III OSK 1345/22

III OSK 1345/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1051/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-02-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 341 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1051/21 w sprawie ze skargi H. S.A. w K. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2021 r. nr 6/2021 w przedmiocie gospodarowania wodami w zakresie wykonywania urządzeń wodnych oraz utrzymania wód i urządzeń wodnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach na rzecz H. S.A. w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach, "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1051/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S.A. w K. (dalej "skarżąca") na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach (dalej "DRZGW") z dnia 10 czerwca 2021 r., nr 6/2021, w przedmiocie gospodarowania wodami w zakresie wykonywania urządzeń wodnych oraz utrzymania wód i urządzeń wodnych: 1) uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2) zasądził od na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
DRZGW zarządzeniem pokontrolnym z dnia 10 czerwca 2021 r., nr 6/2021 – działając na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm., dalej "p.w."), nałożył na skarżącą następujące zalecenia: 1) usunięcie odpadów i nanosów rzecznych nagromadzonych na kratach wewnątrz komory rozdzielczej na rzece [...], zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...] w T., w terminie do dnia 9 lipca 2021 r.; należy monitorować sytuację i na bieżąco usuwać nanosy gromadzące się na kratach wewnątrz ww. komory rozdzielczej; 2) wykonanie reprofilacji betonów komory rozdzielczej na rzece [...], zlokalizowanej na działce jw., w terminie do dnia 30 listopada 2021 r.; 3) remont elementów konstrukcyjnych sklepienia Kanału [...] w miejscu powstania szczeliny (w odległości około 1 m od ww. komory rozdzielczej na rzece [...]), w terminie do dnia 30 listopada 2021 r.; 4) wykonanie robót konserwacyjnych Kanału [...] rzeki [...] na całym odcinku, tj. od km 0+000 do km 3+044, polegających na odmuleniu koryta, wycięciu krzaków i samosiejek oraz usunięciu zatorów, w terminie do dnia 30 listopada 2021 r.; 5) pisemne powiadomienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach o realizacji punktu 1 niniejszego zarządzenia w terminie do dnia 23 lipca 2021 r. oraz o realizacji punktów 2, 3 i 4 niniejszego zarządzenia w terminie do dnia 15 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu organ podał m.in., że przeprowadzona przez pracowników Wód Polskich w dniu 9 kwietnia 2021 r. kontrola gospodarowania wodami w zakresie wykonania urządzeń wodnych oraz utrzymywania wód i urządzeń wodnych wykazała powyższe wady. Konieczność wykonania przez kontrolowaną wyżej opisanych robót wynika z art. 188 p.w. Kanał rzeki [...] wraz z budowlami regulacyjnymi został wybudowany przez Zakłady Mechaniczne "[...]" w S. na podstawie pozwoleń wodnoprawnych z dnia 6 maja 1980 r. oraz z dnia 11 grudnia 1981 r., wydanych przez organ Miasta T.G. Ówcześnie obowiązek utrzymywania Kanału w dobrym stanie technicznym został nałożony na Zakłady Mechaniczne "[...]" jako jego właściciela oraz na prawnych jego następców. Analiza ciągu następstw prawnych wykazała, iż następcą prawnym jest skarżąca. Nie może być mowy o zasiedzeniu własności przez Skarb Państwa, ponieważ nie wystąpiło tutaj samoistne posiadanie, jak również Skarb Państwa w żadnym momencie nie podejmował wobec przedmiotowej komory rozdzielczej, Kanału [...], jak i zasklepienia koryta rzeki [...], czynności właścicielskich.
