III OSK 1355/21

III OSK 1355/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6147 Archiwa
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1117/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-01-23
Skarżony organ
Dyrektor Archiwum Państwowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 217
art. 33 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 4, art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnego Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1117/18 w sprawie ze skargi Studia [...] na decyzję Naczelnego Dyrektora [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednostki organizacyjnej zobowiązanej do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Studia [...] na rzecz Naczelnego Dyrektora [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. zarządza zwrot na rzecz Naczelnego Dyrektora [...] z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty 100 (sto) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Wa 1117/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Studia [...] (dalej: "Studio") na decyzję Naczelnego Dyrektora [...] (dalej: "organ") z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednostki organizacyjnej zobowiązanej do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego – uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz Studia kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Zaskarżonym aktem administracyjnym, powołując art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 217 – dalej: "u.n.z.a.a."), organ ustalił Studio, jako jednostkę organizacyjną, w której powstają materiały archiwalne, wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, obowiązaną do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego, zgodnie z art. 33 ust. 1, art. 34 i art. 35 ustawy o archiwach.
Organ podał, że Studio jest państwową osobą prawną, która została utworzona na podstawie zarządzenia nr [...] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. w sprawie utworzenia państwowej instytucji kultury Studio [...] przez przekształcenie państwowych instytucji [...] Studio [...] i Studio2 [...] (Dz. Urz. MKiDN Nr 7, poz. 66) i działa na podstawie statutu, nadanego zarządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie nadania statutu Studiu [...] (Dz. Urz. MKiDN poz. 4 ze zm.). W opinii Narodowego Archiwum Cyfrowego, które w dniu [...] października 2017 r. przeprowadziło ekspertyzę archiwalną w siedzibie Studia, oraz Komisji Archiwalnej Oceny Dokumentów Archiwum Akt Nowych, Narodowego Archiwum Cyfrowego i Archiwum Głównego Akt Dawnych (dalej: "Komisja Archiwalna"), ze względu na realizowane zadania, a także unikatowość i wartość poznawczą wytwarzanej dokumentacji, w szczególności produkcji [...], Studio wytwarza materiały archiwalne w rozumieniu art. 1 u.n.z.a.a., mające znaczenie, jako źródło informacji o wartości historycznej - wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego.
Organ poinformował, że w terminie 30 dni Studio powinno przesłać do Studia Narodowego Archiwum Cyfrowego informację o podjętych działaniach, mających na celu zorganizowanie archiwum zakładowego oraz o przepisach wewnętrznych, odnoszących się do usytuowania archiwum w strukturze organizacyjnej jednostki. Utworzenie archiwum zakładowego skutkuje koniecznością opracowania nowych lub znowelizowania dotychczasowych: instrukcji kancelaryjnej określającej szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych; sposobu klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji w formie jednolitego rzeczowego wykazu akt; instrukcji w sprawie organizacji i zakresie działania archiwum zakładowego - określanych w porozumieniu z Naczelnym Dyrektorem [...] lub dyrektorem właściwego miejscowo [...] na podstawie upoważnienia Naczelnego Dyrektora [...].
W skardze do WSA Studio sformułowało zarzuty naruszenia przepisów postępowania:
- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."), poprzez brak zapewnienia Studiu czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów bądź zgłoszenia żądań;
- art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a., poprzez niepoinformowanie o wystąpieniu do organu o ustalenie Studia, jako podmiotu wytwarzającego dokumentację archiwalną oraz brak doręczenia wyników ekspertyzy archiwalnej; w konsekwencji pozbawiono Studio możliwości wypowiedzenia się, co do zawartych w tych dokumentach twierdzeń;
- art. 80 w zw. z art. 81a § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń niewynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a mianowicie, że Studio ma status państwowej jednostki organizacyjnej i wytwarza materiały archiwalne - okoliczności te nie wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oraz nie wykazano ich w uzasadnieniu zaskarżonego aktu administracyjnego, trafne byłyby ustalenia przeciwne - Studio nie jest zobowiązane do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego;
- art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazano dowodów, na których oparł się organ oraz mocy dowodowej, jaką im przypisał.
