III OSK 134/22

III OSK 134/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 411/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-28
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184, art. 223 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 310
art. 227 ust. 1 i ust. 3 pkt 6
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 411/21 w sprawie ze skargi Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. nakazuje ściągnąć od Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w W. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem brakującej części wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Towarzystwo Ochrony Przyrody z siedzibą w Warszawie (powoływane dalej również jako: "TOP", "strona skarżąca") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 411/21, oddalający skargę TOP na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (powoływanego dalej również jako: "GDOŚ", organ odwoławczy") z dnia [...] grudnia 2020 r. sygn. akt [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego
Powyższy wyrok Sąd I instancji wydał w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W piśmie z dnia [...] października 2018 r. TOP złożyło do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (powoływanego dalej również jako: "RDOŚ w W.", "organ I instancji"), wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego natychmiastowego wstrzymania działań polegających na poborze przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. (powoływanego dalej również jako: "PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W."), ok. 100-250 tys. m3 piasków, żwirów i namułów z koryta rzeki W. w km od 610+300 do 612+000 szlaku żeglugowego tej rzeki w miejscowości Ś. (na działce nr 1, obręb 0015) w gminie S. oraz składowaniu wydobytych materiałów na prawym brzegu W. w miejscowości B. (na działce nr [...], obręb [...]) w gminie B1., a także nakazania PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr: [...], RDOŚ w W. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie.
Na skutek złożonego przez TOP zażalenia powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem GDOŚ z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Organ odwoławczy uznał bowiem, że niewłaściwym było zastosowanie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.", gdyż w sprawie dotyczącej organizacji społecznej zastosowanie winny mieć przepisy art. 31 k.p.a.
RDOŚ w W. po ponownym przeanalizowaniu wniosku TOP, postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie natychmiastowego wstrzymania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszarów sieci Natura 2000, polegających na poborze przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni we W., ok. 100-250 tys. m3 piasków, żwirów i namułów z koryta rzeki W. w km od 610+300 do 612+000 szlaku żeglugowego rzeki w m. Ś. (dz. nr 1, obręb 0015) w gm. Słubice i składowaniu wydobytych materiałów na prawym brzegu W. w m. B. (dz. nr [...], obręb [...]) w gm. B1., a także nakazania PGWWP podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych.
W dniu [...] kwietnia 2019 r., organ przeprowadził wizję terenową.
Następnie decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] RDOŚ w W. umorzył postępowanie w ww. sprawie.
Po rozpoznaniu wniesionego przez TOP odwołania GDOŚ decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr: [...] uchylił ww. decyzję RDOŚ w W. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnienie decyzji wydanej przez RDOŚ w W. jest niewystarczające, bowiem brakuje w nim należytego i wyczerpującego wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ w toku załatwiania sprawy. GDOŚ stwierdził, że poprzez fakt nienależytego powiadomienia TOP o planowanej wizji terenowej, którego skutkiem był brak obecności strony w trakcie tych oględzin oraz fakt wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na możliwość zapoznania się przez TOP z aktami sprawy, RDOŚ w W. dopuścił się naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu wyrażonego w art. 79 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zalecił w decyzji, aby RDOŚ w W. ponownie prowadząc postępowanie zdiagnozował możliwe i potencjalne oddziaływania wykonanych prac bagrowniczych, a następnie w odniesieniu do przedmiotów ochrony obszarów Natura 2000 występujących w zasięgu oddziaływania, określił istność tego oddziaływania. Nadto organ I instancji winien przeanalizować całokształt zebranego materiału dowodowego, a uzasadnienie faktyczne powinno wypełniać wymogi k.p.a.
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] RDOŚ w W., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.) umorzył z urzędu postępowanie w sprawie natychmiastowego wstrzymania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszarów sieci Natura 2000, polegających na poborze przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni we W., ok. 100-250 tys. m3 piasków, żwirów i namułów z koryta rzeki W. w km od 610+300 do 612+000 szlaku żeglugowego rzeki w m. Ś. (dz. nr [...], obręb [...]) w gm. S. i składowaniu wydobytych materiałów na prawym brzegu W. w m. B. (dz. nr [...], obręb [...]) w gm. B1., a także nakazania PGWWP podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych.
W motywach uzasadnienia decyzji organ I instancji, zgodnie z zaleceniami GDOŚ, zawarł ocenę oddziaływania przeprowadzonych prac na poszczególne gatunki i siedliska chronione w ramach obszarów Natura 2000 wymienione we wniosku i pismach TOP.
