III OSK 1344/21

III OSK 1344/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 877/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-03
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.),, Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Tomiło - Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 877/18 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowa udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 877/18 oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] lipca 2017 r. A. S. (dalej: "skarżący") skierował do Ministra Sprawiedliwości wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). W przedmiotowym wniosku skarżący zwrócił się o sporządzenie i przekazanie zestawienia bilingów rozmów/połączeń telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych ministra sprawiedliwości i jego zastępców oraz dyrektora generalnego i dyrektorów departamentów, biur i komórek równorzędnych oraz ich zastępców, a także kosztów tych połączeń/rozmów od dnia, w którym Minister Sprawiedliwości objął stanowisko do końca czerwca 2017 r.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Minister Sprawiedliwości powiadomił stronę skarżącą o wyznaczeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia [...] września 2017 r., wraz z podaniem przyczyny opóźnienia.
W piśmie z dnia [...] września 2017 r. Minister Sprawiedliwości przedstawił odpowiedź na wniosek skarżącego. Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu pisma wskazał, że biling telefoniczny, ze względu na ww. rodzaj informacji, które obejmuje, nie dotyczy informacji publicznej, do której ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Organ zauważył, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem informacja o numerze służbowego telefonu (stacjonarnego lub komórkowego) osoby pełniącej funkcję publiczną, nie stanowi informacji publicznej. Organ wskazał, że numer służbowego telefonu jest informacją dotyczącą sfery wewnętrznej funkcjonowania podmiotu publicznego, niemającą znaczenia dla wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dziedzin sfery publicznej. Dlatego też, zdaniem organu, nie można wywieść obowiązku podania konkretnego numeru służbowego telefonu komórkowego z wykonywania przez dany podmiot funkcji publicznych. Ponadto, Minister Sprawiedliwości uznał, że telefon komórkowy nie służy też do bezpośredniego komunikowania się obywatela z funkcjonariuszem publicznym lub organem władzy publicznej. Służy natomiast do wewnętrznego komunikowania się osób wykonujących przypisane im zadania publiczne. Potrzeba takiej komunikacji może zaistnieć również poza godzinami urzędowania. Organ stwierdził, że nietrafny jest argument, iż służbowy telefon komórkowy stanowi majątek publiczny i nie ma przeszkód, aby udostępnić pełną wiedzę o elemencie tego majątku. Według organu, informacją o sposobie wykorzystania majątku publicznego będzie w tej sytuacji informacja o cenie zakupu aparatu i kosztach jego użytkowania. W konsekwencji, organ stwierdził, że numer telefonu komórkowego, sam w sobie, nie posiada wartości majątkowej i nie zawiera informacji o majątku publicznym. W ocenie organu, jeśli numery telefonów, uwidocznione w poszczególnych bilingach (wykazach połączeń) nie posiadają waloru informacji publicznej, także informacje o dacie, czy czasie trwania poszczególnych połączeń takiego przymiotu mieć nie mogą.
Odnosząc się z kolei do wniosku o przekazanie całkowitego kosztu użytkowania służbowych telefonów, stacjonarnych i komórkowych, Ministra Sprawiedliwości, Sekretarzy Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego, dyrektorów departamentów/biur oraz ich zastępców, w okresie od dnia, w którym Minister Sprawiedliwości objął stanowisko do końca czerwca 2017 r., organ poinformował, że wniosek w tej części dotyczy przetworzonej informacji publicznej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że Ministerstwo Sprawiedliwości otrzymuje co miesiąc wraz z bieżącą fakturą za usługi telekomunikacyjne, zbiorcze wykazy wykonanych usług telekomunikacyjnych (tzw. bilingi). Bilingi nie zawierają nazwisk poszczególnych użytkowników, a jedynie numery telefonów (stacjonarnych i komórkowych) użytkowników. W tej sytuacji, organ uznał, że wytworzenie informacji odpowiadającej kryteriom wskazanym we wniosku strony skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r., wymagałoby ręcznej kwerendy wszystkich miesięcznych, zbiorczych wykazów połączeń z okresu ostatnich blisko dwóch lat w celu ustalenia, które połączenia, dotyczą użytkowników wskazanych w ww. wniosku (a zatem Ministra, Sekretarzy i Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego i wszystkich dyrektorów z zastępcami). Minister wskazał, że opisane czynności, zmierzające do realizacji wniosku w zakresie kosztów użytkowania telefonów stacjonarnych i komórkowych, są bardzo czasochłonne i wymagają znacznego nakładu intelektualnego. Do ich realizacji konieczne byłoby oddelegowanie co najmniej kilku pracowników merytorycznych Urzędu Ministerstwa Sprawiedliwości, co mogłoby w sposób negatywny rzutować na funkcjonowanie Ministerstwa Sprawiedliwości. Nadto Minister Sprawiedliwości wskazał, że skoro żądanie skarżącego odnosi się do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, to na stronie skarżącej spoczywa konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W związku z powyższym, Minister wezwał skarżącego do wykazania - w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania - że uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej (a zatem kosztów użytkowania telefonów służbowych przez członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości w okresie od listopada 2015 r. do czerwca 2017 r.) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Do dnia [...] listopada 2017 r. skarżący nie zastosował się do wyżej opisanego wezwania organu i nie wskazał okoliczności świadczącej o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania żądanej przez stronę skarżącą informacji przetworzonej.