Ponadto Studio sformułowało zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:
- art. 1 u.n.z.a.a. poprzez stwierdzenie, że wytwarzane przez Studio materiały zaliczają się do archiwalnych, nie spełniają one natomiast kryteriów wskazanych w przepisie;
- art. 25 ust. 2 w zw. z art. 1 u.n.z.a.a., poprzez stwierdzenie wytwarzania przez Studio zasobu archiwalnego powstałego w wyniku działalności naczelnych i centralnych organów władzy i administracji rządowej oraz innych centralnych jednostek organizacyjnych, tymczasem Studio nie posiada statusu żadnego z tych podmiotów, w konsekwencji błędne wyznaczono Narodowe Archiwum Cyfrowe, jako jednostkę kontrolującą;
- art. 33 ust. 1 ustawy o archiwach w zw. z art. 8 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1983 z późn. zm.) w zw. z art. 9 ust. 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1182 z późn. zm.) poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię pojęcia państwowa jednostka organizacyjna i uznanie, że Studio posiada taki status, zaś prawidłowe rozumienie tego pojęcia, interpretowane w zgodności z przepisami ww. zarządzenia nr [...] oraz ww. zarządzeniem o statucie, prowadzi do wniosku, że Studio nie ma statusu państwowej jednostki organizacyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz Studia kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że zaskarżony akt stanowi w istocie decyzję administracyjną, wydaną przez naczelny organ administracji publicznej. Zaskarżona decyzja została także skutecznie doręczone drogą elektroniczną, w myśl art. 392 k.p.a., wobec art. 16 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Dalej WSA stwierdził, że trafne są zarzuty skargi w zakresie, w jakim wywodzono w niej, że - przed wydaniem decyzji - uchybiono wymaganiom, co do obowiązku zapewnienia stronie możliwości udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, w myśl art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. W świetle k.p.a. organ administracji nie jest wprawdzie obowiązany doręczać stronom zgromadzonych dowodów (w tym kontekście nie uchybiono też art. 79 § 1 k.p.a.), musi jednak zapewnić możliwość zapoznania się z nimi, zawiadamiając o zgromadzeniu wszystkich dowodów w sprawie jeszcze przed wydaniem ostatecznego orzeczenia (w tym kontekście nie zasadne były z kolei żądania skargi, zobowiązania organu do doręczenia dokumentów).
Dalej WSA stwierdziło, że chybione są zarzuty skargi, jakoby Studio nie należało do kategorii podmiotów określanych w u.n.z.a.a. mianem państwowych jednostek organizacyjnych. Ma ono bowiem osobowość prawną, zostało utworzone wedle przepisów dotyczących tworzenia jednostek organizacyjnych przez instytucje ze sfery administracji państwowej. Organem założycielskim jest centralny organ administracji państwowej. Przy braku definicji legalnej pojęcia państwowych jednostek organizacyjnych, zawartej w u.n.z.a.a., brak jest przesłanek dla przyjęcia, jakoby danego rodzaju jednostka nie miała być kwalifikowana, jako mająca taki charakter. Jako osoba prawna jest bowiem w istocie także jednostką organizacyjną. Skoro zaś została utworzona, wobec stosownych czynności organu administracji i wyposażona przezeń w majątek celem realizowania zadań państwa w zakresie kultury - powinna być określana mianem państwowej jednostki organizacyjnej. Nie sposób przy tym zakładać, jakoby - przy założeniu racjonalności prawodawcy - można było przyjąć, że pojęcie państwowych jednostek organizacyjnych, w rozumieniu u.n.z.a.a. nie miałoby obejmować np. osób prawnych, zwłaszcza, że nie ma przesłanek dla stosowania zawężającej wykładni tego pojęcia.
