III OSK 1357/24

III OSK 1357/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
II SA/Wa 821/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-31
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 821/23 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 16 lutego 2023 r. nr 55 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M.M. na rzecz Komendanta Stołecznego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 821/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi M.M. (dalej: "skarżąca") na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 16 lutego 2023 r. nr 55 w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VI z dnia 29 grudnia 2022 r. nr 1355 (pkt 1), zasądził kwotę 480 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 16 lutego 2023 r. Komendant Stołeczny Policji (dalej: "KSP") utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VI w Warszawie (dalej: "KRP") z 29 grudnia 2022 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby w Policji z dniem 13 stycznia 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji KSP wskazał, że skarżącej, pozostającej w dyspozycji KRP, po zwolnieniu z dniem 4 lipca 2021 r. ze stanowiska eksperta Zespołu I Wydziału do walki z Terrorem Kryminalnym i Zabójstw KSP i przeniesionej do dalszego pełnienia służby w KRP powierzono rozkazem personalnym KRP z 7 lipca 2021 r. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty Zespołu do walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Wydziału Dochodzeniowo – Śledczego Komisariatu Policji Warszawa Białołęka KRP. W związku z upływem okresu pozostawania w dyspozycji i brakiem możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko skarżącej zaproponowano przeniesienie na niższe stanowisko służbowe – specjalisty - z zachowaniem prawa do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku.
Skarżąca raportem z 6 czerwca 2022 r. nie wyraziła zgody na obniżenie stanowiska służbowego.
Następnie KRP rozkazem personalnym z 4 lipca 2022 r. mianował skarżącą z dniem 5 lipca 2022r. na stanowisko specjalisty z zachowaniem prawa do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego.
KSP rozkazem personalnym z 25 sierpnia 2022r. uchylił ww. rozkaz personalny z 4 lipca 2022r., przekazując sprawę KRP do ponownego rozpatrzenia.
Skarżącej w związku z brakiem stanowiska równorzędnego, ponownie zaproponowano przeniesienie na niższe stanowisko specjalisty, na co skarżąca nie wyraziła zgody. W związku z powyższym rozkazem personalnym z 29 grudnia 2022 r. Komendant Rejonowy Policji Warszawa VI zwolnił skarżącą ze służby w Policji z dniem 13 stycznia 2023 r. Od tego rozkazu skarżąca wniosła odwołanie.
Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę w decyzji z dnia 16 lutego 2023 r., stwierdził, że w jego ocenie zaszły przesłanki umożliwiające zwolnienie skarżącej ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 w zw. 2 art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r., poz. 171. ze zm.). Zgodnie z tabelą zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.), stanowiskiem równorzędnym w komendzie rejonowej Policji do stanowiska eksperta zaszeregowanego w 9 grupie uposażenia zasadniczego oraz stopniem etatowym podinspektora Policji, poza stanowiskiem eksperta jest stanowisko naczelnika wydziału w komendzie rejonowej Policji oraz komisariacie Policji zaszeregowane w 9 grupie uposażenia zasadniczego oraz stopniem etatowym podinspektora Policji. Ponadto KSP wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Stosownie do art. 38 ust. 4 ustawy o Policji, policjant, który nie wyrazi zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe z przyczyn określonych m.in. w art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, może zostać zwolniony ze służby.
W ocenie KSP w stanie faktycznym i prawnym sprawy spełniono ww. przesłankę, gdyż KRP poinformował dwukrotnie skarżącą o konieczności dokonania zmiany warunków służby przez przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, w związku z brakiem możliwości mianowania po upływie okresu pozostawania w dyspozycji właściwego przełożonego na stanowisko równorzędne do zajmowanego poprzednio. Zapoznano przy tym skarżącą z wykazami wolnych stanowisk etatowych oraz wykazano w sposób niebudzący wątpliwości brak wolnych stanowisk etatowych zaszeregowanych w 9 grupie ze stopniem etatowym podinspektora. Uzyskano też stanowisko skarżącej, stosownie do art. 38 ust. 4 ustawy o Policji, co do woli dalszego pełnienia służby na niższym stanowisku służbowym, pouczając, że jeśli nie wyrazi zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, z przyczyn określonych w art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, może być zwolniona ze służby.
