III OSK 1357/23

III OSK 1357/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2193/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 4 ust. 3, art. 26, art. 3 pkt 6 i 19
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 735
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.D. i M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2193/22 w sprawie ze skargi Z.D. i M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r., nr KOA 2779/OŚ/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2193/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Z.D. i M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z 7 września 2022 r., nr KOA 2779/OŚ/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się Z.D. i M.D. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 26 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 699; dalej: u.o.o.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie strona magazynuje odpady, w konsekwencji czego zarówno organy administracji I, jak i Il instancji, jak również Sąd I instancji nie stwierdziły rażącego naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji,
2. art. 4 ust. 3 u.o.o. w zw. z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym ustaleniu przez organ administracji kodów odpadów "rzekomo" magazynowanych przez stronę, jak i ich ilości, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia powyższych ustaleń, w konsekwencji czego zarówno organy administracji I jak i II Instancji, jak również Sąd I instancji nie stwierdziły rażącego naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji,
3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, w której decyzja rażąco odstępuje od wymagań dotyczących ustalenia czy mamy w sprawie do czynienia z odpadem i pozostawienie przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym, co spowoduje powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności w razie wykonania przedmiotowej decyzji;
II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i odmowę stwierdzenia nieważności powołanej decyzji, podczas gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w całości, albowiem skarżący wykazali zaistnienie w sprawie rażącego naruszenia prawa w postaci wskazanych w skardze przepisów ustawy o odpadach, zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji będące skutkiem oceny, że przedmiotowa decyzja stanowi prawidłowe rozstrzygnięcie, podczas gdy wskazywane przez skarżących kasacyjnie naruszenia przepisów prawa materialnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, a organ nadzorczy nie dokonał prawidłowej oceny skarżonej decyzji pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który wydał zaskarżone orzeczenie, zasądzenie od organu II instancji solidarnie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a także wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z powodu prawdopodobieństwa wyrządzenia stronie skarżącej kasacyjnie znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, biorąc pod uwagę znaczną kwotę pieniężną, na którą opiewa przedmiotowa decyzja i trudną sytuację finansową skarżących.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W ocenie skarżących kasacyjnie, wskazane w skardze do WSA argumenty, jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, prowadzą do stwierdzenia, iż faktycznie takie rażące naruszenie w sprawie miało miejsce. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazano bowiem okoliczności uzasadniające w ocenie skarżących stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, a mianowicie brak zgodności wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania tego rozstrzygnięcia, oczywiście przy uwzględnieniu materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. Zauważono, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.
Podkreślono, iż sporna decyzja opiewa na znaczną kwotę, jest to kwota ponad 172.000,00 zł. Egzekucja tak znacznej kwoty zobowiązania pieniężnego powstałego na mocy skarżonej decyzji zawierającej w ocenie strony skarżącej kasacyjnie wady dyskwalifikujące decyzję z obrotu prawnego, spowoduje znaczne uszczuplenie majątku skarżących kasacyjnie. Skutki takie zdaniem skarżących kasacyjnie nie są możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa.
Następnie wskazano, że decyzja wymierzająca stronie opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym za rok 2015, rażąco narusza ustawę o odpadach, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19, art. 26. W toku postępowania administracyjnego nie ustalono jednoznacznie, czy substancje znalezione na działce skarżących kasacyjnie należy zakwalifikować jako odpady. W aktach sprawy znajdują się dokumenty w postaci "Sprawozdań z badań przeprowadzonych przez J. sp. z o.o. Certyfikowane Laboratorium Badawcze na zlecenie Zakładu [...]" które wykazały, iż sporne materiały posiadają właściwości nawozowe, ponieważ zawierają duże ilości wapnia CaCO3 - 885 g/kg i mogą służyć do odkwaszania gleb. W sprawozdaniu wskazano, że ww. materiał posiada bardzo korzystne właściwości chemiczne, jak magnez i wapń, co kwalifikuje pobrane próbki jako wapno nawozowe. Takie środki nawozowe można stosować w różnych porach roku, zarówno wiosną jesienią ale także zimą. Z raportu tego jasno wynika, że substancja ta ma właściwości nawozu. W ocenie skarżących kasacyjnie, nie mogło być zatem wątpliwości, że substancje znalezione na działce skarżących kasacyjnie nie były żadnymi odpadami, lecz nawozem, powszechnie znanym i stosowanym, towarem zakupionym dla celów rolniczych.
