III OSK 1359/22

III OSK 1359/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6210 Dodatek mieszkaniowy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 1030/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-01-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2133
art. 7 ust. 1e
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Ruda Śląska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1030/21 w sprawie ze skargi Miasta Ruda Śląska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.647.2021 w przedmiocie określenia wzorów wniosków w zakresie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1030/21 oddalił skargę Miasta Ruda Śląska na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.647.2021 stwierdzające nieważność uchwały nr PR.0007.65.2021 Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 20 maja 2021 r. w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy (Dz. Urzęd. Woj. Śląskiego z 2021 r. poz. 3737) zwanej dalej uchwałą, w części określonej w załączniku nr 1 do ww. uchwały w zakresie sformułowania: "Ponadto oświadczam, że: - powyższe dane są prawdziwe i zapoznałem się/zapoznałam się z zasadami przyznawania dodatku mieszkaniowego (miejscowość i data) (podpis Wnioskodawcy)" oraz "Proszę o przekazywanie całości przyznanego mi dodatku mieszkaniowego na: 1. Rachunek bankowy (dotyczy właściciela domu jednorodzinnego): nazwa banku i numer rachunku bankowego 2. Rachunek bankowy zarządcy domu lub osoby uprawnionej do pobierania należności
za lokal mieszkalny (w pozostałych przypadkach): nazwa banku i numer rachunku bankowego"; a także w zakresie załącznika nr 2 do ww. uchwały obejmującego sformułowanie: "Ponadto oświadczam, że: -powyższe dane są prawdziwe-
zapoznałem się/zapoznałam się z zasadami przyznawania dodatku mieszkaniowego (miejscowość i data) (podpis Wnioskodawcy)".
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zasadniczy przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi o ocenę, czy zapisy w załącznikach nr 1 i nr 2 do uchwały muszą być konkretnie, jednoznacznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do kształtowania treści wniosku i deklaracji jest generalne, a nie kazuistyczne.
Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Tak chroniona konstytucyjnie samodzielność jest jednym z filarów demokratycznego, zdecentralizowanego i obywatelskiego państwa.
Stosownie do art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego samorząd lokalny to prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Artykuł 4 tej Karty określając zakres działania samorządu lokalnego wskazuje, że społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Ponadto kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Ponadto stosownie do art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.
Przenosząc powyższe na przedmiot rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Natomiast art. 7 ust. 1e ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2133, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzór deklaracji, o której mowa w ust. 1. Norma prawna wynikająca z art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych regulująca przyznanie dodatku mieszkaniowego stanowi, że dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego.
Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 7 ust. 1c i ust. 1d ustawy o dodatkach mieszkaniowych i na tej podstawie stwierdził, że ustawodawca regulując podstawy, tryb, zasady i wymagane dane niezbędne do przyznawania dodatku mieszkaniowego uregulował te kwestie jednoznacznie i konkretnie, ustanawiając zamknięty katalog enumeratywnie wyliczonych elementów, do podania których zobowiązany jest wnioskodawca świadczenia.
Tym samym jakiekolwiek zamieszczanie w uchwale - akcie prawa miejscowego
- dodatkowych oświadczeń czy danych we wniosku lub deklaracji, poza te objęte ww. przepisem ustawy o dodatkach mieszkaniowych należało uznać za wykraczające poza kompetencję ustawową. Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych upoważniony przez organ pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Z mocy art. 7 ust. 4a tej ustawy przed złożeniem oświadczenia pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy poucza składającego oświadczenie o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec treści powyższych norm tym bardziej należy wskazać na brak podstawy kompetencyjnej dla Rady Miasta do nakładania w drodze uchwały na wnioskodawcę dodatkowego obowiązku składania oświadczenia, że "powyższe dane są prawdziwe - zapoznałem się/zapoznałam się z zasadami przyznawania dodatku mieszkaniowego". Zapisu takiego nie mogą tym samym uzasadniać również jakiekolwiek pozaustawowe względy celowościowe, racjonalne czy porządkowe.