Zdaniem KSP, skarżąca posiadając pełną wiedzę o sytuacji kadrowej, dwukrotnie nie wyraziła na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Organ administracji zobowiązany jest do harmonizowania interesu społecznego i słusznego interesu strony, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli są one w konkretnym przypadku sprzeczne. Skoro zatem strona nie wyraziła zgody na przeniesienie w trybie art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji na wakujące w KRP niższe stanowisko służbowe i jednocześnie posiadała wiedzę, że brak jej akceptacji dla przedstawionych propozycji może skutkować zwolnieniem ze służby w Policji na podstawie art. 38 ust. 4 ustawy o Policji, to jej raporty złożone 6 czerwca i 2 listopada 2022 r. o niewyrażeniu zgody na obniżenie stanowiska, gdy brak było możliwości mianowania na równorzędne stanowisko służbowe, należy traktować jako zaprzeczenie woli kontynuacji służby. Skoro skarżąca dwukrotnie kategorycznie odmówiła obniżenia stanowiska, niezależnie od formy zmiany stosunku służbowego (mianowanie, przeniesienie na niższe stanowisko służbowe), ewentualne przeniesienie skarżącej na niższe stanowisko służbowe, przy jednoczesnym braku zgody strony, jawi się jako rozstrzygnięcie niecelowe, zarówno z punktu widzenia słusznego interesu strony, jak i interesu służby w Policji, tożsamego z interesem społecznym.
KSP stanął na stanowisku, że zaszły prawem przewidziane przesłanki umożliwiające rozstrzygnięcie o zwolnieniu skarżącej ze służby. KSP zaznaczył, że żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie nakazuje bezpośredniemu przełożonemu informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych czy organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej czy o zasadach mianowania policjantów na stanowiska. To do bezpośredniego przełożonego należy kształtowanie polityki kadrowej w danej jednostce, a zatem zmiana planów i posunięć kadrowych może być powodem odstąpienia od pierwotnych zamierzeń. Przyjmowanie odmiennych punktów widzenia za prawidłowe, prowadziłoby do nieuprawnionego ograniczenia decyzji bezpośrednich przełożonych w sprawach osobowych, co pozostawałoby w sprzeczności z ich prawem do kreowania polityki kadrowej w danej jednostce. Skarżąca miała uzasadniony interes faktyczny wyrażający się oczekiwaniem na mianowanie na stanowisko równorzędne, lecz organ I instancji nie miał możliwości uwzględnienia tego interesu z powodów organizacyjnych i braku stanowiska spełniającego jej oczekiwania. KSP wskazał także, że nie dysponuje informacjami, aby skarżąca, znając sytuację kadrową, podejmowała z własnej inicjatywy działania w ubieganiu się o stanowisko równorzędne, poprzez zgłoszenie akcesu objęcia takiego stanowiska w innych jednostkach organizacyjnych Policji.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji KSP z 16 lutego 2023r. i rozkazu personalnego KRP z 29 grudnia 2022r. oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
KSP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja KSP oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny KRP z 29 grudnia 2022 r. naruszały przede wszystkim i to w stopniu istotnym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przepisy prawa procesowego, jak również przepisy prawa materialnego, w tym art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w kontekście nienależytego wykazania zajścia w sprawie przesłanki braku możliwości minowania skarżącej na inne równorzędne stanowisko, co doprowadziło do przedwczesnego zastosowania art. 38 ust. 4 ustawy o Policji. Sąd wskazał, iż wykazanie przesłanki braku możliwości mianowania funkcjonariusza na stanowisko równorzędne do uprzednio zajmowanego należy do organu administracyjnego, który powinien uczynić to w sposób przekonywujący i pozwalający poznać przyczyny takiego a nie innego stanu rzeczy, także przez podanie konkretnych faktów, które legły u podstaw postawienia konkretnej tezy. Podkreślił, że decyzja o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe wydawana jest w granicach uznania administracyjnego. Oznacza to, że jej wydanie winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, którego wynikiem powinno być ustalenie, czy możliwe byłoby zaproponowanie funkcjonariuszowi stanowiska równorzędnego. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Tym samym rolą każdego organu administracyjnego, w świetle art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji in fine jest wykazanie w uzasadnieniu decyzji, że organ nie miał możliwości – w czasie pozostawania danego funkcjonariusza w dyspozycji właściwego organu i to na konkretną datę składania propozycji – mianowania tegoż policjanta na inne równorzędne stanowisko.
