III OSK 1338/21

III OSK 1338/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II OSK 1605/19 - Postanowienie NSA z 2019-06-11
II SA/Lu 741/18 - Wyrok WSA w Lublinie z 2019-02-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 741/18 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 24 lipca 2018 r. nr SKO.II.41/564/OPG/2018 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania w zakresie odbierania odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 1247 (tysiąc dwieście czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji), sygn. II SA/Lu 741/18 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. Spółki z
ograniczoną odpowiedzialnością w C. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie (dalej: SKO w Chełmie, Kolegium) z 24 lipca 2018 r. nr SKO.II.41/564/OPG/2018 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania w zakresie odbierania odpadów komunalnych, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 8 czerwca 2018 r., znak BGOK.3160.1.2017, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Chełm (dalej: organ
I instancji), na podstawie art. 207 w zw. z art. 210 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), w zw. z art. 9n, 9zb ust. 1, 9x ust. 1 pkt 5, 9zd ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289, dalej: u.c.p.g.), nałożono na P. Spółkę z o. o. w C. (dalej: Spółka) karę pieniężną w wysokości 53 000 zł za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I i II kwartał 2013 r.
Organ I instancji stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, pismem z 7 marca 2014
r. Spółka złożyła sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta Chełm za I i II kwartał 2013 r. W związku z tym, że sprawozdanie to zostało złożone po terminie, 11 maja 2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania. Sprawozdanie za I kwartał 2013 r. Spółka była zobowiązana złożyć do 30 kwietnia 2013 r., a za II kwartał 2013 r. – do 31 lipca 2013 r. Dlatego też organ uznał, że sprawozdanie za I kwartał 2013 r. zostało złożone po upływie 311 dni, a za II kwartał 2013 r. po upływie 219 dni od terminu określonego w art. 9n ust. 2 u.c.p.g. i w związku z tym nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 100 zł za każdy dzień zwłoki w złożeniu sprawozdania.
W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła, że decyzja organu I instancji została wydana przez osobę niemającą w tym zakresie wymaganego upoważnienia. Zdaniem Spółki, bezzasadne jest stwierdzenie organu, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto z urzędu 11 maja 2018 r. Postępowanie to zostało wszczęte dużo wcześniej, gdyż SKO w Chełmie decyzją z 26 kwietnia 2018 r. uchyliło decyzję organu I instancji
z 12 stycznia 2018 r., znak BGOK.3160.1.2017 i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Decyzją z 24 lipca 2018 r., znak: SKO.II.41/564/OPG/2018, Kolegium utrzymało
w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i podkreślił, że w świetle tych przepisów, obowiązek składania sprawozdań odnosi się zarówno do podmiotu, który faktycznie odbiera na terenie gminy w danym półroczu odpady od właścicieli nieruchomości, jak i podmiotu, który tego nie czyni, a jest wpisany do rejestru działalności regulowanej. Obowiązek sprawozdawczy powstaje z momentem wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych i pozostaje aktualny do jego wykreślenia z omawianego rejestru. Odwołująca się Spółka jest podmiotem określonym w art. 9n, u.c.p.g., na którym spoczywa opisany wyżej obowiązek. Wobec niedotrzymania ustawowych terminów złożenia sprawozdań prawidłowo została wydana decyzja o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej. Z uwagi na złożenie sprawozdań po upływie wymaganych terminów organ
I instancji wymierzył karę, której wysokość została określona w sposób prawidłowy, uwzględniając opóźnienia w złożeniu sprawozdania. Kolegium podniosło, że przepisy u.c.p.g. wyznaczają sztywno wysokość kary za każdy dzień opóźnienia i nie
przewidują żadnej okoliczności, pozwalającej na uwzględnienie indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem omawianego obowiązku.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało je za niezasadne. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo do wydania decyzji przez osobę, która podpisała decyzję z 8 czerwca 2018 r. Natomiast konieczność wydania przez organ I instancji, na podstawie art. 165 Ordynacji podatkowej, postanowienia z 11 maja 2018 r. o wszczęciu postępowania z urzędu wynikała ze stanowiska Kolegium wyrażonego w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Kolegium z 24 lipca 2018 r. Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji,
z powodu naruszenia:
1) art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, przez przyjęcie, że pracownik Biura Gospodarki Odpadami Urzędu Miasta Chełm – G. S. został należycie umocowany do podpisywania decyzji administracyjnych w przedmiocie nakładania kar pieniężnych, w trybie przepisów u.c.p.g.;
2) art. 165 Ordynacji podatkowej, przez przyjęcie, że w trakcie toczącego się w sprawie postępowania w niniejszej sprawie należało wydać postanowienie z 11 maja 2018 r. o wszczęciu postępowania z urzędu.