Od powyższej decyzji TOP złożyło odwołanie, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) w zw. z § 4 obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 2019r. (Dz.U. z 2019r., poz. 1839) wskazując, że organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że zrealizowane przez PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. przedsięwzięcie należy do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego powinna zostać wydana decyzja środowiskowa oraz błędnym rozważeniem stanu faktycznego, w szczególności wobec nieprawidłowych ustaleń w sprawie bilansu rumoszu rzecznego, jak i bez rozważenia oddziaływania przedsięwzięcia na różankę, gatunek ryby będący głównym przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 "Kampinoska Dolina Wisły", dla którego niezbędnym siedliskiem występowania są muszle małży - wodnych mięczaków niezmiernie wrażliwych na pobór kruszywa z dna rzeki metodą tak zwanej reflacji, z uwagi na zmącenie wód, jakie ta działalność wywołuje; art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a., gdyż zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji GDOŚ z [...] września 2019 r., RDOŚ w W. powinien ponownie przeprowadzić wizję (oględziny) terenu fragmentu Wisły, w którym było prowadzone przedsięwzięcie, jak i istniejącego aktualnie składowiska wydobytych żwirów i piasków w międzywalu rzeki na działce nr [...] w B., gdyż poprzednia lustracja została zorganizowana z oczywistym naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a. TOP wniosło uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. nie posiadało zezwolenia, decyzji lub uzgodnienia, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w związku z pracami przeprowadzonymi na W. pomiędzy Ś. a B. Dokumenty te nie były jednak wymagane, ponieważ prace w zakresie pogłębienia koryta rzeki W. w km od 610+300 do 612+000 szlaku żeglugowego rzeki w miejscowości Ś., zaplanowane do wykonania pomiędzy [...] września a [...] grudnia 2018 r., były typowym przedsięwzięciem z zakresu utrzymania wód śródlądowych.
Organ odwoławczy stwierdził, że działań prowadzonych przez PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. nie należy traktować jako regulacji wód, gdyż nie zalicza się do niej działań polegających na utrzymaniu wód przez udrażnianie śródlądowych wód powierzchniowych przez usuwanie rumoszu. Nadto wskazał, że na rozpatrywanym odcinku szerokość koryta W. wynosi od ok. 520 m do ok. 980 m szerokości, a reflacja obejmowała pas o szerokości 50 m i długości nieprzekraczającej 1,4 km w głównym nurcie W. Prace nie zmieniły przekroju poprzecznego i podłużnego rzeki W, a co za tym idzie nie mieszczą się w ustawowej definicji regulacji wód.
GDOŚ ustosunkował się do powołanego wyroku WSA w Warszawie z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1693/17. Wyjaśnił, że przedsięwzięcie nie stanowiło przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym nie wymagało - zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z treścią wydanego dla PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni we W. zezwolenia z [...] września 2018 r., jak i pozostałymi aktami sprawy, organ wskazał, że RDOŚ w W. rozważył konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 – [...] oraz [...], jednakże uznając, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na te obszary, nie przeprowadzono oceny oddziaływania na obszary. GDOŚ zwrócił uwagę, że wśród gatunków, co do których zezwolono PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. na umyślne płoszenie, znalazły się prawie wszystkie gatunki chronione ptaków oraz ryb, co do których wnioskował TOP. Ponadto, z akt sprawy wynika, że PGW Wody Polskie przed przystąpieniem do prac dokonało w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. wymaganego przepisami zgłoszenia działań w obrębie cieków naturalnych.
GDOŚ podzielił również ocenę organu I instancji, że refulacja przeprowadzona
w okresie listopad-grudzień w obrębie głównego nurtu W. oraz składowanie pozyskanego piasku na nieużytku porośniętym roślinnością łąkową na wyższym brzegu rzeki, nie mogły mieć znacząco negatywnego wpływu na te gatunki chronione w ramach obszaru Natura 2000 [...], w szczególności w związku z tym, że prace prowadzone były poza okresem lęgowym tych gatunków i nie były prowadzone bezpośrednio na piaszczystych łachach, a urobek nie został zmagazynowany na obszarze dogodnym do gniazdowania przez te gatunki. Nadto, mapy oraz zdjęcia lotnicze dołączone do wyjaśnień, wskazują, że w ramach prac nie zostały uszkodzone siedliska chronione obszaru Natura 2000 [...].