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej.
W dniu [...] grudnia 2017 r. A. S. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy własną decyzję.
W piśnie z dnia [...] maja 2018 r. A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę A. S. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że okolicznością niesporną w niniejszej sprawie było to, iż Minister, jako adresat wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. inicjującego postępowanie, będąc organem administracji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W toku postępowania nie budziło również sporu to, że informacja o całkowitym koszcie połączeń zrealizowanych od dnia 16 listopada 2015 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. ze służbowych telefonów stacjonarnych i komórkowych przez Ministra Sprawiedliwości, Sekretarzy Stanu, Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości, dyrektorów wszystkich departamentów i biur w Ministerstwie Sprawiedliwości oraz ich zastępców, posiadała przymiot informacji publicznej, co przyznał również sam organ, wydając sporną decyzję w niniejszej sprawie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie informacja publiczna, której udostępnienia domagał się skarżący ma charakter informacji przetworzonej. Sąd I instancji wskazał, że Minister Sprawiedliwości prawidłowo uznał, że biling telefoniczny, ze względu na rodzaj informacji, które obejmuje, nie dotyczy informacji publicznej, do której ma zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a informacja o numerze służbowego telefonu (stacjonarnego lub komórkowego) osoby pełniącej funkcję publiczną nie stanowi informacji publicznej. Numer służbowego telefonu jest informacją dotyczącą sfery wewnętrznej funkcjonowania podmiotu publicznego, niemającą znaczenia dla wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dziedzin sfery publicznej.
Sąd I instancji zaznaczył, że żądany przez skarżącego zakres informacji ma charakter informacji przetworzonej, skoro z wyjaśnień organu wynika, że Ministerstwo Sprawiedliwości nie posiada informacji o całkowitym koszcie użytkowania telefonów stacjonarnych i komórkowych przez Ministra Sprawiedliwości, Sekretarzy Stanu, Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości, dyrektorów wszystkich departamentów i biur w Ministerstwie Sprawiedliwości oraz ich zastępców, za okres od 16 listopada 2015 r. do 30 czerwca 2017 r., gdyż nie prowadzi zestawień, ewidencji, czy też rejestrów w tym zakresie, co uniemożliwia udzielenie odpowiedzi na ww. kwestie bez konieczności dokonania ww. analiz i przeglądów.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący, jako wnioskodawca, nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania żądanej przez niego informacji przetworzonej. Stwierdzić należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego nie pozwala na zrealizowanie wniosku w tym zakresie, zaś strona skarżąca została powiadomiona, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej może nastąpić jedynie po wykazaniu przez nią, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W ocenie Sądu I instancji, żądany przez skarżącego zakres informacji ma charakter informacji przetworzonej, albowiem - skoro organ nie prowadzi zestawień, ewidencji, czy też rejestrów w spornym zakresie - niemożliwe było udzielenie odpowiedzi na wnioskowane kwestie bez konieczności dokonania analiz i przeglądów. Pozyskanie ich nie jest natomiast możliwe bez uprzedniego przetworzenia. Skoro mamy tu więc do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, niezbędne jest występowanie po stronie wnioskodawcy interesu publicznego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Sprawiedliwości - wydając sporną decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. - nie naruszył art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem w sytuacji, gdy zasadnie uznał, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a - pomimo wezwania - skarżący, jako wnioskodawca, nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji zaznaczył, że Minister Sprawiedliwości, nie dopuścił się jakiegokolwiek naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7 Konstytucji RP. Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej rozpoznał w sposób należyty wniosek skarżącego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. naruszenie prawa postępowania przed sądami administracyjnymi tj.
1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") poprzez pominięcie przy orzekaniu wniosku skarżącego o wydanie zaskarżanej decyzji oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważenie podstawowych argumentów skargi odnoszących się do nieważności postępowania.
2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, pomimo wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., iż mimo iż organ w zaskarżonej decyzji naruszył przepisy art. 7, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w szczególności zakresu i treści żądania skarżącego, nierozważenie argumentacji skarżącego w zakresie interesu publicznego oraz przez brak właściwego uzasadnienie rozstrzygnięcia.