Pismem z dnia 20 lipca 2021 r. skargę na przedstawione zarządzenie pokontrolne wniosła do WSA w Gliwicach skarżąca, zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a to: a) art. 341 ust. 1 pkt 1 p.w., poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego niemającego pokrycia w prawach i obowiązkach skarżącej, jako podmiotu kontrolowanego, wynikających ze stosunków właścicielskich, co prowadzi do nieuzasadnionego i nieznajdującego oparcia w aktualnym stanie faktycznym i prawnym obciążenia skarżącej; b) naruszenie art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 p.w., poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku realizacji zadań określonych w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym w terminie do dnia 9 lipca 2021 r. oraz do dnia 30 listopada 2021 r., podczas gdy w zarządzeniu pokontrolnym możliwe jest wyłącznie wyznaczenie terminu, w którym kontrolowany ma obowiązek powiadomienia organu kontrolującego o realizacji zaleceń wskazanych w zarządzeniu; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez wskazanie skarżącej jako podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie zaleceń wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym, pomimo braku podstaw do takiego ustalenia, b) naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 p.w., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie sprawy i brak rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; c) naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 p.w., poprzez doręczenie zarządzenia pokontrolnego wyłącznie skarżącej, z pominięciem pełnomocnika skarżącej. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
W dniu 16 lutego 2022 r. WSA w Gliwicach wydał opisany na wstępie wyrok, którym uchylił zaskarżone zarządzenie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Organ wyznaczył podmiot zobowiązany na podstawie lektury pozwoleń wodnoprawnych z 1980 r. i 1981 r. Wskazał, że "Wówczas obowiązek utrzymywania Kanału w dobrym stanie technicznym został nałożony na Zakłady Mechaniczne »[...]«, jako jego właściciela oraz na prawnych jego następców". Stąd organ wywodzi również następstwo prawne skarżącej i jej obowiązki. Tymczasem pozwolenia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego (w aktach sprawy znajdują się decyzje stwierdzające ich nieważność). Zauważa to sam organ pisząc w zarządzeniu pokontrolnym (s. 2): "W związku z powyższym pomimo usunięcia z obrotu prawnego ww. decyzji administracyjnych Kontrolowany winien wykonać zalecenia przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego, w oparciu o zapisy art. 188 ww. ustawy Prawo wodne". Skoro organ sam przyznaje fakt wyeliminowania z obrotu prawnego wymienionych decyzji, to nie mogą być one podstawą czynienia ustaleń faktycznych dotyczących obecnych obowiązków skarżącej. W ocenie Sądu I instancji ustalenia w tym zakresie nie zostały zatem poczynione w sposób poprawny, a zarządzenie pokontrolne wydane na takich podstawach nie może się ostać. Podstawy faktyczne zarządzenia pokontrolnego powinny bowiem wynikać z protokołu kontroli i wszelkie niezbędne okoliczności muszą być ustalone w sposób poprawny i weryfikowalny, zanim zarządzenie pokontrolne zostanie wydane. Nie wystarczy powołanie się na art. 188 p.w., który obowiązki nakłada na właścicieli urządzeń wodnych. Własność tego rodzaju powinna być wykazana w sposób prawidłowy.
Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, rację ma skarżąca, że obecnie obowiązująca regulacja art. 341 ust. 2 p.w. nie daje możliwości wyznaczenia terminu realizacji obowiązków. Przepis ten mówi jedynie o tym, że "Kontrolowany, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, jest obowiązany powiadomić organ wykonujący kontrolę albo ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej o realizacji zaleceń wskazanych w tym zarządzeniu". Czym innym jest wyznaczenie terminu do powiadomienia organu o realizacji zaleceń, a czym innym jest wyznaczenie terminu pełnej realizacji poszczególnych obowiązków. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że "(...) zapisy art. 341 ust. 2 Prawa wodnego nie zabraniają wyznaczenia terminu, do którego należy zrealizować zalecenia pokontrolne", a więc organ mógł go wyznaczyć. Jest to stwierdzenie wadliwe. Organy działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Obowiązuje tu jednocześnie zakaz domniemywania kompetencji oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje organów publicznych. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów publicznych nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną. Ustawodawca, jeśli chce, by organ nałożył termin wykonania określonego obowiązku, wyraźnie wskazuje to w przepisie. Przykładowo, zgodnie z art. 343 ust. 1 p.w. "Właściwy organ Wód Polskich wzywa zakład do usunięcia w określonym terminie zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej, w wyniku których może powstać stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku albo prawnie chronionemu interesowi osób trzecich". W niniejszej sprawie nie orzekano jednak w tym trybie. Kwestia ewentualnej wadliwości doręczenia zarządzenia pokontrolnego w tej sytuacji miała znaczenie drugorzędne, zwłaszcza że strona skarżąca skutecznie mogła wnieść skargę. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia art. 7 Konstytucji RP, oraz innych powołanych przepisów, WSA w Gliwicach, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu.
