III OSK 1340/24

III OSK 1340/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 538/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-23
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 303
art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 2 pkt 9, art. 3 ust. 1 i ust. 5
Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 538/23 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 stycznia 2023 r., nr 992700/623/164/2022-SWO w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 stycznia 2024 r., II SA/Wa 538/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 11 stycznia 2023 r.,
nr 992700/623/164/2022-SWO, w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 11 stycznia 2023 r., nr 992700/623/164/2022-SWO, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze. zm.; dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy od własnej decyzji z 29 listopada 2022 r. nr 010000/623/40716/2022 o odmowie przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powołał się na art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1051; dalej także "ustawa"). Podkreślił, że aby świadczenie mogło być przyznane muszą być spełnione wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość jego przyznania. Prezes ZUS zaznaczył, że celem ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym jest zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie co najmniej czworga dzieci. W treści tej ustawy położony jest akcent na wychowanie co najmniej czworga dzieci, a nie tylko na ich urodzenie. Organ wyjaśnił, że wychowanie, zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy, oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci, w celu należytego wykonywania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Jest to proces, który polega na zachęcaniu dzieci do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczeniu do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych. Jest on długotrwały, a rozpoczyna się wraz
z urodzeniem dziecka i co do zasady powinien być realizowany do osiągnięcia pełnoletności. Zdaniem organu okres wychowywania dzieci należy oceniać przez pryzmat zapisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359). Na kanwie ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym przerwanie procesu wychowywania przez śmierć dziecka skutkuje koniecznością indywidualnej oceny każdego przypadku. Biorąc pod uwagę cel ustawy i jej zapisy, należy ocenić, czy okres wychowywania dziecka mógł realnie wpłynąć na rezygnację lub niepodjęcie zatrudnienia z uwagi na obowiązki związane z jego wychowywaniem. Okres życia poświęcony na wychowanie określonej w ustawie liczby dzieci musi być więc na tyle długi, że istotnie wykluczył rodzica z grona osób zdolnych nie tylko do podjęcia zatrudnienia, czy innej działalności zarobkowej, ale też uniemożliwił spełnienie minimalnych kryteriów, od których ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504) uzależniła możliwość przyznania choćby minimalnej emerytury .
Zdaniem organu z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające jest rodzajem rekompensaty dla rodzica, który ze względu na konieczność zajmowania się co najmniej czwórką dzieci zrezygnował z aktywności zawodowej i nie wypracował sobie stosownego świadczenia emerytalnego. Nie każdy przypadek urodzenia dziecka i sprawowania nad nim pieczy może być uznany za wychowanie dziecka. Jeśli proces wychowawczy ustał w początkowej fazie, okres sprawowania pieczy nad dzieckiem nie stanowi dokonanego procesu wychowania dziecka w rozumieniu ustawy i nie jest wystarczający dla przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. O zrealizowaniu procesu wychowania można mówić wówczas, gdy dziecko jest na tyle rozwinięte i ukształtowane, że może w miarę samodzielnie funkcjonować w społeczeństwie. W każdym konkretnym przypadku ustaleniu podlega zatem, czy czynności podejmowane względem dziecka doprowadziły do jego wychowania, czyli do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu, czy też z uwagi na zgon dziecka proces ten nie został zakończony.
Organ podał, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni urodziła czworo dzieci, jednak ze względu na śmierć syna A. w wieku 3 miesięcy i 6 dni, wychowała troje dzieci (M., E. oraz J.) poprzez stałe, ciągłe i bezpośrednie sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających względem dzieci do czasu osiągnięcia pełnoletności. Wraz ze śmiercią dziecka nastąpiło zaprzestanie uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki nad nim, a zatem w początkowej fazie. W związku z tym brak jest podstaw do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, bowiem nie został spełniony warunek konieczny w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniosła skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do odkodowania użytego w art. 3 ust. 1 ustawy
o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym zwrotu – "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci". Zdaniem sądu z art. 1 ust. 2 powyższej ustawy wynika, że omawiane świadczenie uzupełniające ma stanowić rodzaj rekompensaty dla rodzica, który musząc zajmować się wychowaniem co najmniej czwórki dzieci, zrezygnował z aktywności zawodowej i nie wypracował stosownego świadczenia emerytalnego. W ocenie sądu okres życia poświęcony na wychowanie określonej w ustawie liczby dzieci powinien więc być na tyle długi, by istotnie wykluczył rodzica z grona osób zdolnych nie tylko do podjęcia zatrudnienia, czy innej działalności zarobkowej, ale też uniemożliwił spełnienie minimalnych kryteriów, od których ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależniła możliwość przyznania choćby minimalnej emerytury. Przesłanka sformułowana w art. 3 ust. 1 ustawy stanowi rodzaj szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie omawianego, wyjątkowego świadczenia, mimo braku odprowadzania przez odpowiednio długi okres składek na ubezpieczenie społeczne. Biorąc pod uwagę powyższą konkluzję, w ocenie sądu przy odkodowaniu normy art. 3 ust. 1 ustawy uprawnionym będzie odpowiednie odniesienie się do art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nawiązującego do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku.