Z mocy art. 91 ustawy z 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) dalej w skrócie jako u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego
- przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego żadne argumentu natury celowościowej czy porządkowej nie mogą mieć znaczenia dla oceny tej sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Ruda Śląska, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 7 ust. 1e ustawy o dodatkach mieszkaniowych w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Miasta, zastrzegając w uchwale nr PR.0007.65.2021 z 20 maja 2021 r. w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy:
1) w załączniku nr 1 do uchwały sformułowania: "Ponadto oświadczam, że – powyższe dane są prawdziwe - zapoznałem się/zapoznałam się z zasadami przyznawania dodatku mieszkaniowego (miejscowość i data) (podpis Wnioskodawcy)" oraz "Proszę o przekazywanie całości przyznanego mi dodatku mieszkaniowego na: 1. Rachunek bankowy (dotyczy właściciela domu jednorodzinnego): nazwa banku i numer rachunku bankowego 2. Rachunek bankowy zarządcy domu lub osoby uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny (w pozostałych przypadkach): nazwa
banku i numer rachunku bankowego",
2) w załączniku nr 2 do uchwały sformułowania: "Ponadto oświadczam, że - powyższe
dane są prawdziwe - zapoznałem się/zapoznałam się z zasadami przyznawania
dodatku mieszkaniowego (miejscowość i data) (podpis Wnioskodawcy)",
- przekroczyła delegację ustawową do określenia wzoru wniosku i deklaracji;
b) ewentualnie naruszenie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że stwierdzone naruszenia prawa miały charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały w części.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie w całości zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, w zakresie w jakim strona skarżąca wywodzi, że unieważnione postanowienia załącznika nr 1 do uchwały nie wykraczają poza delegację ustawową, a także nierozpoznanie zarzutu dotyczącego nieistotnego charakteru naruszeń prawa.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie przepisu art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty i uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji uchylił
się od oceny prawnej sensu i rzeczywistej treści delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 1e ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Rola organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie powinna i nie może sprowadzać się do przenoszenia treści ustaw do uchwał i dbania, aby czynność ta była poprawna pod względem edycyjnym czy estetycznym. Zakres delegacji ustawowej (skoro ta istnieje) nie może być interpretowany z pominięciem jej celu i znaczenia. Zarówno wniosek jak i deklaracja mają służyć wnioskodawcom świadczenia (dodatku mieszkaniowego) oraz zapewniać organowi, który orzeka o świadczeniu taki zakres danych, który umożliwi szybkie, zgodne z przepisaną prawem procedurą, załatwienie sprawy. Sąd pierwszej instancji rozpatrując wniesioną skargę całkowicie pominął powyższe aspekty, skupiając się wyłącznie na przyjętej tezie o naruszeniu zakresu delegacji.
Jeżeli ustawodawca zdecydował się powierzyć organom gmin sporządzanie wzorów wniosków i deklaracji, działanie to ma sens jedynie wtedy, gdy lokalnym organom stanowiącym będzie przysługiwał jakikolwiek "luz decyzyjny" co do treści tych wzorów, w szczególności w zakresie kwestii technicznych, służących realizacji świadczenia. Inne rozumienie art. 7 ust. 1e ww. ustawy pozostaje sprzeczne z założeniem racjonalności ustawodawcy. Sąd pierwszej instancji zasłaniając się rygoryzmem zakresu delegacji ustawowej pominął zasadę racjonalności, która wskazuje, że wniosek powinien być kompletny, zawierać wszystkie, potrzebne do załatwienia sprawy elementy. Posługiwanie się w obrocie związanym z wypłatą świadczeń rachunkami bankowymi beneficjentów jest powszechne, konieczne i celowe. Ponadto trudnym w praktyce będzie wyjaśnienie wnioskodawcom
przyczyny, dla której nie mogą złożyć wniosku w jednym dokumencie.
Osoby ubiegające się o dodatek mieszkaniowy mają obowiązek podawania prawdziwych informacji oraz podstawowej znajomości zasad przyznawania tego dodatku, który to wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a tym samym złożenie dodatkowego oświadczenia w tym zakresie nie stanowi naruszenia prawa, tym bardziej istotnego naruszenia prawa.