Zdaniem skarżących kasacyjnie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał organu do wydania skarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie spełniał rzeczywiście przesłanek pozwalających na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Substancje znalezione na działce skarżących kasacyjnie nie spełniały warunków koniecznych do uznania, iż mamy do czynienia z odpadem, a tym samym brak było podstaw faktycznych i normatywnych do wymierzenia skarżącym kasacyjnie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym za 2015 rok. Skarżący kasacyjnie, na etapie zwykłego postępowania administracyjnego przed organem I instancji przedłożyli sprawozdania z badań próbek, z których jednoznacznie wynikało, iż substancje stanowią wapno nawozowe.
Postanowieniem z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 1357/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżących kasacyjnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżone do Sądu I instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.
W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi na nowo materiału dowodowego, orzekając co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli, a więc materiałów, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie dokonuje nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11; z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12; z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2363/19)
Konkludując, celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie każde zatem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.
Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni taką wykładnię podziela (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21 r. i z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18).
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie kwestionują niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym art. 26 w zw. z art. 3 pkt 6 i 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.; dalej: u.o.) i art. 4 ust. 3 u.o. w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. poz. 1923), wskazując, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, iż strona nie magazynowała odpadów.
Skarżący kasacyjnie kwestionują więc ustalenia stanu faktycznego sprawy za pomocą zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jednakże nie formułują zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
W związku z tak sformułowanymi zarzutami skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt 1 i 2 skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie z wielu przyczyn.
Po pierwsze w ocenie skarżących kasacyjnie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 26 w zw. z art. 3 pkt 6 i 19 u.o. i art. 4 ust. 3 u.o. w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, albowiem na nieruchomości nie zgromadzono odpadów, lecz substancje mające właściwość nawozu. Skarżący kasacyjnie kwestionują więc prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, przy czym czynią to za pomocą zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, co jest niedopuszczalne, gdyż służą temu przepisy postępowania. Powyższe czyni te zarzuty nieskutecznymi.
Ponadto przypomnienia ponownego wymaga, że przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena legalności decyzji wydanej w trybie nieważnościowym. W związku z powyższym stwierdzić należy, że za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w przypadku kwestionowanej decyzji.
Dodać także należy, że odmienna ocena materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 374/14). Zastosowania sankcji nieważności nie można zatem wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organ orzekający w sprawie oparł ustalenia stanu faktycznego. Nie można więc skutecznie twierdzić, że rażącym naruszeniem prawa są błędne ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9, 7 i 77 § 1, 80 k.p.a., albowiem zasadnie Sąd I instancji przyjął, że postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone z poszanowaniem powyższych reguł. Organ wymienił czynności dowodowe podjęte w postępowaniu zwykłym oraz przywołał niebudzące wątpliwości dowody wskazujące, że na nieruchomości skarżących kasacyjnie składowane były odpady, co przemawiało za brakiem możliwości stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Skoro na nieruchomości skarżących składowane były odpady to nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 u.o. W sprawie mamy bowiem do czynienia z odpadami, a skarżący kasacyjnie są władającymi powierzchnią ziemi, na której składowane były odpady.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 26 u.o. i art. 4 ust. 3 u.o. w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów nie mogły zostać uwzględnione także z tego powodu, że przepisy te mają strukturę złożoną. Art. 26 u.o. składa się z wielu jednostek redakcyjnych, tym bardziej charakter złożony ma rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10).
Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, gdyż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji.
Dodać także należy, że okoliczność wyegzekwowania opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, a w konsekwencji uszczuplenie majątku skarżących kasacyjnie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Nałożenie opłaty podwyższonej zgodnie z przepisami prawa i uszczuplenie z tego powodu majątku nie jest skutkiem niemożliwym do zaakceptowania w praworządnym państwie, jak wywodzi to autor skargi kasacyjnej. Opłata podwyższona jest bowiem konsekwencją nieprzestrzegania przepisów prawa ochrony środowiska, a ochrona środowiska jest zasadą konstytucyjną (art. 5 i 74 Konstytucji RP).
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.