Spółka podkreśliła, że wbrew treści art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, znajdujące się w aktach administracyjnych upoważnienie do wydania decyzji dla osoby, która podpisała decyzję organu pierwszej instancji, nie zawiera precyzyjnego umocowania do wymierzania kar pieniężnych, a to oznacza, że decyzja ta jest nieważna z mocy prawa. Ponadto, zdaniem Spółki, wydanie w niniejszej sprawie z urzędu kolejnej nowej decyzji, bez zakończenia już trwającego postępowania, skutkuje nieważnością owej nowej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji oddalając skargę Spółki w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Spółka, co jest niekwestionowane, a także wynika z informacji powszechnie dostępnych, została wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, prowadzonego przez Prezydenta Miasta Chełm. Podmiot ten jest obowiązany do składania okresowych sprawozdań, o których mowa
w art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r., a więc w okresie sprawozdawczym, którego dotyczy rozpoznawana sprawa - Dz.U. z 2012 r. poz. 391
ze zm.). W świetle tych przepisów podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości był obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie było przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy.
Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo zatem ustaliły organy obu instancji, że sprawozdanie za I kwartał 2013 r. Spółka była zobowiązana złożyć do 30 kwietnia
2013 r., zaś sprawozdanie za II kwartał 2013 r. – w terminie do 31 lipca 2013 r.
Ustawodawca przewidział przy tym instrumenty prawne służące dyscyplinowaniu wskazanych wyżej podmiotów, które – tak jak Spółka – odbierają odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W szczególności art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. stanowi, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n powołanej ustawy, podlegał karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Karę taką, zgodnie z art. 9zb ust. 1 u.c.p.g. kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, omawianej ustawy, nakłada – w drodze decyzji – wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej.
Według Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, że zarówno sprawozdania za I, jak i za II kwartał 2013 r. zostały złożone przez Spółkę w dniu 7 marca 2014 r., a więc po upływie – odpowiednio – 311 oraz 219 dni od wskazanych w cytowanych przepisach dat dokonania tych czynności.
W takiej sytuacji, to jest wobec niedotrzymania terminów złożenia sprawozdań, obowiązkiem organu było wydanie decyzji o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej. Jak trafnie przy tym zauważył organ odwoławczy, z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że przy wymiarze opisywanej kary pieniężnej nie można uwzględnić indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem omawianego obowiązku. Co więcej obowiązek wydania tej decyzji aktualizuje się także w takiej specyficznej sytuacji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której Prezydent Miasta Chełm (będący zarazem organem wykonawczym Gminy Miasto Chełm) wymierza karę Spółce, której jedynym udziałowcem – jak wynika z przedłożonego przez ten podmiot wydruku z informacji z rejestru przedsiębiorców KRS – jest właśnie Gmina Miasto Chełm (k. 8 akt sądowych).
Mając powyższe na uwadze, wobec złożenia przez Spółkę sprawozdań po upływie wymaganych terminów organy zasadnie wymierzyły temu podmiotowi karę pieniężną, której wysokość została określona w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem długości opóźnienia w złożeniu sprawozdań. Wskazanych wyżej okoliczności Spółka nie kwestionowała w skardze.
W ocenie Sądu I instancji, zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Jako bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut, jakoby pracownik Biura Gospodarki Odpadami Urzędu Miasta Chełm – G. S., który podpisał decyzję organu I instancji, nie został należycie umocowany w tym zakresie, co uzasadnia stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.
Zgodnie z art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, który ma w tej kwestii zastosowanie, na mocy odesłania zawartego w art. 9zf u.c.p.g., organ może upoważnić funkcjonariusza lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji. Upoważnienie takie, musi być utrwalone w formie pisemnej (art. 143 § 3).
