przypadku spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki z § 2 ust. 1 punkt 2 lit. b nie ma podstaw do wydania przedmiotowego zaświadczenia.
Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że [...] rez. SG P. Z. nie uzyskał uprawnień minera-pirotechnika, wobec czego nie mógł wykonywać minersko–bojowych działań bojowych, a więc wydanie mu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie do 6 czerwca 2019 r. nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r., w brzmieniu obowiązującym do 6 czerwca 2019 r. Natomiast w odniesieniu do okresu od 7 czerwca 2019 r. do 24 lutego 2023 r. uznał, że nie ma możliwości do wydania żądanego zaświadczenia, ponieważ obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), a więc właściwy organ nie jest władny do potwierdzenia spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. a ww. rozporządzania w aktualnie obowiązującym brzmieniu.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Zdaniem sądu zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co do właściwego rozumienia pojęć nabycia kwalifikacji do działań bojowych oraz brania w nich udziału, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. Prowadziło to do przedwczesnej odmowy wydania żadnego zaświadczenia, bez prawidłowego wyjaśnienia, czy zachodzą ku temu przesłanki. Uchybienie przepisów prawa materialnego miało więc wpływ na wynik sprawy.
W ocenie sądu organ wprawdzie trafnie przywołał treść mających w sprawie zastosowanie regulacji materialnoprawnych – przepisów określających warunki nabycia prawa do podwyższenia wynagrodzenia w poszczególnych okresach, objętych wnioskiem funkcjonariusza - oraz ogólne reguły wydawania zaświadczeń, mylnie jednak odczytał ich znaczenie w kontekście realiów rozpatrywanej sprawy – wynikających
z nich ram prawnych dla wydania zaświadczenia o żądanej przez funkcjonariusza treści. Organ błędnie uznał, jakoby posiadanie kwalifikacji w zakresie rozpoznania minersko-pirotechnicznego - jak u funkcjonariusza - wykluczało uznanie spełnienia przezeń wymagań określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r., skoro nie miał on uprawnień minera-pirotechnika. Gdyby w istocie intencją prawodawcy było wprowadzenie obligatoryjnego wymagania uzyskania kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika, jako niezbędnego dla uznania służby jako pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, to pominąłby w treści danej regulacji sformułowanie "w tym także". Wypowiedź miałaby wówczas znaczenie takie, jakie nadał jej organ.
Z kolei - wedle reguł prawidłowej legislacji - w treści przepisu nie zamieszcza się słów zbędnych – niesłużących wypowiedzi normatywnej. Potwierdza to wniosek, że posiadanie kwalifikacji wskazanych w danym przepisie stanowi wypowiedź precyzującą zakreślone przypadki - służy eliminacji wątpliwości, czy wykonywanie czynności minera-pirotechnika stanowi także o uprawnieniu z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, w rozumieniu dalej regulacji. Sąd nie podzielił innych stanowisk w tym zakresie prezentowanych judykaturze. Ze wskazanych wyżej powodów, pierwszeństwo należy bowiem tu przyznać względom wykładni językowo-logicznej. Mylnie wyłożono więc znaczenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia w okresie jego obowiązywania w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r.
Sąd przytoczył stanowisko organu, zgodnie z którym na podstawie przepisów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur w brzmieniu obowiązujących w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 6 czerwca 2019 r., jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74). Organ stwierdził, że w myśl przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika.
Zdaniem sądu nie ma jednak racji organ, przyjmując na podstawie przywołanych przepisów, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest uzyskanie uprawnień minera-pirotechnika. Ponieważ zamiarem ustawodawcy, wyrażonym w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu, jest przyznanie prawa do podwyższania emerytury o 2 % dla wszystkich funkcjonariuszy Straży Granicznej biorących udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu, tj. działaniach bojowych, nie ma uzasadnienia ograniczanie tego prawa tylko do przypadków funkcjonariuszy posiadających zarówno uprawnienia do udziału w działaniach bojowych, jak też uprawnienia minera-pirotechnika. Biorąc pod uwagę, że skarżący w dniach od 4 kwietnia do 14 kwietnia 2011 r. odbył i ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie specjalistyczne z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego (k. 52), o którym mowa w cytowanym § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r., to należało ocenić także zaistnienie przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia. Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie nie może mieć istotnego znaczenia wprowadzenie definicji "działań bojowych" dopiero zarządzeniem nr 41 - w 2019 r.
