III OSK 1362/25

III OSK 1362/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 199/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2025-03-06
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1, at. 14 ust. 1, art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Lu 199/24 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.K. na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Lu 199/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi A.K. ("skarżąca") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] ("organ", "Inspektor") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 12 listopada 2024 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie:
1) Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?
2) Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19. roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie, to dlaczego?
3) Według informacji od prof. Iwony Paradowskiej-Stankiewicz ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?
4) Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?
5) Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?
6) Ile dzieci i dorosłych do 19. roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?
7) Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?
8) Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowania?
9) Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny, nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?
10) W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?
11) W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.
12) Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?
13) W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagalne w stosunku do naszego dziecka?
W piśmie z 22 listopada 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek, organ ustosunkował się do wyżej wskazanych pytań w następujący sposób:
Ad. pkt 1: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...]nie posiada wnioskowanych danych i z natury rzeczy nimi nie dysponuje. Z danymi dotyczącymi utrzymywania się odporności można zapoznać się m.in. na portalu Medycyny Praktycznej lub na stronach Polskiego Towarzystwa Wakcynologii czy Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - PZH.
Ad. pkt 2: w Polsce szczepienia obowiązkowe realizowane są według kalendarza szczepień u dzieci i młodzieży do 19. roku życia oraz osób szczególnie narażonych na zachorowanie, czyli studentów uczelni medycznych, pracowników ochrony zdrowia, pracowników służb weterynaryjnych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] nie posiada wnioskowanych danych i z natury rzeczy nimi nie dysponuje. Informację publiczną stanowi treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i treść dokumentów, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Wnioskowane przez skarzaca informacje w istocie nie dotyczą działalności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...]. Wyjaśniam, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...]nie jest w posiadaniu żadnego rodzaju dokumentów, danych czy statystyk prowadzonych i dotyczących działalności innych organów, czy inspekcji.
Ad. pkt 3: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...]nie posiada przedmiotowych danych i z natury rzeczy nimi nie dysponuje. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] nie stosował upomnień i wezwań kierowanych do migrantów narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej, bowiem nie było takich osób zgłoszonych jako uchylające się od realizacji obowiązku szczepień ochronnych.
Ad. pkt 4: o odroczeniu obowiązku szczepień ochronnych decyduje każdorazowo lekarz. Listy przeciwwskazań ustala producent preparatu szczepionkowego. Co do odpowiedzialności za ustalenia w zakresie listy przeciwwskazań PPIS [...]nie posiada takich danych i z natury rzeczy nimi nie dysponuje.
Ad. pkt 5: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] w ciągu ostatnich 5 lat nie nakładał grzywien na lekarzy.
Ad. pkt 6: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] nie posiada przedmiotowych danych i z natury rzeczy nimi nie dysponuje. Informację publiczną stanowi treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i treść dokumentów, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Wnioskowane przez skarżącą informacje w istocie nie dotyczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...]. Wyjaśniam, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] nie jest w posiadaniu żadnego rodzaju dokumentów, danych czy statystyk prowadzonych i dotyczących działalności innych organów, czy inspekcji.
Ad. pkt 7: w latach 2019 - 2023 na terenie powiatu [...] zarejestrowano dwa ciężkie niepożądane odczyny poszczepienne, z czego jeden dotyczył szczepienia przeciwko Covid-19 a drugi szczepienia przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, haemophilus influenzae, oraz steptococcus pneumoniae.
Ad. pkt 8: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] nie posiada przedmiotowych danych w zakresie wypłaconych odszkodowań i z natury rzeczy nimi nie dysponuje. Wnioskowane przez skarżącą informacje w istocie nie dotyczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...].
Ad. pkt 9: wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Ubocznie wskazuję jednak, że jak stanowi art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemiologicznych. Zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych oraz innych chorób o charakterze społecznym jest możliwe dzięki racjonalnym działaniom w obszarze zdrowia publicznego podejmowanym przez ograny i instytucje państwa. Powołane wyżej przepisy jednoznacznie potwierdzają obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Szczepienia ochronne są bardzo ważnym elementem działań przeciwepidemiologicznych w zakresie chorób zakaźnych. Ponadto obowiązek szczepień ochronnych ma silne oparcie w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przede wszystkim art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, co w przedmiotowej sprawie bez wątpienia ma miejsce.
Ad. pkt 10: do zakresu działań Inspekcji Sanitarnej nie należą odszkodowania za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] nie posiada przedmiotowych danych i z natury rzeczy nimi nie dysponuje. Ubocznie wskazuję, że świadczenie kompensacyjne za działania niepożądane wymienione w Charakterystyce Produktu Leczniczego reguluje art. 17a-17h ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 924).