Zdaniem Sądu I instancji, trafnie wskazał organ II instancji, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pełnomocnictwo z 11 maja 2018 r., udzielone przez Prezydenta Miasta Chełm G. S. – inspektorowi Biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi Urzędu Miasta Chełm, do podpisywania decyzji wydawanych w trybie ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa,
wynikających z zakresu działania Biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi podczas nieobecności Kierownika Biura (k. 67, 68). Do zakresu działania wskazanej komórki organizacyjnej Urzędu Miasta Chełm – jak wynika z zarządzenia Nr 158/11 Prezydenta Miasta Chełm z 17 czerwca 2011 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Chełm (ze zmianami) – należą sprawy gospodarowania odpadami komunalnymi wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (§
34b dodany zarządzeniem nr 682/13 Prezydenta Miasta Chełm z 13 lutego 2013 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Chełm.
W ocenie Sądu I instancji, niewątpliwie wskazana wyżej osoba podpisała – z upoważnienia Prezydenta Miasta Chełm – decyzję z 8 czerwca 2018 r., znak: BGOK.3160.1.2017 (k. 65-66). Skarżąca Spółka nie wykazała przy tym, by w niniejszej sprawie pracownik ten nie miał umocowania do podpisania decyzji organu I instancji,
w szczególności, by nie zachodziły wskazane w opisanym wyżej upoważnieniu okoliczności zobowiązujące go do zastępowania swojego przełożonego służbowego. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że wbrew temu co twierdzi Spółka, fakt udzielenia pełnomocnictwa nie musi być inaczej uzewnętrzniony w
decyzji.
W ocenie Sądu I instancji, wskazane wyżej upoważnienie spełnia także wymogi określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 268a, k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać,
w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.
Po drugie, poza sporem jest, że niniejsza sprawa była już rozpatrywana przez Kolegium, które decyzją z 26 kwietnia 2018 r., Rep. S 22/2018, uchyliło w całości decyzję organu I instancji z 12 stycznia 2018 r., znak BGOK.3160.1.2017 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Przyczyną uchylenia było
wadliwe zastosowanie przepisów k.p.a., a nie przepisów Ordynacji podatkowej –
wbrew jednoznacznemu brzmieniu powołanego art. 9zf, u.c.p.g. Mając na uwadze konieczność prowadzenia postępowania – dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. – w trybie przepisów Ordynacji podatkowej, organ I instancji, wydając postanowienie z 11 maja 2018 r., zastosował art. 165 § 1 i 2 tej ustawy, stanowiący, że postępowania podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu w formie postanowienia, wydając postanowienie, na które nie służy zażalenie.
Oczywiste jest zarazem, że nawet gdyby uznać, że w wyniku wydania wskazanego postanowienia naruszono przepisy postępowania, to nie sposób uznać,
by takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po trzecie, jak zasadnie podniosło Kolegium, w rozstrzyganej sprawie brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Nie zachodzą też inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a.
W skardze kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: skarżący kasacyjnie, Spółka) reprezentowany przez r.pr. M. S. na podstawie art. 173 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art.
4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa w zw. z art. 9zf, 9zb ust. 1, 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 września 1996 r. u.c.p.g. przez jego niezastosowanie będące skutkiem pominięcia okoliczności, że uprawnienie Prezydenta Miasta
Chełm do nałożenia na stronę kary pieniężnej uległo przedawnieniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w zastosowaniu ww. przepisu w brzmieniu nieobowiązującym w dniu orzekania, przy braku ku temu podstawy w przepisach przejściowych, co skutkowało nałożeniem na stronę kary pieniężnej za okres dłuższy, niż przewidziany w tym przepisie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
3. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Lublinie oraz decyzji i Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 lipca 2018 r. nr SKO.II.41/564/OPG/2018 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Chełm z 8 czerwca 2 018 r. znak: BGOK.3160.1.2017
i umorzenie postępowania administracyjnego;
2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego
rozpoznania;
3. wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Chełm z 8 czerwca 2018r.