Zdaniem sądu I instancji przepisy ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, jako odnoszące się do świadczenia o charakterze wyjątkowym, powinny być interpretowane w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Co do zasady bowiem wyjątki od ustalonych reguł nie podlegają wykładni rozszerzającej. W związku z tym wyjaśniając znaczenie sformułowania "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci" nie sposób abstrahować od tego, że ustawodawca tworząc treść omawianego przepisu posłużył się tu formą czasu dokonanego. Tego rodzaju zabieg gramatyczny może być rozumiany wyłącznie w ten sposób, że intencją ustawodawcy było takie oznaczenie kręgu adresatów omawianej ustawy, by znalazły się w nim wyłącznie osoby, które osobistymi staraniami doprowadziły swoje dzieci do okresu dorosłości. Oczywistym i niewymagającym dowodu jest bowiem to, że okres prawnie rozumianego "wychowania dziecka" kończy się właśnie wtedy, gdy wkroczy ono w dorosłość, stając się samodzielnym (a więc posiadającym pełnię praw osobistych i publicznych) człowiekiem. Pełną zdolność do czynności prawnych osoba fizyczna uzyskuje zaś z chwilą osiągnięcia 18 roku życia. Z tym więc dopiero momentem rodzic dziecka zostaje zwolniony z prawnego obowiązku opisanego w art. 2 pkt 9 omawianej ustawy, tj. z obowiązku stałego, bezpośredniego i ciągłego wykonywania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i ich majątkiem. W ocenie sądu za poprawnością ww. wykładni przemawia treść art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Skoro bowiem ustawodawca uznał, że wychowanie dziecka polega m. in. na sprawowaniu pieczy nad dzieckiem i jego majątkiem, to zestawiając to z cywilistycznym rozumieniem pojęcia pełnej zdolności do czynności prawnych, jako uzasadniona jawi się konkluzja, że wychowanie dziecka w świetle treści przywołanego przepisu trwa do czasu osiągnięcia przez nie pełnoletności. Biorąc to pod uwagę, przesłankę opisaną w art. 3 ust. 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w zakresie zwrotu "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci" należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się ona do tych rodziców, którzy wobec co najmniej czwórki dzieci sprawowali obowiązki opisane w art. 2 pkt 9 omawianej ustawy do czasu osiągnięcia przez co najmniej czwórkę dzieci pełnoletności, bądź wieku, w którym dziecko jest już dostatecznie ukształtowane, przygotowane do samodzielnego życia w społeczeństwie.
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, sąd ten uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Okolicznością niesporną jest bowiem to, że skarżąca wychowała (a więc doprowadziła do pełnoletności) jedynie trójkę dzieci. Ze znajdującego się w aktach aktu urodzenia i zgonu czwartego dziecka wynika, że przeżyło ono 3 miesiące i 6 dni. To zaś oznacza, że skarżąca nie należy do grona adresatów omawianej ustawy. Stąd też rodzicielskie świadczenie uzupełniające nie mogło zostać jej przyznane. Sąd nadmienił, że wskazana przez skarżącą okoliczność, iż obecnie nie ma niezbędnych środków utrzymania, bowiem uzyskuje zaledwie 858,36 zł emerytury, podczas gdy najniższe świadczenie emerytalne to 1 588,44 zł brutto (1 445 zł netto), nie ma znaczenia przy ocenie prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż aby uzyskać żądane świadczenie wszystkie przesłanki muszą być łącznie spełnione.
