III OSK 136/22

III OSK 136/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 273/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-10-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wr 273/21 w sprawie ze skargi R.W. na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 lutego 2021 r. 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wr 273/21 w ten sposób, że w wierszu czternastym, siedemnastym, dwudziestym drugim i dwudziestym szóstym w miejsce słów "B." wpisuje słowa "K."; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz R.W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 273/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.W. (dalej "skarżąca") na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 lutego 2021 r.:
- stwierdził bezczynność [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2021 r. (pkt I rozstrzygnięcia);
- stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II rozstrzygnięcia);
- zobowiązał [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- zasądził od [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. na rzecz skarżącej 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 12 lutego 2021 r. (data wpływu: 22 lutego 2021 r.), adresowanym do [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o., skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. wydanych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w gminie K., obręb B. w czasookresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem;
2. przekazania kopii wydanych warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci.
Skarżąca domagała się udzielenia żądanej informacji publicznej w formie pisemnej na wskazany adres oraz przesłania jej pocztą elektroniczną na podany adres.
Pismem z dnia 26 lutego 2021 r. Spółka poinformowała skarżącą, że informacja publiczna nie może być udostępniona ze względu na przesłanki, o których
mowa w art 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Według spółki, konkretne warunki techniczne przyłączenia nieruchomości do sieci dotyczą osób fizycznych i przedsiębiorców i jako takie nie wchodzą w zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie stanowią dokumentów dotyczących dysponowania majątkiem i środkami publicznymi. Przyłącza realizowane są bowiem przez i na koszt poszczególnych wnioskodawców. W konkluzji spółka stwierdziła, że wniosek skarżącej nie dotyczy informacji publicznej.
W skardze na bezczynność spółki w udostępnieniu informacji publicznej skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, domagając się zobowiązania spółki do załatwienia jej wniosku z dnia 12 lutego 2021 r. i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, podniosła zarzuty naruszenia:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), dalej "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej;
- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie podnosząc, że warunki przyłączenie poszczególnej nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Wskazana ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W art. 7 ust. 1 tej ustawy przewidziano różne sposoby udostępniania informacji. Jednym z nich jest udostępnienie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 ustawy.
Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje lub pozostawał w bezczynności.
Oceniając objęte złożonym przez skarżącą wnioskiem żądanie udostępnienia dokumentów dotyczących sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że informacja, o której w nim mowa ma niewątpliwie walor informacji publicznej i jest objęta zakresem przedmiotowym u.d.i.p. Dotyczy bowiem dokumentów, o jakich mowa w art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze tej ustawy, w posiadaniu których - z racji przedmiotu prowadzonej działalności - spółka jest. Z wydruku z Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS 0000469808 wynika, że jedynym wspólnikiem spółki jest Gmina K., a zatem spółka jest jednoosobową spółką Gminy K.
Oceniając pod względem podmiotowym wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej Sąd pierwszej wyjaśnił, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. osoby prawne jednostki samorządu terytorialnego i ich organy (art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p.). W związku z tym nie ulega wątpliwości, że spółkę należy zaliczyć do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że przepisy u.d.i.p. wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. W zasadzie postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej wszczynane jest na wniosek pisemny, jeżeli jednak informacja może być udzielona ustnie niezwłocznie, wystarczy wniosek ustny. Wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób, nie wymaga uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego. Winien zawierać w miarę precyzyjne wskazanie zakresu żądanych informacji oraz określenie miejsca i sposobu dostarczenia (odbioru) tych informacji. Innymi słowy, wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w badanej sprawie stosowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżąca w dniu 12 lutego 2021 r. przesłała drogą pocztową na adres organu. Odpowiedzi spółka udzieliła pismem z dnia 26 lutego 2021 r. W świetle ujawnionych okoliczności sprawy, w tej konkretnej sytuacji, odpowiedź pisemna wysłana drogą pocztową do podmiotu ubiegającego się o dostęp do informacji publicznej może być uznana za dopuszczalną i wystarczającą z punktu widzenia, czy podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności.