Zdaniem Sądu, choć w rozpoznawanej sprawie KSP dwukrotnie rozpoznawał sprawę z tego zakresu - braku możliwości mianowania skarżącej na inne równorzędne stanowisko - za pierwszym razem w decyzji z 25 sierpnia 2022 r., a następnie w zaskarżonej decyzji z 16 lutego 2023 r., to skarżąca nie doczekała ani w treści rozkazu personalnego z 29 grudnia 2022 r., ani w treści zaskarżonej decyzji należytego rozpatrzenia tej kwestii. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowiło to istotne naruszenie zarówno art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jak również zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz zasady zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że z decyzji KSP z 25 sierpnia 2022 r. w sposób wyraźny wynika, że w aktach sprawy znajduje się wykaz stanowisk równorzędnych do stanowiska eksperta w KRP na 3 czerwca 2022 r., w którym wykazano wszystkie stanowiska eksperta znajdujące się w strukturze tej Komendy, na które mianowano policjantów. W aktach brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji czy dokumentu potwierdzających brak wakatu na stanowisku naczelnika wydziału tejże Komendy. KRP nie dokonał zatem przed mianowaniem skarżącej na niższe stanowisko służbowe analizy wszystkich równorzędnych stanowisk. KSP przyjął, że w aktach sprawy nie było więc dokumentów, które uzasadniałyby wydaną przez KRP decyzję, jak też potwierdzających jednoznaczne stwierdzenie KRP, że do dnia wydania tej decyzji w KRP brak było równorzędnych stanowisk do stanowiska eksperta, jak wynika z analizy wykazu wakatów z 3 czerwca 2022 r. KSP nakazał więc zebranie i uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie i jego analizę zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. oraz uwzględnienie okoliczności wskazanych przez skarżącą w odwołaniu.
WSA w Warszawie podkreślił, iż ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji KSP z 16 lutego 2023 r., ani z rozkazu personalnego KRP z 29 grudnia 2022 r. nie wynika, że organy obu instancji, ponownie rozpatrując sprawę, dokonały analizy materiału dowodowego i to z uwzględnieniem okoliczności wskazanych przez skarżącą w pierwotnie wniesionym odwołaniu z 15 lipca 2022 r., na określony dzień – 3 czerwca 2022 r. Skarżąca tymczasem słusznie podnosiła, że rolą organów administracyjnych było wykazanie w okresie 12 miesięcy pozostawania skarżącej w dyspozycji KRP (od 7 lipca 2021 r.), jak również w dniu złożenia skarżącej propozycji (3 czerwca 2022 r.), że brak było możliwości mianowania jej na stanowisko równorzędne do dotychczas zajmowanego. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że skarżąca na etapie skargi wskazywała, że w tym okresie na stanowisko równorzędne do zajmowane przez nią powołano dwóch innych funkcjonariuszy. W ocenie Sądu, w tym kontekście należało wyjaśnić skarżącej, co było powodem niemożności mianowanie jej na wakujące równorzędne stanowiska. Organy nie wyjaśniły ponadto przyczyn, dla których uznano, że to inni funkcjonariusze, a nie skarżąca, byli bardziej predystynowani do mianowania na wakujące stanowiska, na które mogła być mianowana skarżąca.