GDOŚ podkreślił, że akta sprawy nie zawierają żadnych danych, które wskazywałyby na zniszczenie siedlisk na obszarze prowadzonych prac, szczególnie w kontekście pogłębiania prowadzonego w głównym nurcie Wisły oraz składowania wydobytego piasku na łące na brzegu rzeki, w związku z czym wykluczyć należy zasypanie wymienionych chronionych siedlisk. W tym stanie rzeczy nałożenie na PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych nie jest możliwe, tym bardziej, że poprawa drożności W. na tym odcinku ma kluczowe znaczenie dla poprawy bezpieczeństwa przeciwpowodziowego tego newralgicznego odcinka.
GDOŚ wyjaśnił również, że decyzja z [...] września 2019r. nie zawiera zalecenia dotyczące konieczności przeprowadzenia w ramach ponownie prowadzonego postępowania, kolejnej wizji terenowej/oględzin na działce związanej z prowadzonymi przez PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. pracami oraz w jej otoczeniu. Ponadto, w decyzji z [...] lipca 2020 r. RDOŚ w W., wbrew twierdzeniom TOP, nie powoływał się na ustalenia poczynione podczas oględzin [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji RDOŚ w Warszawie przywoływał informacje z dokumentów przedstawionych przez PGW Wody Polskie we wniosku z [...] sierpnia 2018 r. oraz wyjaśnień z [...] stycznia 2020 r. GDOŚ podkreślił, że TOP nie kwestionowało danych zawartych w tych dokumentach na etapie prowadzonego postępowania, nie przedstawiało również przeciwdowodów, które organy obu instancji winny rozpatrzyć.
Na powyższą decyzję TOP wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:
a) art. 7 k.p.a. w związku z pkt. 2 lit. "c" załącznika II do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE.L.2012.26.1);
b) art. 8 § 2 k.p.a., w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017r. o sygn. akt IV SA/Wa 1693/17;
c) art. 77 § 1 k.p.a.;
d) § 3 ust. 1 pkt. 41 lit. "b" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2021r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;
e) art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tekst skonsolidowany - Dz. U. z 2004r., nr 90, poz. 864/2) oraz art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (zwanej dalej -"Dyrektywą Siedliskową") - w związku z art. 9 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 z 1997r., poz. 483, ze zm.).
Natomiast decyzji RDOŚ w W. z dnia [...] lipca 2020r. zarzucono, że została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. (poprzez błędne jego zastosowanie) oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co zdaniem TOP miało istotny wpływ na wadliwość postępowania l-instancyjnego, usankcjonowaną następnie przez GDOŚ.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz TOP zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Wyrokiem z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 411/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę TOP.
W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. "Bezprzedmiotowość" to brak elementu materialnego stosunku prawnego, skutkujący tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Postępowanie administracyjne staje się zatem bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu w sferę określonych praw i obowiązków.
Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub uzgodnienia lub decyzji, o których mowa w art. 35a, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich – dyrektor właściwego urzędu morskiego, wydaje decyzję, w której nakazuje, w zależności od potrzeb, ich natychmiastowe wstrzymanie lub podjęcie niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań naprawczych.
WSA stwierdził, że warunkiem wydania decyzji w oparciu o ww. przepis jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, tj. uznanie, że działanie może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar znajdujący się na projekcie listy obszarów Natura 2000, oraz że zostało podjęte bez zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących na obszarach Natura 2000 lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sytuacji, gdy odpada jedna z nich, brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu.
W ocenie Sądu I instancji organy postąpiły w sprawie prawidłowo. Skoro bowiem postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a organy uznały, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 37 zobligowane były postępowanie umorzyć.
WSA zaznaczył, że kwestionowane postępowanie dotyczyło prac bagrowniczych, które zrealizowano w oparciu o art. 227 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zgodnie z ust. 3 pkt 6 tego przepisu utrzymanie wód jest realizowane przez udrażnianie śródlądowych wód powierzchniowych przez usuwanie zatorów utrudniających swobodny przepływ wód oraz usuwanie namułów i rumoszu.
Działanie, polegające na wydobyciu osadów z koryta rzecznego, głownie piasku oraz żwirów o niskim stopniu zamulenia, w ramach utrzymania publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, zgodnie z planem utrzymania wód, nie wymagało uzyskania odrębnego zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a ustawy o ochronie przyrody. WSA w tym zakresie w całości podzielił argumentację organu odwoławczego.
