III OSK 1360/25

III OSK 1360/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 97/25 - Postanowienie WSA w Gliwicach z 2025-05-21
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. - redaktora naczelnego czasopisma [...] od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 97/25 o odrzuceniu skargi M.J. - redaktora naczelnego czasopisma [...] na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Tychach w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1
Uzasadnienie
Postanowieniem z 21 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Gliwicach odrzucił skargę M.J. - redaktora naczelnego czasopisma [...] (dalej: skarżący) na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Tychach w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 2 marca 2025 r. skarżący wniósł skargę na zarządzenie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tychach z 13 lutego 2025 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej tj. odmowy udzielenia dostępu do akt zakończonego postępowania w celu przygotowania publikacji prasowej w przedmiotowej sprawie lub o przesłanie skanów wszystkich dokumentów z akt postępowania. W skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji określonej, jego zdaniem, wadliwie jako zarządzenie i nakazanie organowi udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Alternatywnie skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, zasądzenie odszkodowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Odrzucając skargę Sąd I instancji zakwalifikował ją jako skargę na bezczynność i wskazał, że przedmiot tej sprawy dotyczy w całości postępowania karnego, a zatem przepisów szczególnych względem przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Ponadto zaskarżone zarządzenie zawierało pouczenie, zgodnie z którym przysługuje od niego zażalenie do właściwego sądu powszechnego. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że sprawa ta nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Natomiast sposób załatwienia wniosku w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie przedmiotem odrębnego rozpoznania w sprawie prowadzonej pod sygn. akt III SA/Gl 183/25.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił "kwalifikowane naruszenie art. 174 § 1 p.p.s.a. w związku z:
1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z Art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez wadliwą wykładnie to poprzez uznanie iż informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach zakończenia procedowania w określonej sprawie mającej znaczenie publiczne.
2. Art. 156 § 1 i 5 KPK w związku z Art. 7 Konstytucji poprzez wadliwe zastosowanie to poprzez uznanie iż przepis ma zastosowanie do zakończonego postępowania karnego podczas gdy przepis stosuje się tylko w toku postępowania, a nie po jego zakończeniu.
3. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z Art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez wadliwą wykładnie to poprzez uznanie iż informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach zakończenia procedowania w określonej sprawie mającej znaczenie publiczne.
4. art. 5 ust. 4 u.d.i.p. w związku z Art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji, a to w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez wadliwą wykładnie to poprzez uznanie, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie "innej" ustawy może być uzależnione od swobodnej by nie rzecz dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która to decyzja nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą - Art. 45 ust. 1 Konstytucji.
5. art. 156 § 5 KPK w związku z art. 156 § 5b KPK a to w związku z Art. 5 ust. 4 u.d.i.p. oraz w związku z Art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji, a także związku z Art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez wadliwą wykładnie to poprzez uznanie iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów KPK może być uzależnione od swobodnej by nie rzec dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą.
6. Art. 156 § 5 KPK w związku z Art. 156 § 5b KPK poprzez wadliwą wykładnie to poprzez uznanie iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów KPK uniemożliwia z definicji stronie wnioskowanie o dostęp do informacji publicznej znajdującej się w aktach zakończonego postepowania karnego podczas gdy norma stanowi iż co do zasady jest to możliwe (Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. )
7. Art. 16 ust 1 u.d.i.p. przez pominięcie a to poprzez uznanie iż odmowa dostępu do informacji publicznej może być wyrażona pismem informacyjnym podmiotu zobowiązanego.
8. Art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie do sprawy której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej."
Skarżący wniósł o wyznaczenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie wniosków skargi w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Mając na uwadze sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w tej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Ze związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Te warunki w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie w pełni zostały zrealizowane.