II. naruszenie prawa materialnego tj.
1. art. 2 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez akceptację bezpodstawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej
2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez uznanie, że żądana przez skarżącą informacja publiczna jest informacją przetworzoną, mimo iż nie ma ona takiego charakteru oraz że skarżący nie wskazał interesu publicznego w jej ujawnieniu oraz przez brak rozważania tego interesu z urzędu.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o przeprowadzenie rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Odnosząc się zatem do zarzutów naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach sprawy.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia podstawowe kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po pierwsze Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po drugie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podniesiony został w ramach drugiej postawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdy tymczasem, pomimo tego, iż został on zamieszczony w ustawie proceduralnej, to ma jednak charakter materialnoprawny (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11) i stanowi podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Po trzecie zarzut ten bazuje na nieuprawnionej tezie, że stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oznacza, iż możliwa jest modyfikacja wniosku o udostępnienie informacji na etapie postępowania odwoławczego (czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Takiej możliwości przy ubieganiu się o informację publiczną nie ma, oznaczałoby to bowiem zmianę przedmiotu postępowania, jakim jest informacja o określonej treści. W przypadku udostępniania informacji publicznej na wniosek, to wnioskodawca określa zakres żądanych danych, a ich udostępnienie następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej nie jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, a jedynie do wydanej decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej nie jest ograniczone żadnym terminem. W razie zmiany zakresu żądanej informacji (co oznacza zmianę przedmiotu postępowania, a nie jedynie modyfikację wniosku), konieczne jest złożenie nowego wniosku, który powinien być skierowany do dysponenta informacji. Kompetencje organu odwoławczego mają w zasadzie charakter kontrolny w odniesieniu do przesłanek odmowy udostępnienia informacji, a kontrola ta odnosi się do prawidłowości rozstrzygnięcia dotyczącego konkretnego żądania i oznaczonej we wniosku informacji. Modyfikowanie wniosku powoduje, że zmianie ulega informacja, jakiej udostępnienia domaga się wnioskodawca, w takiej sytuacji miarodajna kontrola stanowiska zajętego przez dysponenta informacji nie byłaby możliwa. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości, aby organ odwoławczy rozstrzygał w przedmiotowo innej sprawie, niż organ I instancji. Tym samym zmiana zakresu żądania informacji publicznej, której dokonał skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. zawierającym jednocześnie wniosek o ponowne rozpoznania sprawy, nie miała wpływu na zakres kontroli przez Ministra decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], lecz co najwyżej implikowała traktowanie jej jako nowego (kolejnego, odmiennego zakresowo) wniosku - "o podanie łącznej kwoty/kosztu użytkowania telefonów stacjonarnych i komórkowych Ministerstwa Sprawiedliwości w 2015 roku i 2016 raku, a w dotychczasowym kształcie jedynie za rok 2017, a więc o przekazanie informacji udostępnienie dokumentów posiadanych lub wytworzonych w styczniu lub w lutym 2018 r." Ubocznie wskazać należy, że tak właśnie zmianę zakresu żądania dostępu do informacji publicznej zawartą w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. potraktował organ (jako nowy wniosek) odnosząc się do niego w piśmie z [...] grudnia 2017 r. oraz w piśmie z [...] stycznia 2018 r. O ile skarżący nie jest zadowolony z udzielonych przez organ odpowiedzi (udostępnionych Informacji), nie są one wyczerpujące, to służy mu w tym zakresie odrębna skarga na bezczynność organu.
Ze względu na powyższe bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.(którego to przepisu Sąd I instancji nie stosował) oraz art. 7, art. 80 i art. 107 k.p.a. (gdyż zastosowanie przepisów k.p.a. w ramach udostępnienia informacji publicznej jest ograniczone). Jednocześnie zauważyć należy, że art. 107 składa się z 5 paragrafów, a pierwszy z nich ma 9 punktów. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).
W odniesieniu do zarzutów prawa materialnego wskazać, że naruszenie tych przepisów może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W tym kontekście wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnej z prawem przewidzianej postaci naruszenia prawa. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. posłużył się formułą akceptacji "bezpodstawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej", a w przypadku art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. formułą, "że żądana przez skarżącą informacja publiczna jest informacją przetworzoną, mimo iż nie ma ona takiego charakteru". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek motywów lub argumentacji wskazujących na błędną wykładnię tych przepisów lub niewłaściwe ich zastosowanie – co uniemożliwia jakąkolwiek kontrolą tych zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Ubocznie jedynie podnieść należy, że skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie przyjętego przez organ i Sąd I instancji stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu procesowego - błędnego ustalenia stanu faktycznego, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11).
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.