Sąd I instancji wskazał, że przytoczony przez TOP wyrok z 28 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1693/17, dotyczył przedsięwzięcia komercyjnego, polegającego na wydobyciu piasku z dna rzeki Wisły i komercyjnej sprzedaży pozyskanego piasku i żwiru. Niewątpliwie przedsięwzięcie to miało charakter gospodarczy i nie pozostawało w związku z utrzymywaniem stanu tego zbiornika. Ocena prawna przedstawiona w tym wyroku odnosiła się zatem do innego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2188/13).
W ocenie WSA, wbrew twierdzeniom autora skargi, utrzymanie wód, w rozumieniu przepisów Prawa wodnego, nie jest objęte regulacją rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak i aktualnie obowiązującego rozporządzenia RM z 16 września 2019 r., z tego względu realizacja przedsięwzięcia w korytarzu rzeki Wisły nie wymagała pozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Sąd I instancji zaznaczył, że organy przed wydaniem zezwolenia na realizację przedsięwzięcia zbadały, czy może ono potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz rozważyły czy zachodzi konieczność tzw. screeningu, stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. uzyskało decyzję RDOŚ w W. z [...] września 2018 r. nr [...], zezwalającą na umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach żerowania zgrupowań ptaków (...) w związku z prowadzonymi na W. w okolicach B. i Ś. pracami utrzymaniowymi wód śródlądowych.
WSA zwrócił uwagę, że nie każde działanie można sklasyfikować jako znacząco negatywne dla celów ochrony obszarów Natura 2000. Zasada przezorności odgrywa kluczową rolę w sprawach z zakresu ochrony środowiska, nie oznacza jednak bezwzględnego zakazu podejmowania inwestycji, które wiążą się z ingerencją w środowisko naturalne, lecz nakazuje odpowiednie rozpoznanie ryzyka w celu zezwolenia na realizację przedsięwzięć, które prawnie są dopuszczalne (por. art. 34 ustawy o ochronie przyrody).
Sąd I instancji wskazał, że organy argumentowały, że prace bagrownicze nie stanowią oddziaływania wprowadzającego istotnie większą presję na obszary Natura 2000, mając na uwadze duże ilości napływającego rumoszu w odniesieniu do niewielkiej skali wydobycia urobku, jak i fakt, że zakres prowadzonych prac był rzeczywiście bardzo niewielki, przez co nie mógł zagrozić naturalnym procesom tworzenia piaszczystych ławic w nurcie rzeki. Ponadto, prace udrożnieniowe prowadzono poza sezonem lęgowym gniazdujących na piaszczystych łachach i wyspach ptaków. Miejsce składowania urobku po pracach refluacyjnych, uzgodnione z RDOŚ w W., nie posiada zaś szczególnych wartości przyrodniczych i nie stanowi miejsca gniazdowania ptaków. Wykonywanie robót pogłębiarką reflującą wymaga czasowego składowania urobku na terenie przybrzeżnym w celu jego odsączania przed dalszym transportem, jednak roboty tego rodzaju nie stanowią zagrożenia dla flory i fauny tego obszaru. Organy jedynego oddziaływania upatrywały w mąceniu wody w czasie pracy refulera, jednak biorąc pod uwagę zakres i skalę, uznały, że oddziaływanie to miało charakter ograniczony w czasie i przestrzeni. Organ podkreślił również znaczenie przeprowadzonych prac dla drożności W. na tym odcinku rzeki, co ma kluczowe znaczenie dla poprawy bezpieczeństwa przeciwpowodziowego tego newralgicznego odcinka. W związku z tym, że w toku postępowania nie stwierdzono podjęcia działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, ani podjęcie tych działań bez zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a, nie zostały spełnione przesłanki warunkujące zastosowanie art. 37 ustawy o ochronie przyrody.
WSA podkreślił, że organy przeprowadziły czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, opierając swoje rozstrzygnięcie na zgromadzonych dowodach. W szczególności organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokładnie opisał rozmiar prowadzonych prac, przedstawił uwarunkowania dla szacowania zmian w ilości materiału mineralnego gromadzonego i pobieranego w korycie rzeki, a także odniósł powyższe do oceny ich oddziaływania na chronione gatunki ptaków.