Natomiast ustosunkowując się do zarzutu spółki nakierowanego na materialną treść przedmiotowego wniosku, który – w jej ocenie – nie dotyczy informacji publicznej, Sąd pierwszej instancji podniósł, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, zaś przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu, o ile przybierają one postać utrwalonych już programów. Innymi słowy, informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji takie wymogi spełnia wniosek skarżącej z dnia 12 lutego 2021 r. inicjujący postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wynikają z niego wprost żądane informacje i dokumenty, związane z przedmiotem działalności spółki, a mianowicie wydawaniem warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, które mają postać zmaterializowaną w postaci konkretnych dokumentów, co wynika z art. 19a ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028).
W ocenie Sądu meriti, wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej został złożony w dopuszczalnej formie i odnosił się do danych mających charakter informacji publicznej. Organ zobowiązany był zatem do rozpatrzenia go w trybie uregulowanym u.d.i.p.
W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami fakt, że adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował, wystosowaniem do skarżącej pisma z dnia 26 lutego 2021 r. Analiza treści powyższego pisma w kontekście złożonej przez stronę skargi na bezczynność spółki wymaga stwierdzenia, że wspomniane pismo, będące reakcją spółki na przedmiotowy wniosek, nie stanowi wyczerpującego udzielenia odpowiedzi na pytania objęte tym wnioskiem. Nie może bowiem o braku bezczynności w załatwieniu sprawy o udostępnienie informacji publicznej przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji publicznej wyklucza zarzut jego bezczynności.
Z tych względów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2021 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w u.d.i.p., a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja - z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd pierwszej instancji do zobowiązania spółki do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.
Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Przemawia za tym fakt, że spółka w sprawie nie pozostawała bierna, albowiem po wpłynięciu wniosku zareagowała - w ustawowym 14 - dniowym terminie - pismem z dnia 26 lutego 2021 r. Wprawdzie było to działanie nieprawidłowe, to wskazywało ono jednak na to, że celem spółki nie było zlekceważenie wniesionego do niej podania, lecz jego rozpoznanie.
Sąd pierwszej instancji finalnie wskazał, że konsekwencją wydanego rozstrzygnięcia jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez spółkę wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwróciła się skarżąca mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła spółka, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a w z w. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i bezpodstawne zobowiązanie spółki do rozpoznania wniosku skarżącej, podczas gdy nie doszło do bezczynności spółki, a wnioskowane przez skarżącą dane nie stanowią informacji publicznej;
2. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę, tj. pomimo zauważenia tego zarzutu w ramach przedstawienia stanowisk stron, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w rozważaniach prawnych do zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej, który to zarzut niewątpliwie ma istotne znaczenie dla oceny działań skarżącej, ponieważ nawet w przypadku uznania, iż wnioskowane dane stanowią informacje publiczną w razie uznania, iż doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej, spółka nie zostałaby zobowiązania do udzielenia informacji publicznej;
II. na podstawie art. 175 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., poprzez:
- niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (dalej: warunki przyłączenia) stanowią dane publiczne, w tym stanowią treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podczas gdy wydanie warunków przyłączenia jest jedynie czynnością techniczną, która dotyczy sytuacji jednostki wnioskującej o ich wydanie i nie zawiera danych możliwych do zakwalifikowania jako ważne dla ogółu informacje publiczne;
- błędną wykładnię polegają na przyjęciu wbrew intencji ustawodawcy, iż każda informacja, którą wytwarza podmiot będący przedsiębiorstwem wodociągowym (którego właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego) podlega udostępnieniu w ramach informacji publicznej, podczas gdy informacja taka oprócz wytworzenia przez opisany w ustawie podmiot, musi mieć walor publiczny, tj. odnoszący się do ogółu.
W związku z powyższymi zarzutami spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie przeprowadzonej w trybie zdalnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentujący skarżącą pełnomocnik wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.
Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji skarżąca uczyniła bezczynność [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. wydanych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w gminie K., obręb B. w czasookresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem;
2. przekazania kopii wydanych warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci.