W ocenie WSA chybione są wywody, jakoby wniosek o wyłączeniu Studia z pojęcia państwowych jednostek organizacyjnych w myśl u.n.z.a.a. mógł wynikać z przytoczonych w skardze przepisów innych ustaw, gdzie jednostki kultury wymieniano expressis verbis obok innych jednostek organizacyjnych, funkcjonujących w strukturach państwa. Powoływane definicje zbudowane są w ten sposób, że z jednej strony sformułowano pewne określenia jednostek o charakterze abstrakcyjnym zaś obok (przed lub po nich) wymieniane są bardziej sprecyzowane rodzaje bądź nazwy jednostek, objętych definiowanym pojęciem. Nieuprawnione są wnioski, jakoby - w świetle wskazanych w skardze ustaw szczególnych - instytucja kultury nie miała stanowić państwowej jednostki organizacyjnej. WSA podkreślił, że wskazane definicje - z których nota bene nie wynika, aby wolą prawodawcy nie było traktowanie państwowych jednostek kultury jak innych wskazanych tam państwowych jednostek organizacyjnych - były utworzone dla konkretnych celów - skrótowości wyrażenia reguł, zawartych w odrębnych ustawach i nie mają charakteru uniwersalnego. Podobnie nie sposób przywiązywać znaczenia do tego, czy Studio powołano w myśl odrębnych przepisów dotyczących kinematografii, czy też instytucji kultury. Nie znajduje bowiem podstaw założenie, że wolą prawodawcy było tworzenie zasobów archiwalnych w instytucjach zajmujących się kinematografią zaś wyłączył generalnie z takiego obowiązku pozostałe instytucje kultury, działające na zasadach ogólnych. Użycia więc w stosownych aktach szczególnych pojęcia państwowej jednostki organizacyjnej nie należy wiązać z wolą objęcia, czy też nie, poszczególnych kategorii podmiotów obowiązkami wynikającymi z u.n.z.a.a.
Bez znaczenia na wynik sprawy WSA uznał także podnoszone w skardze znajdowanie się przez Studio w stosownym wykazie, dostępnym także na urzędowej stronie internetowej. Ewentualne zamieszczenie w nim nie stanowi bowiem - z woli prawodawcy - warunku konstytutywnego objęcia danego podmiotu mianem państwowej jednostki organizacyjnej. Powoływany w skardze wykaz może mieć wyłącznie walor informacyjny. Chybione są więc zarzuty, jakoby wadliwie skonstatowano, że Studio jest obowiązane do prowadzenia archiwum zakładowego będąc państwową jednostką organizacyjną.
Inaczej WSA odniósł się do kwestii trafności oceny organu, co do powstawania w Studiu materiałów tworzących zasób archiwalny, o cechach wskazanych w art. 1 u.n.z.a.a. WSA wyjaśnił, że opis tych cech definiuje te materiały bardzo szeroko. Gdy chodzi o jednostki organizacyjne, które wykonują również zadania państwa, np. w zakresie rozwoju czy popularyzowania kultury w interesie publicznym przypadki, gdy wytwarzane materiały nie będą miały znaczenia, jako źródło informacji o wartości historycznej, co do ich działalności muszą być rzadkością. Organ prowadzący postępowanie opierał się także na opinii osób, które uznał za dysponujące wiedzą specjalistyczną w zakresie oceny wartości archiwalnej zbiorów (powoływana ekspertyza, opinia Komisji Archiwalnej itd.). Nie sposób jednak uznać za niemogące budzić wątpliwości ustalenia faktyczne, oparte na określonych ocenach, co do których strona nie mogła się w ogóle wypowiedzieć na etapie postępowania w sprawie w kwestii meritum. Zdaniem WSA nie można też zaakceptować, aby obejmujące zarzuty merytoryczne stanowisko mogło być formułowane dopiero na etapie sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnej. Sprawa musi być bowiem wszechstronnie rozpatrzona (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) a zadanie w danym zakresie spoczywa na organie administracji. Sąd administracyjny jest natomiast wyłącznie właściwy do oceny legalności jego działań.