Co do przeprowadzonych oględzin, Sąd I instancji podkreślił, że TOP nie wnosiło o dokonywanie ponownych oględzin, ponadto na etapie powtórnego rozpoznawania sprawy prace zostały już dawno zakończone. Dodatkowo, w toku postępowania zwrócono się o wyjaśnienia do Wód Polskich i w aktach sprawy znajduje się materiał dowodowy, z którego wynika, że skala prac była mniejsza niż planowano, zarówno co do powierzchni udrażnianego dna rzeki jak i powierzchni miejsca przeznaczonego na składowanie pobranego piasku. Ponadto w toku postępowania nie przedstawiono żadnych ekspertyz ani opinii wykazujących jakiekolwiek negatywne oddziaływanie prowadzonych prac na stan przyrody.
W odniesieniu do powoływanego w toku rozprawy art. 118 ustawy o ochronie przyrody i obowiązku zgłoszenia prac przez przystąpieniem do ich wykonywania, Sąd I instancji stwierdził, że kwesta ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zgłoszenie określonych działań na podstawie art. 118 odbywa się w odrębnym trybie postępowania, ponadto z odpowiedzi na skargę wynika, że takowe zgłoszenie zostało złożone [...] sierpnia 2018 r. nr [...].
Na powyższy wyrok TOP wniosło skargę kasacyjną zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", naruszenie:
1) art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tDz. U. z 2021 r., poz. 137) - poprzez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem,
2) § 3 ust. 1 pkt. 41 lit. "b" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity - Dz. U. z 2016r., poz. 71), w związku z § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r., poz. 1839), w powiązaniu z pkt. 2 lit. "c" załącznika II do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE.L.2012.26.1) i z art. 59 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko tekst jednolity - Dz. U. z 2021r., poz. 247, ze zm.), zwanej dalej ustawą ocenową - poprzez jego błędną (zbyt zawężającą) wykładnię - ponieważ Sąd I instancji stwierdził iż omawiane przedsięwzięcie nie jest zaliczone do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - tylko dlatego, że nie miało ono komercyjnego charakteru,
3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" p.p.s.a. - poprzez jego nie zastosowanie oraz przepisu art. 151 ppsa - poprzez jego błędne zastosowanie - w związku z naruszeniem przez GDOŚ prawa materialnego, w stopniu istotnym dla wyniku zaskarżonego rozstrzygnięcia, które to naruszenie nie zostało uwzględnione przez WSA w Warszawie:
- § 3 ust. 1 pkt. 41 lit. "b" Rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z § 4 Rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w powiązaniu z pkt. 2 lit. "c" załącznika II do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko i z art. 59 ust. 1 pkt. 2 ustawy ocenowej - gdyż GDOŚ, podobnie jak i WSA w Warszawie błędnie uznał iż omawiane przedsięwzięcie nie jest zaliczone do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,
- art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tekst skonsolidowany Dz. U. z 2004r., nr 90, poz. 864/2) oraz art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - w związku z art. 9 Konstytucji R.P. z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 z 1997r., poz. 483, ze zm.), w powiązaniu z przepisem art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jedn. - Dz. U. z 2021r., poz. 1098, ze zm.) - ponieważ, na skutek umorzenia postępowania administracyjnego została naruszona zasada przezorności, dotycząca działalności w środowisku (w szczególności w sieci obszarów Natura 2000) wszystkich podmiotów - w tym również publicznych.
4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. - poprzez jego nie zastosowanie oraz przepisu art.
151 p.p.s.a. - poprzez jego błędne zastosowanie, w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy:
- art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - ponieważ nie zebrano oraz nie przeanalizowano całokształtu materiału dowodowego, dotyczącego możliwości zaistnienia znaczącego wpływu przeprowadzonego przedsięwzięcia na wskazane we wstępie niniejszej skargi kasacyjnej obszary sieci Natura 2000 — w których to przedsięwzięcie się odbywało, jak również nie rozpatrzono dowodów wniesionych przez TOP w odwołaniu tego stowarzyszenia zwykłego od decyzji I-instancyjnej,
- art. 8 § 2 k.p.a., w powiązaniu z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz z art. a’contrario art. 81k.p.a., gdyż w trakcie prowadzonego powtórnie przez GDOŚ postępowania odwoławczego, zakończonego wydaniem w dniu [...] grudnia 2020 r. decyzji ostatecznej zmienione zostało stanowisko w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oględzin miejsca realizacji przedsięwzięcia z prawidłowym powiadomieniem o nich stron postępowania, w tym TOP, z wymaganym ustawowo wyprzedzeniem co najmniej 7 dni, zajęte wcześniej w prawomocnej Decyzji kasacyjnej GDOŚ z dnia [...] września 2019 r. o sygn. [...], znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy,
- art. 7 k.p.a. ponieważ organy obu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, w
szczególności z powodu niezgodnego ze stanem faktycznym stwierdzenia iż prawidłowo (w pełnym zakresie) przeprowadzono przed przystąpieniem przez PGW Wody Polskie do realizacji omawianego przedsięwzięcia tzw. "screening" środowiskowy,
- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. (poprzez jego zastosowanie przez GDOŚ), a także art. 138 § 2 k.p.a. (z uwagi na jego nie zastosowanie w decyzji ostatecznej), w powiązaniu z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. gdyż prowadzenie postępowania administracyjnego, wszczętego na żądanie TOP — nie było bezprzedmiotowe, jak stwierdził to GDOŚ w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r.