W sprawie przedmiotem sporu pozostaje, czy [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest zatem rozważenie, czy mieści się ona w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w tej konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., przy czym wskazania wymaga, że autor skargi kasacyjnej w pkt 2.2 jej petitum błędnie odwołał się do "art. 175 pkt 1" P.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie.
Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że spółka jest podmiotem zobowiązanym, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia żądanej przez skarżącą we wniosku z dnia 12 lutego 2021 r. informacji, a informacje te mają charakter informacji publicznej.
W pierwszej kolejności należy przesądzić zatem, czy [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie przepisów u.d.i.p.
Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.), Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Przenosząc powyższe, ogólne zapatrywania w realia rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznanej sprawie adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji. Z wydruku z Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS 0000469808 wynika, że jedynym wspólnikiem spółki, do której skierowano wniosek dostępowy jest Gmina K. Skarżąca kasacyjnie jest zatem jednoosobową spółką Gminy K. Wobec tego, oceniając pod względem podmiotowym wniosek o udostępnienie informacji publicznej, trafnie Sąd pierwszej instancji skonstatował, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego i ich organy.
Oceniając z kolei pod kątem przedmiotowym wniosek złożony przez skarżącą, a więc wniosek o udostępnienie dokumentów dotyczących sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, to wskazać należy, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje zatem prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela zaprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lutego 2018 r.; sygn. akt II SAB/Sz 173/17), że dokumenty obejmujące lokalizację, funkcjonowanie oraz ustalony sposób przyłączenia odbiorców do sieci kanalizacyjnej są informacjami publicznymi, do których znajduje zastosowanie u.d.i.p. W nawiązaniu do treści zarzutu z pkt 2.2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej nie może być wykładane tylko na podstawie literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w oderwaniu od innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności od art. 6 tej ustawy. W orzecznictwie wskazano (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 307/16), że przepis ten wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i doprecyzowuje zakres przedmiotowy u.d.i.p., ale także ułatwia wykładnię przepisów u.d.i.p. w kontekście regulacji art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem.
Nadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, ze zm.) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Jak stanowi z kolei art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 537 ze zm.), zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy.
Obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jakim bez wątpienia jest skarżąca kasacyjnie spółka, określa art. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Ponadto, stosownie do treści art. 5 ust. 1a cytowanej ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody. Na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania (art. 19a ust. 1 ww. ustawy). Nadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy).
Na tle powyższych regulacji nie można zakwestionować zapatrywania, że spółka wykonuje zadania z zakresu użyteczności publicznej, a więc zadania publiczne. Ponadto spółka jest osobą prawną, której jedynym udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego. Tym samym jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł zatem w sposób prawidłowy, że oceny tej nie zmienia argument, że wspomniane warunki przyłączenia do sieci wydawane są na pisemny wniosek osób fizycznych lub innych podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zakres zadania publicznego gminy, wykonywany przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, jest w tym kontekście zbieżny z prawami i obowiązkami właścicieli nieruchomości przyłączanych do sieci kanalizacyjnej. Zindywidualizowany charakter wydania warunków technicznych nie powoduje utraty przymiotu publicznej informacji znajdującej się w takim dokumencie. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 sierpnia 2023 r. (sygn. akt II GSK 594/20) analizując zagadnienia związane z podłączeniem przyłącza kanalizacyjnego do urządzeń przedsiębiorstwa sieciowego wskazał, że przyłącze kanalizacyjne po jego połączeniu do sieci należy traktować jako element składowy sieci. Przemawia za tym definicja sieci z art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skoro siecią są przewody w posiadaniu przedsiębiorstwa, które służą do dostarczania wody albo odprowadzania ścieków, to wskutek przyłączenia do sieci możliwe jest odprowadzanie cieczy od odbiorcy usługi. Najpóźniej z chwilą połączenia urządzenia z siecią przedsiębiorstwa sieciowego obejmuje ono władztwo nad urządzeniem w celach związanych z działalnością przesyłową. Połączenie sieci z instalacją wewnętrzną w nieruchomości ma na celu zapewnienie dostarczania mediów odbiorcy, zatem przyłącze ściśle wiąże się z funkcjami wykonywanymi przez sieć wodociągową albo kanalizacyjną, zaś granica między instalacją wewnętrzną a instalacją zewnętrzną jest jednocześnie granicą własności urządzeń należących, z jednej strony do podmiotu przyłączanego, a z drugiej właściciela sieci. Dlatego przyłącze powinno wchodzić ostatecznie w skład sieci, ponieważ służy do odprowadzania ścieków, jest przewodem i jest wykorzystywane w tym celu przez przedsiębiorstwo sieciowe.