W takiej sytuacji, zdaniem WSA, uchybienie przepisom postępowania w zakresie umożliwienia stronie udziału w postępowaniu, w tym zajęcia stanowiska przed wydaniem orzeczenia, stanowi uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
WSA stwierdził natomiast, że przedwczesna byłaby ocena, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 1 u.n.z.a.a. Poza tym - niezależnie od okoliczności, czy trafnie uznano, że Studio jest zobowiązane do prowadzenia archiwum zakładowego - jest kwestia, jaka jednostka miałaby nadzorować bezpośrednio owe archiwum, o ile będzie musiało zostać utworzone. Prawodawca pozostawił to uznaniu organu administracji, co potwierdza pośrednio art. 28 ust. 2 u.n.z.a.a. Stanowisko organu w danym zakresie ma charakter informacyjny i jako niemające bezpośrednio wpływu na sytuację prawą strony nie może być kwestionowane w sprawie, której przedmiotem jest określenie samego obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego.
Wreszcie w ocenie WSA chybiony jest zarzut skargi, jakoby uzasadnienie skarżonego aktu sporządzono z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Odniesiono się w nim bowiem do wszystkich istotnych okoliczności sprawy i poczynionych przez organ ustaleń, na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadnienie spełnia więc wymagania na gruncie stanu faktycznego na dzień orzekania przez organ, gdy strona nie zajmowała dotąd żadnego stanowiska w sprawie. WSA nakazał, aby rozpoznając sprawę ponownie organ odniósł się, co do meritum, do zarzutów Studia w kwestii oceny, czy gromadzone przez daną państwową jednostkę organizacyjną materiały stanowią zasób archiwalny, w rozumieniu art. 1 ustawy o archiwach.
Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.- dalej: "p.p.s.a.") poprzez uznanie, iż zaskarżony akt ustalenia jednostki organizacyjnej zobowiązanej do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego stanowi decyzję administracyjną, podczas gdy jest to akt skierowany do oznaczonego podmiotu administrowanego, podjęty w sprawie indywidualnej, dotyczący obowiązku podmiotu, przy czym obowiązek ten ujęty jest w przepisach prawa, a więc określony przez prawodawcę w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. co bezzasadnie doprowadziło do uchylenia zaskarżonego aktu, podczas gdy sporna czynność organu stanowi jedynie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a i art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, iż akt ustalenia jednostki jako zobowiązanej do prowadzenia archiwum zakładowego stanowiący decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. wymaga zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu oraz możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, podczas gdy reguły te nie mają zastosowania do aktu organu, jako jedynie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że u.n.z.a.a. nie określa formy prawnej "tworzenia" archiwum zakładowego i "ustalania" jednostki, w których takie archiwum ma być utworzone, dlatego też tworzenie archiwum zakładowego i ustalenie przez właściwy organ administracji jednostki, w której takie archiwum ma funkcjonować jest aktem administracyjnym w rozumieniu przepisów art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a., organ wskazał, że Studio brało czynny udział w postępowaniu, co potwierdza ekspertyza, która została przeprowadzona w dniu [...] października 2017 r., w obecności kierownika biura Studia. Ekspertyza dotyczyła statusu prawnoorganizacyjnego, struktury organizacyjnej oraz dokumentacji wytwarzanej i gromadzonej przez Studio. Pismo w sprawie ekspertyzy zostało wysłane [...] października 2017 r. i doręczone adresatowi [...] października 2017 r. Termin wyznaczony w § 3 ust. 4 pkt 1 zarządzenia nr [...] Naczelnego Dyrektora [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie trybu ustalania państwowych jednostek organizacyjnych, jednostek samorządu terytorialnego i samorządowcach jednostek organizacyjnych jako jednostek organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne, zmienionym zarządzeniem nr [...] Naczelnego Dyrektora [...] z dnia [...] listopada 2017 r. - został więc dochowany. W ocenie organu, dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem WSA ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, iż nie zapewniono Studiu czynnego udziału w sprawie, nie wskazując jakich konkretnych czynności procesowych miało ono zamiar dokonać. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. rodzi skutek taki, że konieczne jest wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. WSA nie wykazał natomiast, jak zakończyłoby się postępowanie, gdyby zostały dokonane zamierzone czynności procesowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należy zweryfikować pozytywnie. Nie można podzielić przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, że wydane w oparciu o art. 33 ust. 3 u.n.z.a.a. rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 33 u.n.z.a.a. ugruntował się już pogląd, że obowiązek zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego spoczywa na państwowej jednostce organizacyjnej wytwarzającej materiały archiwalne z mocy samego prawa. W rezultacie akt Naczelnego Dyrektora [...] stwierdzający istnienie tego obowiązku jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 2660/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2272/15.