Z tych względów, nie podzielając zarzutów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, że organ w sposób właściwy zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok
w całości. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 § 1, 9, 11,77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia naruszenia przepisów postępowania prowadzonego przez organ, tj. prowadzenie postępowania i wydanie decyzji z naruszeniem zasady zaufania do organu, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności w sprawie oraz zawarcie
w uzasadnieniu decyzji wyjaśnień, które uniemożliwiły stronie prawidłowe odniesienie się do ustaleń organu, a także naruszenie zasady wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym poprzez oddalenie skargi
w następstwie przyjęcia, że na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy użycie w przepisie czasownika "wychowała" w czasie przeszłym wskazuje, że "wychowanie" powinno obejmować czas od urodzenia dziecka do uzyskania przez nie pełnoletności, podczas gdy przepis nie określa momentu ukończenia wychowania, a tym samym wychowanie może obejmować czas krótszy niż 18 lat;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym poprzez oddalenie skargi
w następstwie przyjęcia, że skarżąca nie jest uprawniona do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, gdyż nie spełniła kryterium długotrwałego wychowywania czworga dzieci, w sytuacji gdy jej czwarte dziecko zmarło przedwcześnie w wieku 3 miesięcy i 6 dni, podczas gdy ustawa w swojej treści nie uzależnia prawa do świadczenia od długości sprawowania opieki nad dzieckiem, w szczególności nie wymaga aby dziecko osiągnęło pełnoletność lub pewien stopień samodzielności;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym poprzez oddalenie skargi w wyniku przyjęcia błędnej wykładni definicji pojęcia "wychowanie" i przyjęcie, że wychowanie obejmuje okres od urodzenia dziecka do osiągnięcia przez nie pełnoletności, podczas gdy przywołany przepis nie określa długości czasu trwania wychowania, a wykładnia przepisu powinna uwzględniać interes strony;
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wyrok sądu I instancji odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Niemniej istota niniejszej sprawy ogniskuje się wokół wykładni pojęcia "wychowała", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, wobec czego w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów prawa materialnego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci. Użyte
w zacytowanym przepisie pojęcie "wychowała" stanowi przesłankę do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Jest to pojęcie charakteryzujące się bardzo szerokim pasem nieostrości, czyli zakresu przypadków, co do których zachodzą wątpliwości, czy są objęte tym pojęciem (szerzej: A. Choduń, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone-wybrane zagadnienia teoretyczne, w: Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym. Wybrane zagadnienia teoretyczne i orzecznicze, Warszawa 2013, s. 18 i nast.). Mimo podniesienia zarzutów na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że wnioskodawczyni ubiegająca się o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego urodziła czworo dzieci, z których troje z nich skarżąca wychowała od urodzenia do osiągniecia przez nie pełnoletności. Syn A. zmarł
w wieku 3 miesięcy i 6 dni.
Wskazać należy, że wykładnia językowa pojęcia "wychowania" nie prowadzi do jednoznacznego wyniku. Jest to pojęcie zdefiniowane przez ustawodawcę, lecz jego definicja legalna jest niezupełna, zaś na gruncie języka potocznego pojęcie to jest semantycznie wieloznaczne i niedookreślone. Z tych względów wybór jednego z możliwych znaczeń ustalonych w drodze dyrektyw wykładni językowej wymaga potwierdzenia i zharmonizowania z wynikiem wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Przeprowadzenie wykładni derywacyjnej nie może jednak prowadzić do wykładni rozszerzającej (ze względów, o których poniżej), zaś skorzystanie z luzu semantycznego, jaki pozostawił ustawodawca organowi administracji, musi mieć głębokie uzasadnienie w aksjologii systemowej, jak i pozasystemowej, do której odsyła w art. 2 Konstytucja RP.