Zdaniem Sądu I instancji organ, przedstawiając policjantowi konkretną propozycję pełnia służby na innym niż dotychczasowe stanowisko (niższym lub równorzędnym), na określoną datę, powinien wskazać dlaczego niemożliwe było mianowanie policjanta na inne równorzędne stanowisko w okresie pozostawania tego policjanta w dyspozycji. W ocenie WSA w Warszawie możliwość mianowania należy rozumieć w kategorii spełniania łącznie dwóch warunków: a) istnienia wakatu, b) spełnienia przez kandydata warunków wynikających z rozporządzenia w zakresie wymogów do objęcia stanowiska oraz dawania przez tego kandydata rękojmi optymalnego zapewnienia realizacji zadań służbowych. Brak spełnienia jednej z ww. przesłanek powoduje, że nie ma możliwości mianowania na ww. stanowisko. O ile pierwsza kategoria zdarzeń ma charakter pewny, bowiem wynika z przepisów prawa, o tyle druga jest rezultatem oceny przełożonego. Decyzja uznaniowa powinna być zaś należycie umotywowana.
W ocenie Sądu I instancji nadużyciem ze strony KSP było stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że skarżąca posiadając pełną wiedzę o sytuacji kadrowej, dwukrotnie nie wyraziła zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Skoro bowiem skarżącej przy składaniu pierwszej propozycji z 3 czerwca 2022 r.:
- nie przedstawiono wszystkich wakujących stanowisk równorzędnych do dotychczas zajmowanego (w tym stanowisk naczelnika, co wprost wynika z decyzji KSP z 25 sierpnia 2022 r., oraz z tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r., w której wskazano, że stanowiskiem równorzędnym w komendzie rejonowej Policji do stanowiska eksperta, zaszeregowanego w 9 grupie uposażenia zasadniczego oraz stopniem etatowym podinspektora Policji, poza stanowiskiem eksperta, było stanowisko naczelnika wydziału w komendzie rejonowej Policji oraz komisariacie Policji zaszeregowane w 9 grupie uposażenia zasadniczego oraz stopniem etatowym podinspektora Policji),
- jak również nie analizowano niemożności mianowania, czy przeniesienia skarżącej na wakujące - w czasie 12 miesięcznego pozostawania w dyspozycji KRP - równorzędne stanowiska (ekspert Zespołu do walki z Przestępczością Przeciwko Mieniu Wydziału Kryminalnego – obsadzone 1 września 2021 r.; eksperta Zespołu Poszukiwań i Identyfikacji Osób Wydziału Operacyjno-Rozpoznawczego – obsadzone 1 czerwca 2022 r.; eksperta Zespołu Kadr i Szkolenia Wydziału Ogólnego – obsadzone 1 września 2021 r.; eksperta Wydziału Prewencji - obsadzone 1 kwietnia 2022 r.), to należało uznać, że organy obu instancji w sposób dostateczny nie wykazały możliwości zastosowania w sprawie art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jak również art. 38 ust. 4 ustawy o Policji. Ponadto na wadliwość zastosowania przez organy obu instancji ww. przepisów wskazuje też znajdujący się w aktach administracyjnych wykaz stanowisk, załączony do pisma KRP z 5 października 2022 r. (sporządzony już po ekspirowaniu terminu 12-miesięcznego pozostawania skarżącej w dyspozycji KRP – k. 88-89 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu, nie wskazano w nim kiedy i które z poszczególnych stanowisk równorzędnych obsadzono. Tym samym nie można uznać, że doszło do prawidłowego poczynienia ustaleń faktycznych i to zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. W ocenie WSA w Warszawie w okolicznościach faktycznych sprawy nie sposób też przyjąć, że rozważono należycie słuszny interes skarżącej, jak też słuszny interes służby.