Adekwatnie do postanowień art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Akty przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych, które w wyniku ich realizacji wywołują względem określonych podmiotów następstwa w zakresie nabycia uprawnienia, odmowy ich przyznania, czy nałożenia obowiązku - wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19.
W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej w dniu 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 wskazano, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, to formy działania organu inne niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Są one wydawane w sprawach indywidualnych. Tak jak decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, również są kierowane przez organ administracji publicznej do określonych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata.
Z powołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
Konsekwencją oceny, że rozstrzygnięcie ustalające, iż dana jednostka organizacyjna ma obowiązek utworzenia archiwum zakładowego jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi być wniosek, iż tego rodzaju akty wydawane są poza tokiem postępowania administracyjnego. Postępowanie poprzedzające wydanie tego aktu nie jest postępowaniem regulowanym przepisami prawa, zaś podmiot, na którym spoczywa obowiązek wypływający wprost z ustawy nie jest stroną tego postępowania. Innymi słowy, nie ma przepisów, które określałyby procesowe prawa i obowiązki tego podmiotu w postępowaniu przed organem państwa, poprzedzającym wydanie aktu stwierdzającego istnienie obowiązku – wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2272/15. Wadliwie wobec powyższego przyjął Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. Uprawnienia wynikające z powołanych przepisów są aktywne wyłącznie na gruncie postępowań, w których sprawy indywidualne rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnych. W postępowaniu, w którym wydaje się akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przepisy K.p.a. mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie poprzez odesłanie normatywne, którego na gruncie art. 33 u.z.n.a.a. nie sformułowano. Na Naczelnym Dyrektorze [...] nie spoczywał zatem obowiązek zawiadomienia skarżącego Studia [...] o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie oraz umożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Brak prawnie unormowanej procedury nie zwalnia oczywiście organu administracji od dopełnienia podstawowych obowiązków, składających się na proces stosowania prawa, a więc w szczególności obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na podstawie dopuszczonych przez prawo (art. 7 Konstytucji RP), w szczególności dokumentów urzędowych. Kontrola sądowoadministracyjna aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) obejmuje bowiem prawidłowość ustaleń faktycznych, które zweryfikowano jako dające podstawę do jego wydania. Obawy dotyczące braku możliwości weryfikacji oceny organu są nieuzasadnione, albowiem podmiot, na który nałożono obowiązek w trybie art. 33 u.z.n.a.a. może skorzystać z konstytucyjnego prawa do sądu i poddać kontroli sądowej wydany w tym przedmiocie akt.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2 i 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. 2015 r. poz. 1800 zasądzono na rzecz Naczelnego Dyrektora [...] od Studia [...] na rzecz kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł. i wynagrodzenie za czynności adwokackie w postepowaniu kasacyjnym – 360 zł.).
Na podstawie art. 225 p.p.s.a. zarządzono zwrot kwoty 100 zł., tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.