znak: BGOK.3160.1.2017;
4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
5. rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok oraz decyzje administracyjne utrzymane tym wyrokiem w mocy nie mogą ostać się w obrocie prawnym, gdyż są niezgodne z prawem materialnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że nie kwestionuje ustalonego w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego sprawy. Działalność Spółki obejmuje bowiem odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Spółka została wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych i prowadzonego przez Prezydenta Miasta Chełm, była zobowiązana do złożenia okresowych sprawozdań w terminach określonych przepisami ustawy z 13 września 1996 r. o. utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.), sprawozdanie za I kwartał 2013 r. złożyła z opóźnieniem 311 dni, a za II kwartał 2013
r. z opóźnieniem 219 dni, zatem Prezydent Miasta Chełm na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 9zb ust. u.c.p.g. nałożył na Spółkę karę pieniężną.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy jednakże zauważyć, że organy obu instancji, a także WSA w Lublinie, pominęły fakt przedawnienia prawa Prezydenta Miasta Chełm do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącą kasacyjnie Spółkę kary pieniężnej. Jak bowiem stanowi 9zf, u.c.p.g., do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Niewątpliwie do kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. stosuje się przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21§ 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Nie ulega wątpliwości, że zobowiązanie do
świadczenia kary pieniężnej nałożonej w trybie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. jest zobowiązaniem podatkowym, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej Przepis stanowi bowiem, iż zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem [...] doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.
Decyzja organu podatkowego (tu: Prezydenta Miasta Chełm) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w trybie u.c.p.g. ma niewątpliwie charakter konstytutywny. Przepis art. 9zb ust. 1 ustawy stanowi bowiem wyraźnie, że Prezydent Miasta nakłada karę w drodze decyzji. Oznacza to, że zobowiązanie do zapłaty kary powstaje z chwilą skutecznego doręczenia podmiotowi zobowiązanemu decyzji nakładającej karę, natomiast przed doręczeniem takiej decyzji, zobowiązanie podmiotu ukaranego nie istnieje.
Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, jeżeli decyzja organu podatkowego ustalająca zobowiązanie podatkowe - a w rozpoznawanej sprawie: decyzja Prezydenta Miasta Chełm nakładająca karę pieniężną - nie zostanie doręczona przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, zobowiązanie podatkowe nie powstaje.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że obowiązek podatkowy definiowany jest przez art. 4 Ordynacji Podatkowej jako wynikająca z ustaw podatkowych
nieskonkretyzowana powinność - przymusowego świadczenia pieniężnego w związku
z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. W ustalonym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy obowiązek podatkowy, a więc owa nieskonkretyzowana powinność świadczenia pieniężnego, powstał w dniu złożenia przez skarżącą Spółkę z opóźnieniem sprawozdań wymaganych przez art. 9n,
u.c.p.g., a więc w dniu 7 marca 2014r. Wobec brzmienia art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, bieg przedawnienia prawa organu do wydania decyzji konstytuującej zobowiązanie Spółki do zapłaty kary pieniężnej rozpoczął się z końcem roku 2014, a przedawnienie nastąpiło z końcem roku 2017. Z akt sprawy administracyjnej wynika zaś jednoznacznie, że przedmiotowa decyzja nie została doręczona przed końcem 2017 r., gdyż postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte w dniu 11 maja 2018 r., natomiast decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana 24 lipca 2018 r. Przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi wyraźnie, że w razie zaistnienia przesłanek określonych hipotezą tej normy, zobowiązanie nie powstaje. Oznacza to, że zdarzenie określane w doktrynie jako przedawnienie powinno być przez organ brane pod uwagę z urzędu. W przeciwnym bowiem razie dojść może do wyegzekwowania spełnienia przez stronę zobowiązania nieistniejącego. Stanowiłoby to rażące naruszenie zasady legalizmu, obowiązującej organy administracji publicznej. Sąd I instancji powinien z urzędu uwzględnić upływ przedawnienia. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy i nie są związane zarzutami i wnioskami skargi. Zatem niepodniesienie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzutu przedawnienia nie zwalniało Sądu I instancji z obowiązku uwzględnienia tej okoliczności. Skarżący kasacyjnie stwierdził,
że zarówno decyzje organów obu instancji, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszają prawo materialne, gdyż zmuszają skarżącą kasacyjnie Spółkę do wykonania nieistniejącego zobowiązania. Z tego względu zaskarżony wyrok winien ulec uchyleniu, podobnie jak poprzedzające go decyzje organów administracji, zaś postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej należy umorzyć.