WSA w Warszawie zwrócił również uwagę, że w uzasadnieniach ww. rozstrzygnięć nie podano dlaczego nie było możliwości mianowania skarżącej na inne równorzędne stanowisko w okresie pozostawania w dyspozycji KRP, a w szczególności w chwili złożenia jej propozycji z 3 czerwca 2022 r.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Komendant Stołeczny Policji i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenia prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), dalej: "p.u.s.a." poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej wykraczającej poza kryterium legalności, tj. poprzez badanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozkazu personalnego i decyzji utrzymującej w mocy rozkaz personalny dotyczący zwolnienia ze służby w szerszym zakresie niż spełnienie przesłanek zwolnienia wskazanych w przepisie art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1882), dalej: "ustawa o Policji", w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, tj. m.in. poprzez badanie czy istniały wolne stanowiska równorzędne do stanowiska poprzednio zajmowanego przez skarżącą nie tylko w chwili zaproponowania niższego stanowiska skarżącej i w chwili wydania rozkazu personalnego w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, ale w całym okresie pozostawania skarżącej w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych;
b) art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z art. 38 ust. 4 ustawy o Policji i art. art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wykazanie przesłanki braku możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko wymagało poinformowania skarżącej o osobach, które objęły wakaty na te stanowiska oraz wyjaśnienia i wykazania czy ich kwalifikacje i doświadczenie były porównywalne do posiadanego przez skarżącą i dlaczego uznano, że byli oni bardziej predysponowani do mianowania na wakujące stanowiska, na które mogła być mianowana skarżąca, w sytuacji gdy organy dogłębnie zbadały sytuację etatową, a skarżącej został przedstawiony wykaz wolnych stanowisk etatowych, z których wynikało, że brak jest wolnych stanowisk etatowych w określonej grupie, a z uwagi na charakter stosunku służbowego, którego cechami są podporządkowanie, dyspozycyjność i hierarchiczność decyzja w zakresie kto jest bardziej predysponowany do objęcia wolnego równorzędnego stanowiska należy do odpowiedniego przełożonego, ma charakter uznaniowy i nie podlega kontroli sądu, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej wykraczającej poza kryterium legalności;
c) art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z art. 38 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, wbrew literalnemu brzmieniu, że brak możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko należy wykazać w całym okresie pozostawania policjanta w dyspozycji, w sytuacji gdy zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu sytuacja braku wolnych stanowisk równorzędnych do stanowiska zajmowanego uprzednio przez skarżącą powinna mieć miejsce w dniu wydania rozkazu personalnego w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa prawnego przez radcę prawnego według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, iż wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Wymaga to zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, a więc konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej sąd uchybił, a także ich uzasadnienia.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle postanowień art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Z uwagi na treść powyższych regulacji precyzyjne sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie przez stronę składającą ten środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie może uzupełniać, rozszerzać czy precyzować zarzutów kasacyjnych.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. jest konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, dlatego w pierwszej kolejności odnieść się należy łącznie do zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego, tj. zarzutu naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 38 ust. 4 ustawy o Policji i art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykazanie przesłanki braku możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko wymagało poinformowania skarżącej o osobach, które objęły wakaty na te stanowiska oraz wyjaśnienia i wykazania czy ich kwalifikacje i doświadczenie były porównywalne do posiadanego przez skarżącą i wskazania powodów, dla których uznano, że byli oni bardziej predysponowani do mianowania na wakujące stanowiska, na które mogła być mianowana skarżąca, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez Sąd pierwszej instancji kontroli działalności administracji publicznej wykraczającej poza kryterium legalności, a nadto zarzutu naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 38 ust. 4 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko należy wykazać w całym okresie pozostania policjanta w dyspozycji.
Analizę przedstawionych zarzutów rozpocząć należy od przypomnienia, iż zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wykładnia powołanego przepisu wynika z analizy systemowej stosunku służbowego funkcjonariusza Policji (por. wyrok NSA z 25 października 2023 r., III OSK 2618/21, dostępny w CBOSA). Utrwalone jest stanowisko, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny. Cechami tego stosunku są: hierarchiczne podporządkowanie, podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie rozkazom. Według art. 28 ust. 1 ustawy, mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego każdego policjanta, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby. Jednakże warunki zatrudnienia w służbie są określane władczo przez organ w drodze aktu administracyjnego. Obowiązki policjanta reguluje m.in. zawarta w art. 27 ust. 1 ustawy rota ślubowania. Każdy policjant przed przyjęciem do służby ślubuje przede wszystkim pilnie przestrzegać prawa, dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych, a także strzec honoru i dobrego imienia służby, jak również przestrzegać zasad etyki zawodowej. W świetle art. 32 ust. 1 ustawy, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni, którzy kształtują politykę kadrową w podległych im jednostkach Policji i którzy mają na względzie optymalne wykorzystanie posiadanych zasobów ludzkich w celu realizacji ustawowych zadań Policji.