Pismem z dnia 5 kwietnia 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1051/21, wywiódł DRZGW (dalej "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonywanie obowiązku kontroli w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 2 i 4 p.p.s.a., polegające na braku spójnego i zrozumiałego uzasadnienia oraz wskazania zaleceń, jakie ma wykonać organ w związku z uwzględnieniem skargi, a także poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd l instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutów organu i nieskonfrontowanie ze zgromadzonym materiałem dowodowym;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu podstawy prawnej i motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz sporządzenie uzasadnienia w tym zakresie w sposób lakoniczny, niewyjaśniający rozumienia treści zastosowanych przez Sąd przepisów, uniemożliwiający kontrolę instancyjną, 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia przy jednoczesnym wyjściu poza granice danej sprawy oraz nie wzięcie pod uwagę wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – co skutkowało uwzględnieniem skargi w sytuacji, w której winna ona zostać oddalona,
II. prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 188 ust. 1 oraz ust. 6 Prawa wodnego przez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, a skoro skarżąca nie posiada obowiązujących decyzji administracyjnych, to za urządzenia wodne odpowiada Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, podczas gdy odpowiada za nie skarżąca bez względu na posiadanie ważnych decyzji administracyjnych;
2) art. 341 ust. 1 oraz ust 2 Prawa wodnego przez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że na podstawie wskazanego przepisu organ nie może wyznaczyć terminu wykonania zarządzeń pokontrolnych, a jedynie termin powiadomienia o ich wykonaniu, podczas gdy zaradzenie pokontrolne winno być spójne i zawierać prawidłowe rozstrzygnięcie.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Pismem z dnia 16 maja 2022 r. skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć trzeba, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku – stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. Zaskarżony akt nie został wydany w postępowaniu administracyjnym, przeto w związku z jego uchyleniem nie było konieczności formułowania szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej okazał się zatem niezasadny.
Art. 1 p.p.s.a. stanowi, że: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepisy te są w istocie przepisami ustrojowymi, a nie przepisami postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wobec czego co do zasady same przez się nie mogą stanowić podstawy skutecznego zarzutu kasacyjnego. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć tylko wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., I GSK 1366/20) – co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o ile ocena ta mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2024 r., III OSK 4554/21; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2022 r., II OSK 3685/19). Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. jest nieskuteczny.
W skardze kasacyjnej sformułowany został również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (...). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I Instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r, III OSK 2045/22). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci. Skarżący kasacyjnie jedynie ogólnie wskazał, że Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy (co nie miało miejsca) i że nie wziął pod uwagę wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie – przy czym nie precyzuje nawet, o jakie przepisy idzie. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zatem nieskuteczny.
Ponieważ skarżący kasacyjne zarzuca zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto zaznaczyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.
Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 188 ust. 1 Prawa wodnego ("utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji") oraz art. 188 ust. 6 Prawa wodnego ("właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód") przez błędną ich wykładnię, przy czym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – polega ona na: "błędnym przyjęciu, że utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, a skoro skarżąca nie posiada obowiązujących decyzji administracyjnych, to za urządzenia wodne odpowiada Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, podczas gdy odpowiada za nie skarżąca bez względu na posiadanie ważnych decyzji administracyjnych". Do tak skonstruowanego zarzutu trudno się szerzej odnieść, bowiem nie naprowadza on na mylne rozumienie normy prawnej. Przyjęcie, że utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji samo w sobie nie jest błędne. Natomiast dalsza części zarzutu ("skoro skarżąca nie posiada obowiązujących decyzji administracyjnych, to za urządzenia wodne odpowiada Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, podczas gdy odpowiada za nie skarżąca bez względu na posiadanie ważnych decyzji administracyjnych") nie odnosi się już normy prawnej, lecz do okoliczności niniejszej sprawy. Zarzut naruszenia art. 188 ust. 1 i 6 Prawa wodnego nie został przy tym uzasadniony – skarżący kasacyjnie poprzestał, także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na przytoczeniu treści tych przepisów. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. W tym kontekście należy jedynie dodać, że – poza ogólnym odwołaniem się do następstwa prawnego i do decyzji, których nieważność stwierdzono – organ w zaskarżonym akcie nie wskazał przesłanek uznania, iż to na skarżącej ciążą obowiązki objęte zarządzeniem pokontrolnym. Stanowisko Sądu I instancji w tej mierze jest zatem prawidłowe.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 341 ust. 1 i 2 Prawa wodnego przez błędne przyjęcie, że organ nie może wyznaczyć terminu wykonania zarządzeń pokontrolnych – należy zauważyć, iż odnośne przepisy – ani w sensie pozytywnym, ani w sensie negatywnym – o terminie wyraźnie nie stanowią. W doktrynie na tle podobnych unormowań sformułowany został pogląd, że "w zarządzeniach należy określić termin na przekazanie informacji (...), ale nie można ustalić terminu dotyczącego wykonania działań, które mają eliminować stwierdzone naruszenia" (T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 3/2011, s. 99). W ogólniejszych rozważaniach dotyczących aktów administracyjnych i możliwości dołożenia do nich klauzuli w postaci terminu prezentowane są dwa poglądy: pierwszy głosi, że każdorazowo wymaga to szczegółowej podstawy prawnej (zob. T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo 6/1994, s. 23 i n.), a drugi, że taka szczegółowa podstawa nie zawsze jest potrzebna. W świetle tego drugiego poglądu można – niejako odwrotnie – wskazać enumeratywnie przypadki, kiedy termin na zasadzie wyjątku nie będzie wchodził w rachubę. "Za niedopuszczalne uznać należy posługiwanie się tymi instrumentami (...) wówczas – gdy z przepisu prawa wynika, że jest to niedopuszczalne, – gdyby było to sprzeczne z istotą danej decyzji (np. w aktach deklaratoryjnych, określających status prawny danej osoby) oraz – gdy miałoby to na celu obejście prawa" (D. R. Kijowski, Postanowienia dodatkowe i dopuszczalność opatrywania nimi decyzji administracyjnych, w: Prawo Administracja Obywatele, Białystok 1997, s. 164). Trzeba jednak mieć na względzie także specyfikę zarządzenia pokontrolnego (w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej), która polega na braku zdolności kreowania tudzież modyfikowania praw i obowiązków, wynikających wprost z przepisów prawa bądź skonkretyzowanych uprzednio w drodze decyzji. Zarządzenie pokontrolne jest w założeniu zrelatywizowane do praw i obowiązków istniejących – takich, które już wcześniej, nawet przed jego wydaniem, były aktualne i powinny być wykonywane. Zarządzenie pokontrolne powinności ich wykonywania nie ustanawia – nie może też tej powinności przerwać ani odroczyć w czasie. Niedopuszczalna byłaby zatem taka redakcja zarządzenie pokontrolnego, która mogłaby sugerować, że stwierdzona nieprawidłowość zostaje na jakiś czas "zalegalizowana". To przemawia przeciwko określaniu w zarządzeniu pokontrolnym terminu podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania stwierdzonych naruszeń. Z drugiej strony warto zauważyć, że taki termin tak naprawdę zawsze działa "na korzyść" adresata zarządzenia pokontrolnego i względy funkcjonalne mogą przemawiać za jego określeniem – w szczególności może on pełnić funkcję predyktywną co do tego, kiedy organ podejmie ewentualne dalsze działania w związku ze stwierdzonym naruszeniem, jeżeli nie zastanie ono wyeliminowane.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy zatem całkowicie wykluczać dopuszczalności określenia w zarządzeniu pokontrolnym terminu wykonania objętych nim działań, aczkolwiek dopuszczalność ta wymaga zawsze rozważenia na gruncie okoliczności konkretnej sprawy. W sprawie niniejszej – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – w określeniu odnośnego terminu nie można upatrywać naruszenia prawa, zwłaszcza zaś istotnego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego zarządzenia. Ocena ta nie ma jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, bowiem wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego zarządzenia stanowiło inne uchybienie, prawidłowo stwierdzone przez Sąd I instancji, a dotyczące identyfikacji podmiotu, na którym ciążą przedmiotowe obowiązki.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.