II. Niezależnie od zarzutu podniesionego, w pkt 1 petitum niniejszej skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazuje, że decyzje organów administracji utrzymane w mocy zaskarżonym wyrokiem naruszają prawo materialne,
tj. art. 9x, ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. in fine, przy czym naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis stanowi, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia,
nie więcej jednak niż za 365 dni.
Powyższe ograniczenie okresu, za który organ może nałożyć karę pieniężną, zostało ustanowione na mocy art. 14 pkt 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) i weszło w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Żaden przepis intertemporalny nie upoważnia organu do stosowania przepisów dotychczasowych do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, chociaż ustawa
nowelizująca zawiera tego rodzaju przepisy przejściowe (art. 46 do 58), co wskazuje, że niedopuszczenie stosowania dotychczasowych przepisów do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowelizacji było celowym zabiegiem ustawodawcy.
Skarżący kasacyjnie podkreśla, że postępowanie przed Prezydentem Miasta Chełm zostało wszczęte 11 maja 2018 r., a więc przeszło dwa lata po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Tymczasem w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny cytuje przepis art. 9x, ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w
brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r., w żaden sposób nie odnosząc się do faktu jego nowelizacji (s. 4 uzasadnienia). Nasuwa to przypuszczenie, że fakt zmiany stanu prawnego uszedł uwadze zarówno organów administracji obu instancji, jak i Sądu I instancji. W konsekwencji Sąd ten utrzymał w mocy decyzję nakładającą
na Spółkę karę pieniężną za okres 530 dni, co znacznie przekracza ustawowy limit okresu, za jaki można nałożyć karę. Stanowi to naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia potrzebę uchylenia zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie
to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej jej autor zaskarżył na podstawie art. 173 p.p.s.a., wyrok Sądu I instancji w całości. Odnosząc się do tak przedstawionej podstawy zaskarżenia wyroku Sądu I instancji wskazać należy, że art. 173 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (paragrafów). Z pewnością podstawa prawna wynikająca z art. 173 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Przytoczenie podstawy
kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 383/05, opublikowany w: LEX nr 187517). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie.
W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia wielu unormowań (m.in. art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 9zf, 9zb ust. 1, 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.) nie wskazał, z której podstawy zakreślonej w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a., wywodzi skargę kasacyjną.
Powołanie przepisów postępowania podatkowego, w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest bowiem orzeczenie sądu.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA
z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie doszedł do przekonania, że wskazana wyżej wadliwość zarzutów skargi kasacyjnej jest możliwa
do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia tego środka odwoławczego
Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a. Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na wadliwą konstrukcję zarzutów wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.
Zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 5 zasadnie zarzucono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazując, że Sąd I instancji powinien był z urzędu uwzględnić upływ przedawnienia. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że niepodniesienie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzutu przedawnienia nie zwalniało tego Sądu z obowiązku uwzględnienia tej okoliczności. Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że decyzje organów administracji utrzymane w mocy zaskarżonym wyrokiem naruszają prawo materialne, tj. art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. in fine, przy czym naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie zasadnie też podniósł, że w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny cytuje przepis art. 9x ust. 1
pkt 5 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r. i w żaden sposób nie odniósł się do jego nowelizacji (s. 4 uzasadnienia).
Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że nasuwa to przypuszczenie, że fakt zmiany stanu prawnego uszedł uwadze zarówno organów administracji obu instancji, jak i Sądu I instancji. W konsekwencji Sąd ten utrzymał w mocy decyzję nakładającą na Spółkę karę pieniężną za okres 530 dni, co znacznie przekracza ustawowy limit okresu, za jaki można nałożyć karę. Art. w art. 9x w ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. został zmieniony na podstawie art. 14 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015 poz.1045). Zgodnie z art. 59 ustawy zmieniającej, weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., z wyjątkiem: 1) art. 57, który wszedł w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia; 2) art. 25, art. 29 pkt 1-10, pkt 11 w zakresie art. 88, art. 89 i art. 90 ust. 1 oraz pkt 12, art. 32, art. 34, art. 37, art. 44, art. 51, art. 53 i art. 55 ust. 2-4, które weszły w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.