5) art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego błędne zastosowanie), w powiązaniu z naruszeniem przez WSA w Warszawie (a’contrario) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz z naruszeniem art. 220 § 1 p.p.s.a., w związku z § 2 ust. 3 pkt. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2021r., poz. 535) — ponieważ WSA w Warszawie w postępowaniu sądowo — administracyjnym, zakończonym w I instancji w dniu 28 września 2021r. wydaniem zaskarżonego przez TOP wyroku nie powinien podejmować żadnych czynności na skutek pisma (skargi) TOP, od którego nie został uiszczony przez Skarżącego pełen wpis sądowy w wysokości 200 zł - w okoliczności gdy TOP - na żądanie tego Sądu - uiścił wpis w kwocie zaledwie 100 zł - czego nie zauważono, wydając zaskarżony wyrok.
TOP wskazało, że z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał słuszności naruszenia w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie prawa materialnego, przytoczonego w pkt. 2 niniejszej skargi kasacyjnej - składa dodatkowo zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. (poprzez jego nie zastosowanie) oraz art. 151 p.p.s.a. (z uwagi na jego nie zastosowanie) - w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - ponieważ GDOŚ błędnie ocenił stan faktyczny sprawy oraz nie zebrał całego materiału dowodowego - gdyż w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu - zgłoszenia PGW Wody Polskie do RDOŚ w W. zamiaru prowadzenia działań (na podstawie art. 118 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie przyrody) - w okolicznościach gdy na dokonanie takiego zgłoszenia (z dnia [...] sierpnia 2018r. o znaku [...]) powołał się zarówno GDOŚ, jak i WSA w Warszawie - na stronie 8 (ostatniej) uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
W ocenie TOP powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby nie zostały popełnione WSA w Warszawie uwzględniłoby skargę.
Wobec podniesionych zarzutów TOP wniosło o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zaś następnie o rozpoznanie wymienionej skargi i uchylenie w całości wskazanej decyzji GDOŚ oraz poprzedzającej ją decyzji RDOŚ w W. z dnia [...] lipca 2020r. (sygn. [...]) — na podstawie art. 188 p.p.s.a.,
2. zasądzenie na rzecz TOP od GDOŚ zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów poniesionych w I instancji (WSA w Warszawie) i zastępstwa procesowego wg norm przepisanych — na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r. III OSK 7318/21)
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przez WSA przepisów procesowych stwierdzić należy, że są one chybione.
Powołane w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych. Są to przepisy wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie regulują one bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2014/19 oraz wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3685/19). Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd I instancji przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem jego właściwości. Natomiast fakt, że ocena ta jest odmienna od oceny strony skarżącej nie może stanowić o naruszeniu art. 1 § 2 p.u.s.a. czy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.
Nie można też podzielić zarzutu strony skarżącej jakoby wydając zaskarżony wyrok WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w zw. naruszeniem przez organ odwoławczy art. 75 § 1 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 79 § 1 i 2 oraz z a’contrario art. 81 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 a także art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Analiza akt niniejszej sprawy pozwala stwierdzić, że trafna jest ocenia Sądu I instancji, że organy przeprowadziły czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie a swoje rozstrzygnięcie oparły na zgromadzonych dowodach. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokładnie opisał rozmiar prowadzonych prac, przedstawił uwarunkowania dla szacowania zmian w ilości materiału mineralnego gromadzonego i pobieranego w korycie rzeki, a także odniósł powyższe do oceny ich oddziaływania na chronione gatunki ptaków.
Wbrew twierdzeniem strony skarżącej w odwołaniu od decyzji z dnia 2 lipca 2020 r. TOP nie wnioskowało o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów. Nie sposób zatem zarzucić organowi, że dowodów tych nie rozparzył a Sądowi I instancji, że takiego uchybienia organu nie zauważył.