W reasumpcji uznać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo skonfrontował treść wnioskowanej przez skarżącą informacji z normami kształtującymi pojęcie informacji publicznej, wyrażonymi w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Kobierzyckie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć zatem, iż żądane przez skarżącą we wniosku z dnia 12 lutego 2021 r. informacje mają charakter informacji publicznej, co skutkowało prawidłowym stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji bezczynności spółki i jej zobowiązaniem do rozpatrzenia wniosku z odwołaniem się do art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a.
Wobec powyższego, powołane w pkt 2.1a i 2.2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty należało uznać za niezasadne.
Na uwzględnienie nie zasługiwał nadto sformułowany względem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji zarzut przedstawiony w pkt 2.1b petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie spółka podniosła, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. uwzględniając skargę, pomimo tego, że nie rozpoznał podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej, który to zarzut niewątpliwie ma istotne znaczenie dla oceny działań skarżącej, ponieważ nawet w przypadku uznania, iż wnioskowane dane stanowią informacje publiczną w razie uznania, iż doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej, spółka nie zostałaby zobowiązania do udzielenia informacji publicznej.
Mając na uwadze treść powyższego zarzutu należy wskazać, że zarzut ten został błędnie skonstruowany, gdyż trudno jest zarzucić Sądowi pierwszej instancji m.in. naruszenie regulacji art. 54 § 2 P.p.s.a., który to przepis określa obowiązki organu związane z przekazaniem skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi akta sprawy i odpowiedzią na skargę w postaci papierowej lub elektronicznej w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Należy również zauważyć, że wskazany w treści tego zarzutu art. 141 § 4 P.p.s.a. określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku. W świetle tej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Uzasadnienie to jest klarowne, wynikają z niego wszystkie istotne ustalenia oraz ocena prawna wyrażona przez Sąd pierwszej instancji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż sporządzone prawidłowo uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do wszystkich twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego orzeczenia, czy - jak w tej sprawie – dokonania oceny stanu zarzucanej spółce bezczynności. W realiach rozpatrywanej sprawy nie było zatem konieczności rozważania przez Sąd pierwszej instancji, czy skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej, skoro spółka odmówiła udostępnienia żądanych informacji powołując się na okoliczność, że żądane informacje nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Należy mieć nadto na uwadze, że samo złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może być a limine postrzegane jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Nadto, ocena, czy określona informacja ma walor informacji publicznej, nie może być uzależniona od tego, kto i dla jakich celów ubiega się o jej udostępnienie. Powody, dla których uprawniony podmiot występuje o jej udostępnienie, nie mogą rzutować na tę ocenę. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być bowiem zobiektywizowane i znajdować podstawę w przepisach u.d.i.p. W związku z powyższym wskazać należy, że możliwość poczynienia rozważań w powyższym zakresie (to jest ewentualnego nadużycia prawa do informacji publicznej) otworzy się dla spółki w sytuacji, gdy przedmiotem ponownej oceny uczyni wniosek skarżącej z dnia 12 lutego 2021 r. Zaskarżony wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Ponadto zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności podjętego rozstrzygnięcia.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Wniosek skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej należne za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (360 zł).
O sprostowaniu oczywistych omyłek zawartych w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a.