Przechodząc do szczegółów, z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że celem przyznania ww. świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Szerzej tę kwestię wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VIII kadencji nr druku 3157), w którym czytamy, że: "projektowana ustawa ma na celu uhonorowanie i docenienie okresu wychowywania dzieci." (...) i że "projektowane zmiany podkreślają ważną z punktu widzenia rozwoju kraju funkcję społeczną pełnioną przez rodziców, w większości kobiety, związane z wychowaniem dzieci". Jak zatem wynika z powyższego, zarówno treść normatywna ustawy, jak i uzasadnienie jej projektu mocno akcentują kwestię nie tyle samego urodzenia (przysposobienia) dziecka, co jego wychowania. Konsekwencją tego jest zawarcie w treści ustawy definicji legalnej instytucji wychowania, a także uczynienie z wychowania dziecka jednej z pozytywnych (a w niektórych przypadkach w zasadzie podstawowej) przesłanek warunkujących przyznanie omawianego świadczenia, a z długotrwałego zaprzestania wychowywania dziecka, zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 3 ustawy - przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Bez wątpienia skarżącą należy zaliczyć do kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do matki, jednak w ustawie termin ten nie został zdefiniowany, natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy zostało zdefiniowane pojęcie dziecka, które w bezpośredni sposób będzie wpływać i kształtować rozumienie terminu matka. Zgodnie z definicją legalną dziecka z art. 2 pkt 1 ustawy, dzieckiem jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej.
Dokonanie prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, wymaga zwrócenia uwagi na charakter rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego omawianą ustawą. Świadczenie to ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle, a więc generalnie przy pomocy wykładni językowej. W przepisie art. 2 pkt 9 ustawy przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem ww. definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka, by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", tj. pominął kryterium czasowe, to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Wynika z niego, że każdy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia winien zostać rozpatrzony indywidualnie.
Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu uchwały z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 (ONSAiWSA 2019 r. nr 5 poz. 72) podjętej w składzie 7 sędziów wskazał, że uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia zaś projektu analizowanej ustawy wynika, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia, jest to zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika również, że wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko, będąc członkiem rodziny, uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Mając jednak na uwadze, wskazany wyżej w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak w ustawie określenia dotyczącego czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o wychowaniu dziecka można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia
z wieloletnim procesem dbałości o sferę bytową, duchową, socjalizacyjną dziecka, prowadzącym do rozwoju i ukształtowania dziecka w takim stopniu, że może ono w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie.
Czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. O świadczenie może ubiegać się bowiem również matka, która przysposobiła dziecko, stała się rodziną zastępczą, czy też rozpoczęła faktyczną opiekę nad dziećmi współmałżonka lub innymi, a w tych przypadkach początek czynności podejmowanych w toku wychowania może dotyczyć dzieci starszych. Możliwa jest zatem i taka sytuacja w której osoba w chwili przysposobienia, ustanowienia rodziny zastępczej, czy też będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletniości pozostał stosunkowo krótki okres. Stąd też dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie przesłanki "wychowała", należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych dla ustalenia przesłanki "wychowała", ale w każdym konkretnym przypadku należy ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do doprowadzenia własnym działaniem do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu, czy też z uwagi na wiek dziecka (np. kilkulatek) ten proces nie został zakończony, lub też z uwagi na wiek dziecka (np. nastolatek), w którym matka rozpoczęła dopiero wykonywanie tych czynności, nie można przyjąć, że spełniła przesłankę wychowania, gdyż ze względu na długość okresu opieki sprawowanej przez inną osobę dziecko zostało wychowane przez tę osobę.
Powyższe rozważania, jak również te wcześniejsze dotyczące uzasadnienia rządowego projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wskazują, że po pierwsze, wykluczony został jakikolwiek automatyzm w kwestii wykładni pojęcia "wychowania", a tym samym wyłączona została możliwość abstrakcyjnego ustalenia jego znaczenia, po drugie, jego wykładnia wymaga konieczność indywidualnego badania każdej sprawy i uwzględniania w ramach wykładni operatywnej dyrektyw systemowo-funkcjonalnych, które jednak nie mogą prowadzić do wyniku rozszerzającego.
W związku z powyższym zarzut 2a. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie przyjął, że na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy użycie w przepisie czasownika "wychowała" w czasie przeszłym wskazuje, że "wychowanie" powinno obejmować czas od urodzenia dziecka do uzyskania przez nie pełnoletności. Sąd ten jedynie wskazał, że ww. przesłankę należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się ona do tych rodziców, którzy wobec co najmniej czwórki dzieci sprawowali obowiązki opisane w art. 2 pkt 9 omawianej ustawy do czasu osiągnięcia przez co najmniej czwórkę dzieci pełnoletności bądź wieku, w którym dziecko jest już dostatecznie ukształtowane, przygotowane do samodzielnego życia w społeczeństwie. Stanowisko sądu I instancji zasadniczo pokrywa się z powyższymi wywodami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten nie wykluczył bowiem sytuacji, w której ww. przesłanka zostanie spełniona wobec dzieci, które nie osiągnęły pełnoletności. Z tej samej przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut 2c. Sąd I instancji nie przyjął bowiem, że wychowanie obejmuje okres od urodzenia dziecka do osiągnięcia przez nie pełnoletności.