Nadto z uzasadnienia decyzji GDOŚ z dnia [...] września 2019 r. nie wynika – jak sugeruje TOP - by organ ten nakazał organowi I instancji ponowne przeprowadzenie dowodu z oględzin miejsca przedsięwzięcia. W istocie w ww. decyzji GDOŚ stwierdził, że RDOŚ naruszył art. 79 § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że konsekwencją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest obowiązek organu administracyjnego zawiadamiania strony o czynnościach dowodowych, w których może ona uczestniczyć (art. 79 k.p.a.), na co najmniej 7 dni przed terminem, oraz, że zachowanie wymogu art. 79 k.p.a, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Jednakże dalej wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę RDOŚ w W. mając na uwadze przepisy procedury administracyjnej powinien zdiagnozować możliwe i potencjalne oddziaływania wykonanych prac, a następnie w odniesieniu do przedmiotów ochrony występujących w zasięgu oddziaływania, określić istność tego oddziaływania. Zaznaczył też, że organ I instancji, wydając ponownie rozstrzygnięcie, winien przeanalizować całokształt żebranego materiału dowodowego, a uzasadnienie faktyczne powinno wypełniać wymogi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Wbrew sugestii TOP ani w decyzji RDOŚ z dnia [...] lipca 2020 r. ani w decyzji GDOŚ z dnia [...] grudnia 2020 r. organy nie powoływały się na ustalenia poczynione podczas przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2019 r. oględzin. Ponadto, na etapie powtórnego rozpatrywania sprawy prace PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. zostały już dawno zakończone.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione jest stanowisko TOP, że nie rozpatrzono należycie stanu faktycznego sprawy bowiem organy obu instancji błędnie stwierdziły, że dla omawianego przedsięwzięcia został przeprowadzony prawidłowo screening środowiskowy.
O tym, że prowadzone przez PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000 – [...] oraz [...] organy zadecydowały nie tylko na podstawie decyzji RDOŚ w W. z dnia [...] września 2018 r. (zezwolenia na umyślne płoszenie) ale także, dlatego, że prace te prowadzone były w miesiącach listopad-grudzień a zatem poza okresem lęgowym wskazanych gatunków ptaków i ryb, i nie były prowadzone bezpośrednio na piaszczystych łachach, a urobek nie został zmagazynowany na obszarze dogodnym do gniazdowania przez wskazane gatunki ptaków. Organy uwzględniły też informacje uzyskane do PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. oraz dołączone do nich mapy i zdjęcia lotnicze, które wskazują, że w ramach prac nie zostały uszkodzone siedliska chronione w ramach obszaru Natura 2000 [...], w szczególności stadia młodociane nadrzecznych łęgów topolowo wierzbowych - siedlisko [...] łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe (Salicetum albo-fragilis, Populetum albae, Alnenion), ani 3270 zalewane muliste brzegi rzek wśród, których można wyróżnić wzmiankowane przez TOP terofity namułkowe.
Zaznaczyć należy, że GDOŚ jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony środowiska w szerokim jej ujęciu. Nie może zaś budzić wątpliwości, że ocena, czy określone działanie może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 wymaga wiedzy specjalistycznej. Tym samym, skuteczne zakwestionowanie ustaleń poczynionych w toku postępowania przez organ wyspecjalizowany, a także dokonanej na ich podstawie oceny, możliwe jest tylko w drodze przeciwdowodu sporządzonego przez podmiot posiadający wiadomości specjalne (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1172/15). Takiego dowodu strona skarżąca nie przedstawiła.
Nie można też podzielić stanowiska TOP jakoby o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy świadczył fakt braku w aktach sprawy zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...].