Sąd I instancji wskazał, że w judykaturze niekwestionowane jest wydawanie zaświadczeń dla celów ustalenia wystąpienia podstawy wymiaru świadczeń, wobec spełnienia szczególnych warunków, określonych rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur poprzez dopuszczenie w pewnym zakresie wydawania zaświadczeń na podstawie oceny zgromadzonej dokumentacji, pomimo że określone zasoby dokumentów nie zawierają stwierdzeń z użyciem wyrażeń identycznych z zawartymi w przepisach określających warunki uzyskania szczególnych uprawnień. Wydanie zaświadczenia uznaje się za dopuszczalne także wtedy, gdy w posiadanych dokumentach posłużono się wyrażeniami, które w języku potocznym odpowiadają znaczeniem tym, zawartym w regulacji normatywnej. Odniesienie znaczenia poszczególnych sformułowań nie jest przy tym traktowane jako prowadzenie postępowania wyjaśniającego – czyli czynności wykraczającej poza proste badanie zasobu rejestrów lub innych baz danych, w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a. W ocenie sądu w tym kontekście bez znaczenia jest w danej sprawie, czy w stosownym akcie normatywnym, obowiązującym w jednostkach SG, zdefiniowano pojęcie działania bojowego. Nie tylko bowiem zapisy o uczestniczeniu w takich czynnościach opisanych z użyciem danego sformułowania mogą stanowić podstawę wydania zaświadczenia. Działanie bojowe jest z kolei pojęciem używanym także w języku potocznym i mającym określone znaczenie, zwłaszcza w aspekcie funkcjonowania służb mundurowych. Posłużył się nim zresztą prawodawca w treści rozporządzenia o podwyższaniu emerytur, nie nadając mu innego znaczenia niż potocznie przyjęte, np. w tych formacjach (brak definicji legalnej). Skoro od wykonywania związanych z działaniami bojowymi zadań prawodawca uzależnił uzyskanie określonego uprawnienia, rolą organu było ustalenie, czy posiadane zasoby dokumentów pozwalają uznać, że funkcjonariusz w czynnościach takich uczestniczył (wymaganie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 4 maja 2005 r.). Zdaniem sądu nie można tu pominąć faktu, że wprawdzie zarządzenia nr 58 oraz 35 nie określały, co rozumieć jako działanie bojowe, to jednak posługiwały się pojęciem "działań specjalnych", do których zaliczono uczestniczenie w przedsięwzięciach, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem - tak § 3 pkt 3 obu aktów.
Sąd podniósł, ze zadaniem organu wydającego zaświadczenie wobec funkcjonariusza, który co bezsporne służył w jednostce wykonującej działania specjalne, było ustalenie, czy posiadane dokumenty potwierdzają wykonywanie przezeń działań specjalnych, które stanowiły także działania bojowe, w potocznym znaczeniu tego określenia. Jedynie pomocniczo można się tu odwołać do definicji tego pojęcia – zamieszczonej w zarządzeniu nr 41, co nie uchybia zasadzie niedziałania prawa wstecz. Organ uchybił tej powinności mylnie konstatując, że dopiero normatywne zdefiniowanie w regulacji wewnętrznej określonego pojęcia może stanowić podstawę oceny działań funkcjonariusza w kontekście wydania żądanego zaświadczenia. Nie uczynił zadość obowiązkowi wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach przed wydaniem rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji zauważył, że również z powodu braku prawnej regulacji kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r., w aktualnie obowiązującym brzmieniu, skarżącemu odmówiono potwierdzenia służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za okres od 7 czerwca 2019 r. do dnia 24 lutego 2023 r. Zdaniem sądu w świetle akt administracyjnych przedmiotowej sprawy skarżący nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, co zostało potwierdzone zaświadczeniami Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej w Nowym Sączu: z 16 czerwca 2020 r. i z 5 czerwca 2021 r. Biorąc zatem pod uwagę uczestnictwo skarżącego w kursach doskonalenia zawodowego w zakresie "Doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych", o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r., organ winien ocenić kwestie zaistnienia przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia.