Bezzasadny okazał się również zarzut 2b. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy. Zdaniem skarżącej ustawa w swojej treści nie uzależnia prawa do świadczenia od długości sprawowania opieki nad dzieckiem, w szczególności nie wymaga, aby dziecko osiągnęło pełnoletność lub pewien stopień samodzielności. Tymczasem z ww. wywodów, a więc z dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni systemowo-funkcjonalnej przepisów ustawy oraz analizy uzasadnienia jej projektu, wynika, że długość wychowywania dziecka i doprowadzenie go do pewnego stopnia samodzielności mają istotne znaczenie dla przyznania przedmiotowego świadczenia. Gdyby było inaczej, to ustawodawca uzależniłby przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego np. od samego faktu urodzenia czworo dzieci, tak jednak nie zrobił. Niewątpliwie syn skarżącej, który zmarł mając 3 miesiące i 6 dni nie był, bo nie mógł być w tym wieku na tyle rozwinięty, aby mógł w miarę samodzielnie funkcjonować zarówno w bieżącym, codziennym życiu, jak i w grupie społecznej, czy społeczeństwie. Proces wychowania dziecka skarżącej nie został zakończony. W tym wieku dziecko nie jest zdolne bowiem do samodzielnego życia, gdyż nie jest w stanie własnym staraniem zabezpieczyć swoich potrzeb, tak w aspekcie fizjologicznym, jak i w pozostałych sferach życia ludzkiego (m.in. wewnętrznego, czy społecznego). Z tych względów sąd I instancji nie naruszył art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy.
Jedyny zarzut naruszenia przepisów postępowania jest bezzasadny. Skarżąca zarzuciła sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 § 1, 9, 11,77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia naruszenia przepisów postępowania prowadzonego przez organ, tj. prowadzenie postępowania i wydanie decyzji z naruszeniem zasady zaufania do organu, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności w sprawie oraz zawarcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnień, które uniemożliwiły stronie prawidłowe odniesienie się do ustaleń organu, a także naruszenie zasady wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu autorka skargi kasacyjnej nie sprecyzowała na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie ww. przepisów. Wskazane przez nią naruszenia są opisane w sposób ogólny, momentami abstrakcyjny i trudno jednoznacznie stwierdzić, na czym polegają owe naruszenia i jaki miały wpływ na wynik sprawy. Zarzucane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwoływanie się przez organ do teoretycznego znaczenia pojęcia "wychowania dziecka" samo w sobie nie stanowi , o ile w ogóle, istotnego naruszenia przepisów postępowania. O innym wyniku sprawy nie mogły przesądzić okoliczności związane z narodzinami, życiem i śmiercią dziecka skarżącej - okoliczności inne niż te, które organ wziął pod uwagę w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego, bowiem nie miały one powiązania z przedmiotem postępowania,
a więc z przyznaniem rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Podobnie należy ocenić "szereg poczynionych czynności oraz wpływ śmierci dziecka na dalsze życie matki oraz całej rodziny". Z woli ustawodawcy inne jest ratio legis przepisów regulujących przyznanie świadczenia, zaś organ prowadził postępowanie wyjaśniające i badał przesłanki istotne z punktu widzenia przyznania tego właśnie świadczenia. Autorka skargi kasacyjnej nie wyjaśniła jaki wpływ na wynik sprawy miałaby szersza analiza okoliczności sprawy i w którym kierunku miałaby ona iść. Należy podkreślić, że stanowisko organu o tym, że w okolicznościach sprawy skarżącej nie przysługuje przedmiotowe świadczenie, w świetle zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów prawa materialnego, okazało się prawidłowe. Sąd nie stwierdził więc uchybień sądu I instancji, które miałby polegać na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ ww. przepisów k.p.a.
Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje kasatora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu I instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.