Ad. pkt 11: lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną przeprowadza przed każdym szczepieniem badania kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązku szczepienia ochronnego. To do przedstawiciela ustawowego lub opiekuna faktycznego należy przedstawienie ewentualnych przeciwwskazań do szczepień, innych niż te, które lekarz stwierdza podczas badania kwalifikacyjnego. Żaden przepis ustawy nie nakłada na lekarza obowiązku przeprowadzenia testów np. na ewentualne alergie na substancje znajdujące się w szczepionkach. Inaczej będzie w sytuacji, gdy opiekun dziecka poinformuje, że dziecko faktycznie jest uczulone na konkretne składniki szczepionki, wtedy do lekarza posiadającego takie informacje będzie należało upewnienie się, czy w skład szczepionki wchodzi tenże składnik.
Ad. pkt 12: Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne jako najskuteczniejszą ochronę dzieci przed chorobami zakaźnymi. Światowa Organizacja Zdrowia na bieżąco publikuje rekomendacje dotyczące szczepień, na tej podstawie w poszczególnych krajach układane są programy szczepień ochronnych uwzględniające specyficzną epidemiologię i politykę zdrowotną każdego kraju, co wynika z informacji dostępnych na stronie internetowej ww. organizacji.
Ad. pkt 13: w kierowanym do skarżącej piśmie z dnia 11.07.2024 r. oraz upomnieniu z dnia 16.10.2024 r. organ nie oparł wymagalności obowiązku szczepień ochronnych na Programie Szczepień Ochronnych ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego (tzw. kalendarzu szczepień ochronnych). Obowiązek wymagalności szczepień ochronnych został oparty na art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 924) oraz na rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. poz. 2077 ze zm.), które są źródłem prawa obowiązującego w Polsce. Ponadto na podstawie Załącznika 1 do tego rozporządzenia określony został wiek, w jakim należy wykonać szczepienia obowiązkowe, uwzględniono w nim czynniki wpływające na skuteczność i bezpieczeństwo szczepienia, takie jak: ryzyko zachorowania na daną chorobę w różnych okresach życia, ryzyko niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz możliwość odpowiedzi na szczepienie. Z tych właśnie przyczyn wskazane jest przestrzeganie zalecanego wieku szczepienia oraz schematu szczepienia, gdyż zapewnia to uzyskanie optymalnej ochrony przed daną chorobą zakaźną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust.1 w zw. z art. 1 ust.1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") przez nieudostępnienie wnioskowanych informacji i wniosła o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę sąd pierwszej instancji stwierdził, że jedynie informacje objęte punktami 2 i 3 oraz 5, 6, 7 i 8 (statystyki dotyczące szczepień, ilość grzywien nałożonych na lekarzy z uwagi na niezgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego, ilość niepożądanych odczynów poszczepiennych w postaci zgonu, ilość i rodzaj zgłoszonych niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz ilość wypłaconych odszkodowań za odczyny poszczepienne), stanowią informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Organ ustosunkował się do wszystkich tych pytań.
Odnośnie do pytania o wypłatę odszkodowań (pytanie 8) Sąd pierwszej instancji dodał, że jakkolwiek ma ono walor informacji publicznej, ponieważ dotyczy majątku publicznego, to niewątpliwie Inspektor nie zajmuje się kwestią wypłaty odszkodowań z tytułu wystąpienia niepożądanych odczynów poszczepiennych. Zgodnie bowiem z art. 17a ust. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: u.z.z.ch.z.) właściwe w tym przypadku świadczenia kompensacyjne (w związku z wystąpieniem określonego rodzaju odczynów poszczepiennych) są przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta, a nie przez organy inspekcji sanitarnej. Jakkolwiek zatem informacje o odszkodowaniach z tytułu niepożądanych odczynów poszczepiennych – jako dotyczące majątku publicznego – mają walor informacji publicznej, nie sposób przyjąć, aby informacje te pozostawały w dyspozycji organów inspekcji sanitarnej. Odpowiedź organu w tym zakresie jest wyczerpująca i wiarygodna.
W realiach niniejszej sprawy wiarygodne jest również stanowisko organu, że nie posiada listy osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień, ponieważ obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku prowadzenia takiego wykazu (pytanie 2), a także że nie prowadzi statystyk szczepień ochronnych ze względu na narodowość (pytanie 3). W sytuacji, w której organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej informuje wnioskodawcę, że nie dysponuje żądaną informacją, nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu wniosku. Jest to bowiem zgodna z prawem forma załatwienia wniosku w przypadku nieposiadania przez jego adresata żądanej informacji publicznej. Sąd administracyjny nie posiada instrumentów prawnych, które pozwoliłyby mu, w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność, zweryfikować twierdzenie organu o nieposiadaniu danej informacji publicznej.