Jednym z instrumentów polityki kadrowej w Policji jest przepis art. 37a pkt 1 ustawy, który stanowi, że policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Przepis ten interpretuje się w orzecznictwie jako upoważnienie do wydania decyzji o przeniesieniu do dyspozycji funkcjonariusza Policji z tym skutkiem, że właściwy przełożony może na nowo ukształtować stosunek służbowy policjanta, poprzez przeniesienie go na inne stanowisko, co na gruncie ustawy może polegać na awansowaniu funkcjonariusza, przeniesieniu go na stanowisko równorzędne lub – w przypadku braku takich stanowisk – przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2133/12).
Z założenia systemowego wynika, że regulacja zawarta w przepisie art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy może być jedną z konsekwencji zastosowania przepisu art. 37a pkt 1 ustawy. Norma wynikająca z art. 38 ust. 2 pkt 5 dowodzi, że decyzja wydawana na tej podstawie zawiera luzy decyzyjne w postaci uznania administracyjnego i zwrotu nieostrego. Cechą decyzji uznaniowych jest to, że sfera luzu decyzyjnego ulokowana jest w dyspozycji normy prawnej, czyli że prawodawca pozostawia organowi pewien zakres swobody rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie uznania administracyjnego w procesie stosowania prawa ma więc miejsce w ostatniej jego fazie, a mianowicie na etapie subsumcji, przed ostatecznym sformułowaniem treści aktu. O luzie decyzyjnym dowodzi przepis art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy, który stanowi, że policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe. Z kolei zwrot: "gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko" jest zwrotem nieostrym, którego znaczenie powinno być skonkretyzowane przez organ w procesie stosowania prawa, gdyż desygnat tego pojęcia nie jest stały. Możliwość mianowania na inne równorzędne stanowisko jest kategorią zmienną chociażby z uwagi na potrzeby danej jednostki Policji w relacji do obsady personalnej stanowisk w tej jednostce.
Skonkretyzowanie przez organ w procesie stosowania prawa zwrotu "gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko" wymagać będzie analizy stanu kadrowo-etatowego w podległej jednostce organizacyjnej, a w szczególności wskazania stanowisk równorzędnych do stanowiska poprzednio zajmowanego przez danego funkcjonariusza i wyjaśnienia, czy stanowiska te są obsadzone. Ustalenia te winny być aktualne i odnosić się, jak trafnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, do chwili składania funkcjonariuszowi propozycji mianowania na niższe stanowisko, a nie do całego okresu pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji, jak wadliwie przyjął WSA w Warszawie. Błędny jest również pogląd Sądu I instancji, że wykazanie przesłanki braku możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko wymagało podania przez organ "przyczyn, dla których uznano, że to inni funkcjonariusze, a nie Skarżąca byli bardziej predystynowani do mianowania na wakujące stanowiska, na które mogła być mianowana Skarżąca". W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 38 ust. 4 ustawy o Policji nie jest bowiem dopuszczalne badanie okoliczności faktycznych wyboru i mianowania innych funkcjonariuszy na równorzędne stanowiska służbowe. Podkreślić w tym miejscu należy, iż wybór i ocena kandydata na dane stanowisko służbowe należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Z tego względu podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię zasługują na uwzględnienie. Należy jednak podkreślić, że wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się kierunkowo i w realiach konkretnej sprawy, że celowość mianowania czy też niemianowania konkretnego funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe może wymykać się spod kontroli sądu administracyjnego, bowiem kontrola legalności decyzji o zwolnieniu w związku z odmową przeniesienia na niższe stanowisko służbowe nie może zmierzać do podważania innych nominacji i prowadzić do zbyt dalekiej ingerencji w politykę kadrową właściwego Komendanta (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 5238/21, dostępny w CBOSA), to jednak stanowisko to nie oznacza, że cel określonej działalności nie musi się mieścić w granicach zakreślonych treścią konstytucyjnej zasady praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej, a zatem i organy administracji publicznej obwiązane są działać w granicach prawa. Z tego względu pojęcie legalności, tj. obowiązku działania na podstawie prawa, obejmuje również legalność celu i legalność aksjologiczną. Sąd administracyjny nie jest zatem zwolniony z tego punktu widzenia od kontroli celowości działania organów administracji publicznej, chociaż oczywiście kontrola ta z istoty rzeczy nie może przyjmować innego kryterium jak kryterium zgodności z prawem. Należy zatem przyjąć, że przestrzeń działania organu wyznaczona jego polityką kadrową musi mieścić się w granicach prawa, a tym samym nie może cechować się arbitralnością stanowiąc jednocześnie uniwersalny argument na uzasadnienie wszelkich poczynań organu. Stanowisko przeciwne czyniłoby iluzoryczną kontrolę sądowoadministracyjną w tego rodzaju sprawach.