Poprzez złożenie tego oświadczenia wnioskodawcy nie są obciążani dodatkowymi obowiązkami, których nie przewidział ustawodawca. Nawet gdyby przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie poprzez zamieszczenie kwestionowanych postanowień wykroczyła poza zakres delegacji, to takie naruszenie miało charakter nieistotny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W tej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s., ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po jej wniesieniu zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wniosła o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określają ustawy, a jedną z nich jest ustawa o dodatkach mieszkaniowych. Tym
samym w każdym przypadku uchwalania aktu prawa miejscowego zakres regulacji zawarty w takim akcie musi wprost wynikać z delegacji ustawowej. Jakiekolwiek domniemanie możliwości dodatkowego uregulowania danej materii wykraczającej
poza zakres upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa w rozumieniu art.
7 Konstytucji RP i co do zasady powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 7 ust. 1e ustawy o dodatkach mieszkaniowych w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. polegający na uznaniu, że Rada Miasta zamieszczając w uchwale sformułowania zawarte w załączniku nr 1 ("Ponadto oświadczam, że – powyższe dane są prawdziwe - zapoznałem się/zapoznałam się z zasadami przyznawania dodatku mieszkaniowego (miejscowość
i data) (podpis Wnioskodawcy)" oraz "Proszę o przekazywanie całości przyznanego mi dodatku mieszkaniowego na: 1. Rachunek bankowy (dotyczy właściciela domu jednorodzinnego): nazwa banku i numer rachunku bankowego 2. Rachunek bankowy zarządcy domu lub osoby uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny (w pozostałych przypadkach): nazwa banku i numer rachunku bankowego") i załączniku nr 2 ("Ponadto oświadczam, że – powyższe dane są prawdziwe - zapoznałem się/zapoznałam się z zasadami przyznawania dodatku mieszkaniowego (miejscowość i data) (podpis Wnioskodawcy)" - przekroczyła delegację ustawową do określenia wzoru wniosku i deklaracji.
Jak wynika z art. 7 ust. 1e ustawy o dodatkach mieszkaniowych rada gminy została zobowiązana do określania, w drodze uchwały, wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji, o której mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy.
Jednakże, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji przytaczając in extenso treść art. 7 ust. 1c i ust. 1d ustawy o dodatkach mieszkaniowych, powyższe przepisy wyraźnie i precyzyjnie określają, jakie informacje mają się znaleźć we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz w deklaracji składanej przez wnioskodawcę. Ani art. 7 ust. 1c, ani ust. 1d ww. ustawy nie zawierają jakiejkolwiek podstawy do uzupełniania treści wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego lub deklaracji o dodatkową treść lub dodatkowe elementy. Tym samym zamieszczenie w załącznikach nr 1 i 2 zaskarżonej uchwały dodatkowej treści stanowi wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Tym samym nie można uznać, aby w tej sprawie Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 1e ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Także nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 91 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem nieistotne naruszenie prawa skutkuje zawiadomieniem o podjęciu uchwały z naruszeniem prawa. Takie zawiadomienie nie skutkuje uchyleniem lub unieważnieniem danej uchwały. Jednakże zawiadomienie o podjęciu uchwały z naruszeniem prawa dotyczy wad nieistotnych, nie mających wpływu na możliwość stosowania zgodnie z prawem takiej uchwały. Do takich wad można zaliczyć np. błędy stylistyczne lub gramatyczne, które nie zmieniają sensu i wykładni przepisu; niedochowanie kolejności numeracji przepisów; drobne nieścisłości w treści przepisu niemające znaczenia dla jego prawidłowej interpretacji; brak podania – mimo jej istnienia - podstawy prawnej uchwały. Wada uchwały, polegająca na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej winna być traktowana jako wada istotna, a nie nieistotna.