Po pierwsze, skarga kasacyjna zawiera liczne uchybienia formalne, gramatyczne i interpunkcyjne. Przykładowo skarżący zarzuca "wadliwą wykładnie" zamiast "wykładnię", nie używa przecinków, używa skrótu Art. pisanego wielką literą w środku zdania oraz wskazuje na naruszenie przepisów "poprzez wadliwą wykładnie to poprzez uznanie". Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przyporządkowuje zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. Braki te nie uzasadniają stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., ale świadczy o niestaranności w konstruowaniu skargi kasacyjnej. Należy oczekiwać od profesjonalnego pełnomocnika będącego autorem skargi kasacyjnej wskazania przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na ustalenie stanu prawnego, którego dany zarzut dotyczy. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano częściowo nazw aktów prawnych, jak i nie podano dat i publikatorów zaskarżonych aktów prawnych. Ponadto, jeden z zarzutów został sformułowany dwukrotnie w tym samym brzmieniu (zarzut nr 1 i 3). Tego rodzaju niestaranne i częściowo nieprawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych w znacznej mierze utrudnia kontrolę instancyjną zaskarżonego postanowienia.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący "kwalifikowane naruszenie art. 174 § 1" p.p.s.a. Norma z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (a nie § 1, jak podał skarżący) wskazuje jedną z dwóch podstaw kasacyjnych, na jakich można oprzeć skargę kasacyjną. Przepis ten nie mógł zatem zostać naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny podczas wydawania zaskarżonego postanowienia.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 58 § 1 p.p.s.a., którego skarżący upatruje w wadliwym zastosowaniu do sprawy, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej. W art. 58 p.p.s.a. ustawodawca określił istotę oraz przesłanki (art. 58 § 1 pkt 1 - 6 p.p.s.a.) odrzucenia skargi przez sąd administracyjny. Przepis art. 58 § 1 p.p.s.a. składa się zatem z kilku jednostek redakcyjnych, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Skarżący zarzucił wyłącznie naruszenie art. 58 § 1 p.p.s.a., nie określając, którego z punktów § 1 dotyczy zarzut. Dalej podał, że naruszenia przytoczonej regulacji upatruje w jej "wadliwym zastosowaniu do sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tak sformułowany zarzut jest nieprecyzyjny, a jego poziom ogólności, uniemożliwia rozpoznanie go merytorycznie. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej pozbawione jest jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie.
Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa skarżący powinien wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jego zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Natomiast w tej sprawie skarżący nie wykazał na czym polega błędne rozumienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, jak i jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów. Sąd I instancji badał dopuszczalność skargi na bezczynność, uwzględniając przy tym art. 156 § 5 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 46, dalej: k.p.k.). W konsekwencji stwierdził brak kognicji sądów administracyjnych w tym zakresie i odrzucił skargę. Nie oceniał zatem w niniejszej sprawie zakresu przedmiotowego ustawy o informacji publicznej, ale dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność.
Po piąte, chybiony jest także zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, zaskarżone postanowienie zostało oparte na wadliwej wykładni ww. przepisów, polegającej na uznaniu, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie innej ustawy może być uzależnione od swobodnej, by nie rzecz dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą". Autor skargi kasacyjnej, podnosząc ponownie zarzut błędnej wykładni określonych przepisów nie wskazał na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jego zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. w związku z art. 5 ust. 4 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP., jak i zarzutu naruszenia art. 156 § 1 i § 5 k.p.k. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Ponadto Sąd I instancji nie orzekł, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego uniemożliwia z definicji stronie wnioskowanie o dostęp do informacji publicznej znajdującej w aktach zakończonego postępowania karnego, tak jak to wskazuje skarżący. Należy ponownie podkreślić, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia była wyłącznie dopuszczalność skargi na bezczynność, a więc kwestia zastosowania wskazywanych przez skarżącego przepisów Kodeksu postępowania karnego w ogóle nie była przedmiotem oceny Sądu I instancji.
Po szóste, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez jego pominięcie i uznanie, że odmowa dostępu do informacji publicznej może być wyrażona pismem informacyjnym podmiotu zobowiązanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "przez jego niezastosowanie" lub "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien stanowić podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyroki NSA: z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; z 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez skarżącego na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby skarżący jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego, wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna jednak nie spełnia.
Po siódme, stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie w tej sprawie rozprawy i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
-----------------------
1