W związku z powyższym sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), uchylił postanowienia wydane przez organy obu instancji, ponieważ były one dotknięte analogiczną wadliwością, strona ma zaś prawo do rozpoznania jej sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu. Nakazał, aby rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji uwzględnił ocenę prawną, sformułowaną w powyższym uzasadnieniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r.:
a) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ukończenie szkolenia specjalistycznego z zakresu rozpoznania minersko - pirotechnicznego i uzyskanie uprawnień z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego mogło stanowić uzyskanie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a powyższego rozporządzenia i uprawniać do uzyskania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury;
b) w brzmieniu obowiązującym od 7 czerwca 2019 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż ukończenie w dniu 16 czerwca 2020 r. szkolenia specjalistycznego w zakresie "Doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych", o charakterze Doskonalenia zawodowego lokalnego oraz ukończenie w dniu 25 czerwca 2021 r. szkolenia w zakresie: "Doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych" o charakterze Doskonalenia zawodowego lokalnego, mogło stanowić uzyskanie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, w rozumieniu powyższego rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. i uprawniać do uzyskania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie naruszenia - § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. poprzez uznanie, iż odmowa wydania żądanego zaświadczenia, bez prawidłowego wyjaśnienia czy zachodzą ku temu przesłanki - bez oceny zaistnienia przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - była przedwczesna i w sytuacji ukończenia szkoleń z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego oraz w zakresie doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych - szkoleń o charakterze Doskonalenia zawodowego lokalnego, mogła być błędna, podczas gdy organy wydające postanowienia, dokonały analizy i uznały, iż ukończenie powyższych szkoleń nie stanowi nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, gdyż szkolenie z zakresu rozpoznania minerskopirotechnicznego nie miało charakteru antyterrorystycznego, zaś pozostałe szkolenia miały jedynie lokalny charakter doskonalący i nie stanowiły podstaw do "stwierdzenia nabycia uprawnień" do udziału w działaniach bojowych, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a powyższego rozporządzenia, uprawniających do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w sytuacji gdy podstawę stwierdzenia nabycia uprawnień może stanowić wyłącznie uzyskanie uprawnień antyterrorysty minera-pirotechnika lub od 7 czerwca 2019 r. ukończenie szkolenia centralnego, w zakresie działań specjalnych - bojowych, zatem wobec stwierdzenia niespełnienia warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a, brak było podstaw do oceny spełnienia warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b, gdyż tylko spełnienie obydwu warunków łącznie uprawnia do wydania powyższego zaświadczenia.
W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący w ustawowym terminie nie wniósł o jej przeprowadzenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Uwaga ta jest konieczna ze względu stwierdzone niedoskonałości skargi kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonana przez sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zarzut drugi jest nieuzasadniony. Oparty został on na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co wyraźnie wskazał autor skargi kasacyjnej. Prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zbudowania go z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz mających zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego. Czasami zachodzi może konieczność uzupełnienia tak złożonego zarzutu o przepis materialny, co jednak ma zawsze charakter dopełniający. W rozpoznawanej sprawie zarzut ten oparty jest o naruszenie przepisu określającego kompetencję orzeczniczą sądu administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ przepisu prawa materialnego oraz o przepisy § 2 ust. 1 pkt 2 a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r., które mają charakter przepisów prawa materialnego.
W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie można zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., można natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej (vide NSA w wyroku z 23 marca 2006 r., II FSK 1031/05; NSA w wyroku z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05) Niewskazanie naruszenia konkretnego przepisu postępowania administracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje, że tak sformułowany zarzut kasacyjny jest jedynie niepodpartą konkretnymi przepisami prawa prostą opozycją co do ocen sądu. Taki zarzut ze swojej istoty nie może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego wyroku. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż autor skargi kasacyjnej ograniczył zarzut oparty o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. do powołania jedynie naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z przepisami materialnymi, co czyni go a limine nieskutecznym.
Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny przed przystąpieniem do szczegółowego odniesienia się do zarzutu pragnie zaznaczyć, iż przyjmuje jako własną wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez sąd I instancji oraz w pełni identyfikuje się z aksjologią i koncepcją wykładni prawa administracyjnego przyjętą przez ten sąd. Podkreślić należy, iż sąd I instancji słusznie przyjął, iż niedoskonałości systemu prawa, a nawet jego braki nigdy nie mogą w swych konsekwencjach obciążać obywatela, a przeprowadzone procesy ustalenia znaczenia prawnie relewantnych norm w takich sytuacjach muszą być prowadzone na korzyść jednostki. Decyzje sądu I instancji wiązały się z opowiedzeniem się za określoną wizją państwa i relacji jednostki z państwem. Należy wskazać, że sąd I instancji trafnie przyjął, że relacje państwa z jednostką muszą być oparte na zaufaniu, równoprawnym dialogu jednostki z administracją. Dla realizacji tych celów przeprowadził prawidłową kontrolę sądowoadministracyjną, wskazując na takie dyrektywy wykładni prawa administracyjnego, które są w stanie skutecznie doprowadzić do osiągnięcia tej wizji państwa i jego relacji z obywatelami.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy I i II instancji obciążyły odpowiedzialnością za niedoskonałości i braki legislacji obywatela. Z kolei sąd I instancji słusznie stanął po jego stronie, wskazując, że w takiej sytuacji nie jest sprawiedliwe interpretowanie prawa na niekorzyść jednostki. Przedmiotem sporu jest wykładnia przepisów § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Przepis ten w okresie swojego obowiązywania był kilkukrotnie zmieniany. Z punktu widzenia okresu służby skarżącego wskazać należy na dwa etap i dwa jego brzmienia: pierwsze w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. i drugie – w brzmieniu od 7 czerwca 2019 r. do 24 lutego 2023 r. W pierwszym okresie obowiązywały przepisy § 2 pkt 2 a i b, zgodnie z którymi emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio: w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Z kolei w drugim okresie obowiązywały przepis § 2 pkt 2 a i b w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Należy podzielić wykładnię sądu I instancji przepisu § 2 pkt 2a rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w pierwszym okresie, iż wyrażenie językowe "w tym także" ma znaczenie, gdyż prowadzi ono do wyodrębnienia dwóch grup podmiotów na gruncie tego przepisu: a) funkcjonariuszy, którzy nabyli uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną oraz b) funkcjonariuszy, którzy nabyli uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną. Zgodzić się należy także z Sądem pierwszej instancji, iż grupa pierwsza może obejmować funkcjonariuszy, którzy nabyli uprawnienia i kwalifikacje z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego, choć inne niż z zakresu antyterrorysty minera-pirotechnika.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela także pogląd, iż w przypadku braku definicji określonego wyrażenia językowego użytego w tekście przepisu prawa, zastosowanie znajduje dyrektywa wykładni z użyciem znaczeń przyjmowanych w języku potocznym. Na gruncie państwa prawa nie jest dopuszczalne nadawanie wyrażeniom językowym przepisów prawa powszechnie obowiązującego znaczeń ustalonych przez organy administracyjne w aktach prawa wewnętrznego, gdyż byłoby to sprzeczne z podstawowymi założeniami ustrojowymi Rzeczypospolitej Polskiej, w tym z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadom demokratycznego państwa prawa, z wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasadą podziału władz oraz przyjętą w Rozdziale III Konstytucji koncepcją źródeł prawa. Ustalanie znaczenia pojęć prawa powszechnego przez akty prawa wewnętrznego organów administracji stanowiłoby istotne zagrożenia dla systemu prawa i wolności obywatelskich i człowieka. Użyte wyrażenie w § 2 pkt 2 a i b rozporządzenia należy zatem interpretować posługując się dyrektywą języka potocznego, co oznacza, że było możliwe w odniesieniu co do całego okresu służby ustalenia, czy skarżący brał udział w działaniach bojowych. Te same argumenty odnieść należy do kolejnego wyrażenia językowego użytego w poddanych wykładni przepisach – do nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych.
Końcowo należy zauważyć, iż organy administracyjne przez cały okres służby szkoliły skarżącego (co obrazują jego akta osobowe), pozwalając mu w sformalizowanych procedurach prowadzonych w ramach struktury organizacyjnej Straży Granicznej nabywać określone uprawnienia i kwalifikacje specjalistyczne, a następnie organy i przełożeni dopuszczali go do służby, w tym do działań bojowych, w trakcie których wykorzystywał on tak uzyskane umiejętności i kwalifikacje. Aktualnie na etapie wydawania wnioskowanego zaświadczenia te same organy stosują metody wykładni prawa obce państwu prawa i jego aksjologii. Wydaje się, iż w takiej sytuacji ważne jest postawienie sobie przez organy dalszych pytań oraz przeprowadzenie głębszej analizy wniosków wypływających z tak przeprowadzonych rozumowań. Pójście bowiem tym sposobem myślenia dalej prowadzić może do konkluzji, iż organy i przełożeni skarżącego dopuszczali do działań bojowych funkcjonariusza nie posiadającego wymaganych przez prawo uprawnień i kwalifikacji, zaś wniosek tego rodzaju, gdyby był uprawniony, wymagał by analizy takich zachowań na gruncie innej dziedziny prawa. Biorąc pod uwagę powyższe zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.