W rozpoznawanej sprawie Komendant Rejonowy Policji Warszawa VI nie działał arbitralnie. Dwukrotnie dokonał analizy stanu kadrowo-etatowego w KRP i podległych jednostkach organizacyjnych. Pierwsza analiza dotyczyła stanu kadrowego na dzień 3 czerwca 2022 r., druga zaś - uaktualniona i uzupełniona, sporządzona wskutek uchylenia przez Komendanta Stołecznego Policji rozkazem personalnym z dnia 25 sierpnia 2022 r. rozkazu personalnego z dnia 4 lipca 2022 r. wobec stwierdzonego braku w wykazie stanowisk równorzędnych stanowisk naczelników wydziału w komendzie rejonowej Policji oraz komisariacie Policji - przedstawiona została skarżącej przy piśmie z dnia 5 października 2022 r. W jej wyniku organ stwierdził brak wolnych stanowisk służbowych w 9 grupie uposażenia odpowiadających kwalifikacjom, doświadczeniu i predyspozycjom skarżącej. Dlatego też zaistniała konieczność zaproponowania skarżącej przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, na co skarżąca nie wyraziła zgody. W ocenie NSA, w realiach niniejszej sprawy w swoich działaniach organy nie przekroczyły ani zakresu uznania administracyjnego ani nie naruszyły prawa w sposobie korzystania z kompetencji uznaniowej przy kształtowaniu polityki kadrowej w tej sprawie. Z akt sprawy wynika, że błędne ustalenia organu co do wykazu stanowisk równorzędnych istniejących w dacie składania skarżącej pierwszej propozycji mianowania na niższe stanowisko służbowe zostały skorygowane. Wykaz stanowisk równorzędnych został bowiem uzupełniony o wykaz stanowisk naczelników wydziału i nowy wykaz został przekazany skarżącej do wiadomości przy piśmie z dnia 5 października 2022 r. Dodać należy, iż z ww. wykazów wynika, że wszystkie równorzędne stanowiska były obsadzone i brak było wolnych stanowisk służbowych w 9 grupie uposażenia.
W tych okolicznościach organ odwoławczy był w pełni uprawniony do uznania, że sprawa pod względem faktycznym i prawnym nie budzi wątpliwości, a wydane przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VI rozstrzygnięcie o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji znajduje uzasadnienie w zaistniałych w sprawie okolicznościach. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak błędnie przyjął WSA w Warszawie.
Odnosząc się do natomiast do podniesionego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., należy zauważyć, że powołany przepis prawa należy do przepisów ustrojowych. O naruszeniu tej regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż WSA w Warszawie przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Dokonanie przez ten Sąd błędnej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego nie może stanowić naruszenia tej normy. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13). Wobec powyższego w niniejszej sprawienie nie mogło dojść do naruszenia normy ustrojowej.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz Komendanta Stołecznego Policji zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w realiach rozpatrywanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.