W uzasadnieniu projektu ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw wskazano, że dokonano doprecyzowania przepisów u.c.p.g. o uwzględnienie przypadku doprecyzowania
okresu naliczania kar pieniężnych z tytułu opóźnienia złożenia sprawozdania przez podmioty prowadzące działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W przepisach wskazano, że kary mogą być
naliczane maksymalnie za nie więcej niż 365 dni opóźnienia. Doprecyzowanie okresu, do jakiego można naliczać opłaty podmiotom prowadzącym działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w konsekwencji wymusza uzupełnienie o analogiczne doprecyzowanie przepisów dotyczących kar nakładanych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne oraz gminne jednostki organizacyjne (zob. druk nr 2656 rządowy projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw0.
Organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji. Organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten
organ decyzji odwoławczej (por. uzasadnienie uchwały NSA z 18 stycznia 1998 r. OPK 38/97, treść (w:) CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji akceptując stosowanie przez orzekające w sprawie organy art.
9x w ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015 r. nie dokonał oceny, czy zmiana wprowadzona od 1 stycznia 2016 r. do art. 9x w ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1298 ze zm., dalej: u.c.p.g.) ma charakter normatywny i wprowadza nowy stan prawny, który nie może mieć zastosowania do wcześniejszych stanów faktycznych. Sąd I instancji ponownie orzekając w sprawie powinien przeprowadzić taką ocenę uwzględniając jednocześnie, że nowe brzmienie art. art. 9x w ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. jest korzystniejsze dla skarżącego kasacyjnie.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ
na wynik sprawy (lit. c). Warunkiem uwzględniania skargi jest wiec wpływ stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć przez naruszenie prawa materialnego "mające
wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się jednak, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama.
Odnosząc się do zasadnego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczone są granicami sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym.
Oznacza to, że sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Sąd I instancji nie jest jednakże związany, a tym samym ograniczony zarzutami i wnioskami skargi. Ma
on powinność wyjść poza nie, jeśli dostrzega określone kwestie pominięte przez stronę przy formułowaniu zarzutów skargi, a istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia.
Zagadnienie przedawnienia powinno być objęte zakresem rozpoznawanej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym i mogło mieć znaczenie dla ostatecznego wyniku sprawy. Przedawnienie jest instytucją prawa materialnego, która wywołuje
także skutki procesowe. Okoliczność przedawnienia organ bierze pod rozwagę z urzędu. W ten sposób determinuje ono także skutki procesowe, przesądzając o treści aktu stosowania prawa.
Sąd I instancji błędnie nie dostrzegł, że kwestia przedawnienia nie była przedmiotem oceny orzekających w sprawie organów. W niniejszej sprawie SKO w Chełmie nie będąc związane granicami i zarzutami odwołania, powinno dokonać
oceny całokształtu okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, w tym również kwestii ewentualnego przedawnienia zobowiązania wynikającego z nałożenia na Spółkę kary pieniężnej. Okoliczność, że kwestia ta została podniesiona przez Spółkę dopiero na etapie skargi kasacyjnej, nie czyni bezzasadnym zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekające w sprawie organy oraz Sąd I instancji nie odnieśli się do kwestii przedawnienia w swoich rozważaniach. Wskazać należy, że odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do przedmiotowej kary pieniężnej wymaga rozróżnienia trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, przewidzianych w art. 68 § 1 i 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.)
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Sąd I instancji jest związany "granicami sprawy", a niezwiązany jest wyłącznie "granicami skargi".
W takiej sytuacji ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego byłaby przedwczesna, skoro dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności decyzji orzekających w sprawie organów administracji nie była całościowa oraz z uwagi na brak rozważenia przez Sąd I instancji najdalej idącego zagadnienia dotyczącego przedawnienia nałożonej na Spółkę kary pieniężnej.
Wskazania wymaga, że związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Zauważyć w tym miejscu należy, że Sąd I instancji może odstąpić od zawartej
w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji obowiązany będzie do zastosowania się do zaleceń zawartych
w niniejszym wyroku NSA, dokonując własnej oceny przesłanek nałożenia na Spółkę kary pieniężnej również w aspekcie zaistniałej zmiany stanu prawnego przepisu, na podstawie którego na stronę nałożono karę pieniężną.
O kosztach postępowania kasacyjnego, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.