Ponadto należy stwierdzić, że skoro ustawy i tylko ustawy określają zakres zadań publicznych przekazywanych organom samorządu terytorialnego do wykonywania (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), to domniemywanie szerszego zakresu możliwej regulacji niż wynikająca z ustawy stanowiłoby już o autonomii samorządu terytorialnego, który nie musiałby posiadać delegacji ustawowej do podejmowania uchwał będących aktami prawa miejscowego. Podstawową zaś zasadą
funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce jest zasada decentralizacji, a nie autonomii.
Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadnym także zarzut
dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że stwierdzone naruszenia prawa miały charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały w części.
Wprawdzie ustawodawca przekazując organom samorządu zadania do wykonywania powinien określać jakiś zakres samodzielności pozwalającej na dostosowanie danego zadania do lokalnych warunków, potrzeb i możliwości, tym niemniej jeżeli ustawodawca w delegacji uprawniającej do wydania aktu prawa miejscowego rygorystycznie określi zakres takiej regulacji, to organ samorządu nie może domniemywać istnienia w tym zakresie "luzu decyzyjnego". Nie można odmówić racji stronie skarżącej kasacyjnie która podnosi, że zadania przekazywane samorządowi terytorialnemu powinny być tak uregulowane, aby pozwalały na etapie ich wykonywania do ich dostosowywania do lokalnych warunków i potrzeb. Taki jest charakter zadań własnych samorządu, które ukierunkowane są na zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Takim zadaniem jest także wypłata dodatków mieszkaniowych (art. 9a ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Taka jednak argumentacja winna być skierowana przede wszystkim do ustawodawcy, który powinien mieć na uwadze przy przyznawaniu jakiegoś zadania publicznego samorządowi terytorialnemu respektowanie jego samodzielności. W tej zaś sprawie na podstawie tej argumentacji nie można uznać, że zaskarżony wyrok narusza prawo.
Nie jest również zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie w całości zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ przepisów prawa
materialnego w zakresie, w jakim strona skarżąca wywodzi, że unieważnione postanowienia załącznika nr 1 do uchwały nie wykraczają poza delegację ustawową, a także nierozpoznanie zarzutu dotyczącego nieistotnego charakteru naruszeń prawa.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.647.2021 w przedmiocie określenia wzorów wniosków w zakresie dodatku mieszkaniowego i przedmiot tej właśnie sprawy został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji rozstrzygał sprawę w jej granicach.
Nie został również naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienie. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 §
4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec jakiejkolwiek niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Nie można też uznać za zasadne twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, jakoby w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie zawarł swojego stanowiska co do wykroczenia przez Radę Miasta poza zakres delegacji ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo wskazał, że skoro objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.647.2021 treść części załączników nr 1 i nr 2 do uchwały nr PR.0007.65.2021 Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 20 maja 2021 r. w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru
deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy nie ma podstawy w delegacji ustawowej, to prawidłowo nastąpiło jej częściowe unieważnienie. Tym samym prawidłowo skarga Miasta Ruda Śląska na to rozstrzygniecie nadzorcze została oddalona.
Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie zamieścił odrębnych rozważań co do uznania wykazanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa jako nieistotnego, to jednak poprzez wyraźnie wskazanie, że naruszenie to ma charakter istotny wraz z podaniem argumentów przemawiających za takim charakterem tego naruszenia, brak dodatkowych rozważań co do nieistotnego charakteru naruszenia nie stanowi istotniejszego uchybienia w tej sprawie. Skoro dane naruszenie prawa zostało prawidłowo uznane za istotne, to nawet brak rozważania co do możliwości uznania tego naruszenia za nieistotne nie ma w tej sprawie znaczenia. Także kwestia estetyki sformułowań w samym akcie prawa miejscowego, ułatwienia w jego stosowaniu przez mieszkańców poprzez konieczność podpisania dwóch zamiast jednego dokumentu lub powoływanie się na zasadę racjonalności nie może uzasadniać odstąpienia od zasady praworządności i przestrzegania wynikającej z art. 94 Konstytucji RP zasady wydawania aktów prawa miejscowego tylko na podstawie delegacji ustawowej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.