W pozostałym zakresie, a więc dotyczącym pytań 1 i 4 oraz od 9 do 13, informacje nie posiadają waloru informacji publicznej i już tylko z tego względu – niezależnie od treści odpowiedzi udzielonych na te pytania – organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności. Informacji publicznej nie stanowią bowiem dane dotyczące realizacji szczepień ochronnych wykraczające poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej, którego zakres określa art. 17 u.z.z.ch.z. w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
Pytania numer 1, 4 i 11 stanowią zagadnienia z zakresu wiedzy medycznej (specjalistycznej), metod postępowania leczniczego, farmakologii dotyczącej szczepień ochronnych, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Z tego względu nie stanowi informacji publicznej wiedza objęta pytaniem numer 1 na temat utrzymywania się odporności po podaniu szczepionki (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 lutego 2024 r., II SAB/Łd 129/23 i cytowane tam orzecznictwo). Tak samo rzecz się ma z pytaniem numer 4, które dotyczy ilość dokonanych przez lekarzy odroczeń szczepień oraz listy przeciwskazań do szczepień w Polsce oraz tego, kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia. Pytanie dotyczy wiedzy medycznej. Również odpowiedź na pytanie 11, w jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem, niewątpliwie stanowi element wiedzy medycznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 czerwca 2024 r., IV SAB/Po 69/24).
Informacji publicznej nie dotyczą także skierowane do organu zapytania o opinię czy stanowisko co do konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, zwracanie się do organu o dokonywanie wykładni przepisów, w tym wnioski stanowiące w istocie prośbę o udzielenie porady prawnej (pytanie numer 9 oraz numer 10). Odpowiedź na te pytania sprowadza się do znajomości przepisów prawa, których treść nie stanowi informacji publicznej, a ponadto należy stwierdzić, że Inspektor nie ma kompetencji do badania konstytucyjności przepisów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 kwietnia 2024 r., II SAB/Bd 16/24).
Odnośnie do pytania numer 13 dotyczącego podstawy prawnej obowiązku poddania się szczepieniu, to Inspektor wskazał tę podstawę w sposób pełny i wyczerpujący. Niezależnie zatem od stwierdzenia, czy zagadnienie to dotyczy wiedzy prawniczej, czy należy do zakresu funkcjonowania organu, strona uzyskała wyczerpującą odpowiedź na zadane pytanie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie wzbudza wątpliwości, że nie jest także informacją publiczną zagadnienie dotyczące działalności Światowej Organizacji Zdrowia (por. m. in. wyroki WSA w Lublinie: z 16 marca 2023 r., II SAB/Lu 9/23 i II SAB/Lu 10/23, z 24 stycznia 2023 r., II SAB/Lu 161/22). Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym (pytanie numer 12).
Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej, który wpłynął do jego siedziby w dniu 12 listopada 2024 r., wystosował do niej w dniu 26 listopada 2024 r. pismo, w którym ustosunkował się do pytań objętych wnioskiem. Zachował zatem wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin na udostępnienie informacji publicznej. Organ udzielił odpowiedzi na każde pytanie zawarte we wniosku skarżącej, na które obowiązany był odpowiedzieć. Ponadto, pomimo braku obowiązku w tym zakresie, w miarę możliwości poinformował skarżącą o kwestiach prawnych, których wyjaśnienia zażądała.
Z powyższych względów skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p, poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informację publiczną zgodnie z jej wnioskiem, podczas gdy w ocenie skarżącej organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12,). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10).
Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym.
Nieskuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika ponadto z wadliwości bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., I GSK 290/21).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".
Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., II FSK 776/10, z 21 listopada 2012 r., II FSK 32/12).
W realiach niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie). Jak już wspomniano powyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego.
Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżącej o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte w ich wniosku z 14 stycznia 2024 r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje do treści art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono do twierdzenia, że gdyby sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też brak zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., lub że żądanie nie dotyczy informacji publicznej - w drodze zwykłego pisma, stanowi o bezczynności organu. Tezy te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego. Jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko sądu pierwszej instancji, że organ udzielił skarżącym pełnej odpowiedzi na ich pytania. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że organ udzielił skarżącym niepełnej odpowiedzi na ich pytania. Nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna. Skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżącej.
W kwestii naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w dniu wyrokowania podmiot zobowiązany nie pozostawał w bezczynności. Pismem z dnia 22 listopada 2024 r. organ udzielił bowiem odpowiedzi na pytania wniosku dostępowego w zakresie, w którym uznał, że informacja powinna zostać udostępniona, a dodatkowo ustosunkował się do wszystkich pytań przedstawionych we wniosku, z których część dotyczyła wiedzy specjalistycznej, niestanowiącej informacji publicznej.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.