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji zgłoszenie określonych działań, na podstawie art. 118 ustawy o ochronie przyrody odbywa się w odrębnym trybie postępowania. Nadto organ potwierdził złożenie takiego zgłoszenia (w decyzji ale też – jak trafie spostrzegł WSA – w odpowiedzi na skargę). Na zgłoszenie takie wskazuje też PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. w piśmie z dnia [...] stycznia 2020r. W istocie skoro w ww. piśmie wskazano na załączenie do niego określonych dokumentów (w tym zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2018 r.) to obowiązkiem organu było wezwanie ww. strony o przedłożenie wskazanych załączników. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to jednak, z wyżej podanych względów, nie ma istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Strona skarżąca także takiego wypływu nie wykazała.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są także zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji § 3 ust. 1 pkt. 41 lit. "b" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w zw. z § 4 Rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w powiązaniu z pkt. 2 lit. "c" załącznika II do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko i z art. 59 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego błędną (zbyt zawężającą) wykładnię ponieważ Sąd I instancji stwierdził iż omawiane przedsięwzięcie nie jest zaliczone do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - tylko dlatego, że nie miało ono komercyjnego charakter, oraz, że GDOŚ i WSA błędnie uznał, iż omawiane przedsięwzięcie nie jest zaliczone do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Uchybienie ww. przepisom TOP wywodzi z błędnego przyjęcia, że prace prowadzone przez PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. stanowiły wydobywanie kopalin. W powołanym przez TOP § 3 ust. 1 pkt. 41 lit. "b" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazano bowiem, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się wydobywanie kopalin ze złoża na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 24 lub ze śródlądowych wód powierzchniowych.
Jednakże prac prowadzonych przez PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. nie można zaliczyć do prac polegających na wydobywaniu kopalin lecz do prac, o których mowa w art. 227 ust. 1 i ust. 3 pkt 6 ustawy Praw wodne tj. do prac polegających na utrzymaniu wód poprzez udrażnianie śródlądowych wód powierzchniowych przez usuwanie zatorów utrudniających swobodny przepływ wód oraz usuwanie namułów i rumoszu.
Na powyższe wskazuje m.in. fakt, że we wniosku o wydanie zezwolenia na umyślne płoszenie lub niepokojenie (...) PGW Wody Polskie wskazało, że "planowane jest usunięcie około 150 - 200 tys. m3 materiału dennego, który tworzy piaszczyste łachy (...). Taki stan rzeczy powoduje, że w okresie zimowym z uwagi na małe głębokości wody w rzece niemożliwe jest prowadzenie akcji lodołamania a tym samym nie ma możliwości skutecznego przeciwdziałania powstawaniu zatorów lodowych stwarzających realne zagrożenie powodziowe".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko GDOŚ jak i Sądu I instancji, że dla prac utrzymaniowych prowadzonych w okolicach Świniar PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. nie musiały występować o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, a RDOŚ w W. wymagać jej posiadania przed wydaniem zezwolenia na czynności zakazane w odniesieniu do gatunków chronionych. Ani w obowiązującym w 2018 r. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, utrzymanie śródlądowych wód powierzchniowych nie jest wymieniane wśród przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których, zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, wymagana byłaby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.
Nie można także podzielić stanowiska TOP, że na skutek umorzenia przez organ postępowania administracyjnego została naruszona zasada przezorności, dotycząca działalności w środowisku (w szczególności w sieci obszarów Natura 2000) wszystkich podmiotów, w tym również publicznych, a tym samym, że dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji naruszył art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory w zw. z art. 9 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r., w zw. z art. 37 ustawy o ochronie przyrody.
W rozpoznawanej sprawie organy zbadały czy prowadzone przez PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000 i uznały, że takiego zagrożenia nie ma. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji nie każde działanie można sklasyfikować jako znacząco negatywne dla celów ochrony obszarów Natura 2000. Zasada przezorności odgrywa kluczową rolę w sprawach z zakresu ochrony środowiska, nie oznacza jednak bezwzględnego zakazu podejmowania inwestycji, które wiążą się z ingerencją w środowisko naturalne, lecz nakazuje odpowiednie rozpoznanie ryzyka w celu zezwolenia na realizację przedsięwzięć, które prawnie są dopuszczalne.
Trafne jest natomiast spostrzeżenie strony skarżącej, że Sąd I instancji wezwał TOP do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w nieprawidłowej wysokości. W zarządzeniu o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, jako podstawę pobrania wpisu nieprawidłowo wskazano § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobieraniu wpisu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej - 100 zł. Jak słusznie zauważyło TOP,WSA winien pobrać od strony skarżącej wpis od skargi na podstawie § 2 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym wpis stały wynosi w sprawach skarg, nieobjętych wpisem stosunkowym, z zakresu ochrony środowiska i przyrody - 200 zł.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uchybienie Sądu I instancji nie świadczy jednak o wadliwości kontrolowanego wyroku, a strona skarżąca winna uzupełnić brakującą część wpisu.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił (pkt 1 wyroku). Natomiast na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. nakazał ściągnąć od Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w W. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 zł, która nie została pobrana przez Sąd I instancji od strony skarżącej tytułem brakującej części wpisu sądowego od skargi (pkt 2 wyroku).